UNIVERSIDADE FEDERAL DE UBERLÂNDIA
INSTITUTO DE GEOGRAFIA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GEOGRAFIA
ÃREA DE CONENTRAÇÃO: GEOGRAFIA E GESTÃO DO TERRITÓRIO
ATUAÇÃO RECENTE DO ESTADO BRASILEIRO EM
PLANEJAMENTO DE TRANSPORTES SOB A PERSPECTIVA DO
ORDENAMENTO TERRITORIAL
SÃLVIO BARBOSA DA SILVA JÚNIOR
UBERLÂNDIA
MARÇO DE 2013
UNIVERSIDADE FEDERAL DE UBERLÂNDIA
INSTITUTO DE GEOGRAFIA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GEOGRAFIA
ÃREA DE CONENTRAÇÃO: GEOGRAFIA E GESTÃO DO TERRITÓRIO
ATUAÇÃO RECENTE DO ESTADO BRASILEIRO EM
PLANEJAMENTO DE TRANSPORTES SOB A PERSPECTIVA DO
ORDENAMENTO TERRITORIAL
Tese de doutorado apresentada ao
PPGEO/UFU como requisito parcial
para obtenção do tÃtulo de Doutor em
Geografia.
Ãrea de Concentração: Geografia e
Gestão do Território
Orientador: Prof. Dr. William Rodrigues
Ferreira
UBERLÂNDIA
MARÇO DE 2013
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
Sistema de Bibliotecas da UFU, MG, Brasil.
S586a20
13
Silva Júnior, SÃlvio Barbosa da, 1982-
Atuação recente do estado brasileiro em planejamento de transportes sob a
perspectiva do ordenamento territorial/ SÃlvio Barbosa da Silva Júnior.--
2013.
270f. : il.
Orientador: William Rodrigues Ferreira.
Tese (doutorado) – Universidade Federal de Uberlândia, Programa de Pós-
Graduação em Geografia.
Inclui bibliografia.
1. Geografia - Teses. 2. Transportes - Planejamento - Teses. 3.
Transporte urbano - Teses. 4. Expansão territorial - Planejamento. I.
Ferreira, William Rodrigues. II.Universidade Federal de Uberlândia.
Programa de Pós-Graduação em Geografia. III. TÃtulo.
CDU: 910.1
AGRADECIMENTOS
Ao fazer agradecimentos públicos, corre-se sempre o risco de, por
esquecimento, deixar alguém ou alguma instituição de fora e cometer, assim,
alguma injustiça. Mesmo com tal risco, é indispensável agradecer àqueles que
contribuÃram para a realização do trabalho materializado nesta tese.
Portanto, agradeço:
Aos meus superiores e colegas de trabalho na Agência Nacional de
Transportes Terrestres e no Ministério dos Transportes pelo apoio quando
precisei me ausentar temporariamente por conta dos estudos, bem como pelos
conhecimentos e experiências que pude ter durante o desenvolvimento de
minhas atividades profissionais.
Ao Professor Nuno Marques da Costa, da Universidade de Lisboa, que, no
papel de co-orientador, facilitou não somente os contatos junto às instituições
portuguesas, mas também auxiliou a tornar mais agradável a permanência em
Lisboa. Ao professor Nuno, acrescento sua simpática famÃlia e, ainda, LuÃs
Chainho, Augusto Serrano e os amigos Hélio e Carol, sem os quais a estadia
em Lisboa não teria a mesma leveza.
À amiga LÃlian Vilela pela amizade, pelo suporte que sempre me deu e pelas
“barras†que seguramos juntos.
À Professora Beatriz Ribeiro Soares pelo apoio sempre prestado.
Ao Professor Carlos Alberto Faria, pelas contribuições na banca de
qualificação.
Aos amigos Lucas Martins, Alexandre Bueno, Karine Oliveira, Cassiano
Amorim, Miki Corrêa, Tatiane Carvalho e ThaÃs Margareth que, muito mais do
que me acolherem quando precisei estar em Uberlândia, se tornaram uma
famÃlia para mim naqueles momentos.
Aos amigos Cintia Godoi, Lucas Martins, Hélio Carlos, Karine Oliveira e
Antouan Monteiro pelas leituras e palpites.
Aos amigos Valter Coutinho, Alexandre Schmidt e Dmitry Mazurov pela cessão
de fotografias que usei no texto.
Aos amigos e familiares que por vezes tiveram que lidar com minha ausência
ou meu mau humor em momentos de maior dedicação à tese.
À CAPES pela bolsa de estágio no exterior que, por cinco meses, financiou
meus estudos em Portugal.
Por fim, a todos aqueles que me inspiraram e auxiliaram no desenvolvimento
desse trabalho.
Passam pássaros e aviões
E no chão os caminhões
Passa o tempo, as estações
Passam andorinhas e verões...
Passe em casa
Tô te esperando!
Tô te esperando!
(Arnaldo Antunes, Carlinhos Brown, Margareth Menezes, Marisa Monte; 2002)
RESUMO
O mote para esta tese é a constatação de que o território serve de indicador da
qualidade da gestão que sobre ele é empreendida. Partindo dos conceitos de
território, o ordenamento territorial e o planejamento de transportes, vistos sob
a ótica da ação do estatal, e entendendo as redes de transportes como
elemento fundamental na organização do território, buscou-se reconstituir a
importância dos transportes na formação sócio-espacial brasileira. Com base
em elementos e caracterÃsticas do território brasileiro neste inÃcio do século
XXI, bem como dados das redes de transportes, das polÃticas de Estado e das
instituições responsáveis por sua gestão, objetivou-se descrever e
compreender a atuação recente do Estado brasileiro em planejamento de
transportes sob a ótica do ordenamento do território. Como ponto de
comparação, foram estudadas as polÃticas europeias de transportes, bem como
sua atuação recente, particularmente o caso português, permitindo traçar
pontos de convergência e divergência em relação ao caso brasileiro.
Palavras-chave: ordenamento do território, planejamento de transportes,
Estado, União Europeia, Brasil.
ABSTRACT
The territory serves as an indicator of the quality in which the State manages
land use. Based on the concepts of planning, spatial planning and
transportation planning, seen from the perspective of the State action, and
understanding the transport networks as a key element in the organization of
the territory, we described the importance of transport in the Brazilian historical
and spatial constitution. Considering elements and characteristics of the
Brazilian territory at the beginning of the 21th century, as well as transport
networks data, public policies and State institutions responsible for its
management, we aimed at describing and understanding the recent
performance of the Brazilian State in transport planning from the perspective of
spatial planning. As a point of comparison, we studied European transport
policies, as well as its recent performance, particularly the Portuguese case,
enabling us to trace points of convergence and divergence in relation to the
Brazilian case.
Keywords: spatial planning, transportation planning, State, European Union,
Brazil.
LISTA DE FIGURAS
1: Território e Planejamento 26
2: Organização metodológica da tese 33
1.1: Modelo de decisão baseado puramente na viabilidade econômica
– um cÃrculo vicioso
51
2.1: Vilas fundadas no território brasileiro no Século XVI 72
2.2: Padrão aureolar de ocupação 73
2.3: Padrão dendrÃtico de ocupação 73
2.4: Plano Rabelo, 1838 77
2.5: Plano Moraes, 1869 78
2.6: Plano Ramos de Queiróz,1874-82 79
2.7: Plano Rebouças, 1874 80
2.8: Plano Bulhões, 1881 82
2.9: Plano Bicalho, 1890 83
2.10: Plano Geral de Viação, 1886 84
2.11: Plano da Comissão, 1886 85
2.12: Plano Rodoviário Nacional, 1944 88
2.13: O Quadrilátero de Huertas 90
3.1: Mapa do eixo BrasÃlia – Santos 98
3.2: fotografia de trecho urbano da BR-040 em ValparaÃso, GO 99
3.3: Fotografia de trecho urbano da BR-050 em Cristalina, GO 100
3.4: Fotografia de trecho da BR 050 entre Catalão e Cristalina –
veÃculos de carga
101
3.5: Fotografia de trecho urbano da BR-050 em Catalão, GO 102
3.6: Fotografia das obras de duplicação da BR-050 em Araguari, MG 103
3.7: Mapa do Rodoanel de São Paulo. Mapa sem escala 106
3.8: Distribuição de funções entre instituições de planejamento de
transportes no Brasil
114
3.9: Mapa de densidade demográfica das microrregiões (2008 – sem
escala)
115
3.10: Mapa – Consumo médio (bens de consumo) per capita, 2003 116
3.11: Mapa – Densidade Econômica – 1000 reais de PIB por área do
municÃpio 2006
117
3.12: Repartição modal de transportes no Brasil, 2007 119
3.13: Participação no consumo de combustÃveis fósseis por modo 120
3.14: Mapa de Rodovias no SNV 2012 122
3.15: Foto de placa confusa em Blumenau, SC 123
3.16: Foto: Placa pichada em ValparaÃso, GO 123
3.17: Foto: Sinalização em BrasÃlia 124
3.18: Foto: Canteiro central sem roçagem na BR-050 em Uberaba 124
3.19: Foto: Sinalização de pavimento antiga e nova causando
confusão
125
3.20: Mapa: SNV Rodovias Duplicadas, 2012 126
3.21: Emissões de CO2 (milhões de toneladas equivalentes de CO2
equivalente) no transporte rodoviário, 2010
130
3.22: Densidade de malha ferroviária no Brasil e outros paÃses, 2011 133
3.23: Participação dos produtos transportados por ferrovia, 2012 134
3.24: Ferrovias Brasileiras – Concessionárias 135
3.25: Mapa Hidroviário e principais portos, 2012 139
3.26: Fila de caminhões aguardando para descarregar em Paranaguá. 141
3.27: Mapa dos aeroportos que mais transportaram em 2011 143
3.28: CaracterÃsticas das rodovias constantes do PNV 146
3.29: Matriz de transportes de cargas em 2005 e 2025 151
3.30: Vetores logÃsticos do PNLT. MT, 2012 154
3.31: Etapas de simulação: Caracterização atual, projeções futuras e
avaliação de alternativas
155
3.32: Repartição modal ao longo dos anos com obras previstas no
PNLT
157
3.33: Investimentos do PIL em rodovias, Brasil, 2012 159
3.34: Investimentos do PIL em ferrovias. Brasil, 2012 160
3.35: Investimentos do PIL em Aeroportos – Brasil, 2012 161
3.36: Fotografia da BR-050 – travessia urbana antes das intervenções 165
3.37: Fotografia da BR-050 – travessia urbana antes das intervenções 165
3.38: Fotografia da BR-050 – travessia urbana antes das intervenções 166
3.39: Fotografia da BR-050 – travessia urbana de Uberlândia 168
3.40: Mapa de Rodovias em Uberlândia, contorno e travessia urbana 169
3.41: Fotografia do Contorno Norte de Uberlândia 170
3.42: Sinalização do Contorno Norte de Uberlândia 171
3.43: Sinalização indicando acesso ao contorno de Uberlândia para
veÃculos de cargas
172
3.44: Acesso no extremo norte do Contorno viário. Notem-se as
conversões necessárias para que o fluxo do eixo principal (BrasÃlia –
São Paulo) permaneça no eixo
173
3.45: Trevo de conexão entre o contorno norte e a BR-365 leste. Fluxo
principal (São Paulo – BrasÃlia) deixando o ‘caminho natural’ para
seguir no eixo
174
3.46: Acesso sul ao contorno e os “malabarismos†para se
permanecer no eixo
174
3.47: Exemplo de viaduto com faixas direcionais, no cruzamento entre
as rodovias Anhanguera e Bandeirantes, nas proximidades de
Cordeirópolis, SP
175
3.48: Cruzamento entre o Rodoanel Mário Covas e a Rodovia Régis
Bittencourt na Grande São Paulo – exemplo de solução sofisticada em
cruzamento
176
3.49: REBIO União, limites e BR-101 180
3.50: BR-364 em Mato Grosso – trecho original, em laranja, e trecho
pavimentado, em roxo.
189
3.51: Redutores de velocidade na BR-040 na divisa entre DF e GO,
vista para a área urbana de ValparaÃso, GO
192
3.52: Contorno de Maringá e sua RM 194
3.53: Sistemas rodoviários e suas funções 195
4.1: União Europeia: paÃses membros e seus nomes nas lÃnguas
nacionais, 2011
203
4.2: Estação de trens de São Pancrácio, em Londres 208
4.3: Aspecto do Aeroporto de Barajas, em Madrid 208
4.4: Estação Lisboa Oriente – Trens metropolitanos, suburbanos,
terminal e ônibus e trens de longo curso
209
4.5: Rodovia de acesso à cidade de Barcelona – acesso controlado 209
4.6: Travessia urbana em Vila Nova da Gaia 210
4.7: Redes Transeuropeias – Canais, hidrovias e portos 214
4.8: Redes Transeuropeias – Ferrovias de Carga. 215
4.9: Redes Transeuropeias – Ferrovias de Passageiros 216
4.10: Redes Transeuropeias – Rede rodoviária estrutural 217
4.11: Placa indicando Integração trem-avião em estação de trem em
Bruxelas, 2011
223
4.12: Rede urbana e acessibilidade em Portugal Continental 227
4.13: Estrutura para o planejamento de transportes em Portugal 230
4.14: Rede de Autoestradas Portuguesas. Sem escala 232
4.15: Modernização ferroviária financiada com recursos da União
Europeia, Porto
233
4.16: Rede ferroviária portuguesa e velocidades limites de velocidade,
2013
234
4.17: custos e entradas na operação da CP em 2010 237
4.18: oferta de lugares e procura por passageiros na CP em 2010 238
4.19: Ponte Vasco da Gama 241
4.20: Padrão de sinalização e acesso à CRIL 242
4.21: Proteção contra ruÃdos nos trechos urbanos de autoestrada em
Lisboa
243
LISTA DE QUADROS
3.1: Consumo médio de combustÃvel por modo de transporte 119
3.2: Extensão da malha rodoviária por condição e jurisdição 121
3.3: Idade da frota por tipo de veÃculo, 2010 131
3.4: Movimento de veÃculos nas rodovias que passam por
Uberlândia, 2002
163
4.1: Cronologia da União Europeia – principais acontecimentos 202
4.2: Movimentação nos aeroportos de Portugal em 2011 235
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ADA – Ãrea Diretamente Afetada
ANAC – Agência Nacional de Aviação Civil
ANTAQ – Agência Nacional de Transportes Aquaviários
ANTT – Agência Nacional de Transportes Terrestres
ARTESP – Agência Reguladora dos Serviços de Transporte do Estado de São
Paulo
BNDES – Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social
CONIT – Conselho Nacional de Integração de PolÃticas de Transportes
CP – Comboios de Portugal
CRIL – Circular Regional Interna de Lisboa
DF – Distrito Federal
DGOTDU – Direcção Geral de Ordenamento do Territorial e Desenvolvimento
Urbano
DNER – Departamento Nacional de Estradas de Rodagem
DNIT – Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT
EFNOB – Estrada de Ferro Noroeste do Brasil
EP – Estradas de Portugal
EPIA – Estrada-Parque Indústria e Abastecimento
EPL – Empresa de Planejamento e LogÃstica
ETAV - Empresa de Transporte Ferroviário de Alta Velocidade
GEIPOT – Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes
GO – Goiás
GPERI – Grupo de Planejamento Estratégico e Relações internacionais
IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e EstatÃstica
ICMBio – Instituto Chico Mendes para a Conservação da Biodiversidade
INFRAERO – Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária
MG – Minas Gerais
MMA – Ministério do Meio Ambiente
MPOG – Ministério do Orçamento, Planejamento e Gestão
MT – Ministério dos Transportes
N – Região Norte do Brasil
NE – Região Nordeste do Brasil
PAC – Programa de Aceleração do Crescimento
PET – Plano Estratégico de Transportes
PIL – Plano de Investimentos em LogÃstica
PNV – Plano Nacional de Viação
PORTOBRÃS – Empresa de Portos do Brasil S.A
PPA – Plano Plurianual
PR – Paraná
PSTM – Plano Setorial de Mitigação e Adaptação à Mudança Climática –
Transportes e Mobilidade Urbana
REBIO União – Reserva Biológica União
RINTER – Rede de Integração Nacional
RJ – Rio de Janeiro
SAC – Secretaria Especial de Aviação Civil da Presidência da República
SC – Santa Catarina
SCUT – Sem custos aos utilizadores
SEP – Secretaria de Portos da Presidência da República
SP – São Paulo
TAV – Trem de Alta Velocidade
TGV – Train a Grande Vitesse
TVA – Tennessee Valey Authority
UE – União Europeia
VALEC – Valec Engenharia e Construções
SUMÃRIO
INTRODUÇÃO 21
A problemática 21
Objetivos 27
Estrutura do texto 28
Metodologia 30
CAPÃTULO 1 - A GEOGRAFIA, O TERRITÓRIO, O ESTADO E OS
TRANSPORTES: uma revisão bibliográfica
38
1.1 Geografia, GeopolÃtica, Estado e Território 38
1.2 Geografia e transportes 43
1.3 Sobre planejamento de transportes sob a ótica estatal 46
1.4 Transportes como elemento geopolÃtico de ação estatal 53
1.5 A questão das escalas 61
CAPÃTULO 2 – TERRITÓRIO E TRANSPORTES NA FORMAÇÃO
SOCIOESPACIAL BRASILEIRA
68
CAPÃTULO 3 – ATUAÇÃO RECENTE DO ESTADO BRASILEIRO 96
3.1 Prólogo – de BrasÃlia a Santos 96
3.2 As instituições de planejamento e gestão de transportes no
Brasil
110
3.3 As redes e serviços de transportes em nÃvel federal no Brasil
atual
113
3.3.1 Transporte rodoviário 121
3.3.2 Transporte Ferroviário 132
3.3.3 Transporte Aquaviário 138
3.3.4 Transporte Aéreo 141
3.4 As estruturas de planejamento em nÃvel federal 144
3.4.1 O Plano Nacional de Viação – PNV 145
3.4.2 O Sistema Nacional de Viação – SNV 147
3.4.3 O Plano Nacional de LogÃstica e Transportes – PNLT 149
3.4.4 O Plano de Investimentos em LogÃstica – PIL 157
3.5 Atuação especÃfica em dois casos 162
3.5.1 O contorno e a travessia urbana de Uberlândia 162
3.5.2 REBIO União x Ministério dos Transportes 177
3.6 Considerações gerais – um quadro-resumo dos principais
problemas em transportes e território na atualidade
179
3.6.1 Aspectos de legislação e planejamento 181
3.6.2 Aspectos de articulação interinstitucional – em nÃvel federal 185
3.6.3 Aspectos de articulação interinstitucional – entre nÃveis federal
e estadual
190
3.6.4 Aspectos de articulação interinstitucional – envolvendo
federação e municÃpios
191
3.6.5 Atuação dos órgãos – a falta de redes prioritárias/ estruturais 195
CAPÃTULO 4 – APONTAMENTOS SOBRE A ATUAÇÃO DA UNIÃO
EUROPEIA
198
4.1 O estágio de doutorado 198
4.2 A União Europeia e seu funcionamento 200
4.3 Os transportes na União Europeia e a PolÃtica Europeia de
Transportes
206
4.4 O caso português 222
4.4.1 O PNPOT – Programa Nacional da PolÃtica de Ordenamento do
Território
224
4.4.2 Planejamento de transportes em Portugal 228
4.4.3 O PET – Plano Estratégico de Transportes 236
4.5 Outras Questões – Considerações Gerais 240
4.6 Atuação do Estado Brasileiro e da União Europeia: uma SÃntese 245
CONSIDERAÇÕES FINAIS 251
REFERÊNCIAS 257
21
INTRODUÇÃO
A problemática
O notório e já falecido geógrafo brasileiro Milton Santos concedeu, em 1998,
uma entrevista à revista Caros Amigos (2001 [1998], p. 125), na qual proferiu
uma contundente afirmação: “Então, o território revela também a incapacidade
de governo, quer dizer, a não-governabilidade do paÃs, porque o Brasil é um
paÃs não-governadoâ€.
Essa frase remete à necessidade de se compreender dois conceitos, o de
território e o de Estado, bem como as relações entre ambos; ou melhor, as
relações entre o território e a gestão pública sobre ele empreendida. Além
disso, destaca-se a percepção do Estado em relação à capacidade de o
território fornecer informações que possibilitem visualizar a forma como a
gestão estatal é exercida.
Pensar o território significa pensar um espaço delimitado no qual se dá o
exercÃcio de poder. Mas não apenas isso: deve-se levar em conta o conjunto
de fatores que influenciam suas caracterÃsticas e que moldam suas feições.
Dentre tais fatores – talvez aqui seja melhor tratá-los como agentes –, a figura
do Estado está entre aquelas mais destacadas, notadamente por possuir o
domÃnio legal sobre este território e ser, em última instância, aquela que
assume a responsabilidade de sua gestão.
Retornando à questão abordada na entrevista mencionada, Milton Santos
aprofunda esta questão afirmando que, ao longo do século XX, o território teria
sido relegado pelo Estado a uma mera função de servir às grandes
22
corporações, tendo sido perdida a noção de uma gestão territorial mais ampla,
no sentido de atender à multiplicidade de interesses de diversos agentes. O
território sai de cena como ente principal da polÃtica do Estado brasileiro, tendo
como foco o atendimento de interesses especÃficos e ações pontuais,
marcando uma gestão baseada em polÃticas desagregadas entre si.
E qual seria o efeito de polÃticas desagregadas, sem um foco territorial? É o
que o território revela: ocupação desordenada, esgotamento das redes
infraestruturais, desenvolvimento econômico concentrado, impactos ambientais
desproporcionais aos benefÃcios que as obras conseguem trazer, conflitos
entre instituições do Estado.
Como membro de uma autarquia do Estado Brasileiro, e tendo tomado contato
mais próximo com as instâncias responsáveis pelo planejamento e execução
de ações em transporte no Brasil, tenho a hipótese de que vários dos
problemas que se verificam no setor de transportes, e que são tidos como
problemas de transportes, sejam, na realidade, problemas de ordem territorial.
Questões como as dificuldades na obtenção de licenças ambientais; problemas
relacionados à invasão e à ocupação de faixas de domÃnio de rodovias e
ferrovias; problemas relacionados a travessias urbanas; subutilização de
trechos ferroviários; ou, ainda, simplesmente, eixos de ligação entre grandes
centros urbanos totalmente desprovidos de caracterÃsticas compatÃveis com
seu tráfego e sua importância, são exemplos de questões de transporte que
encontram relação direta com aspectos territoriais.
Este descolamento das atividades do Estado em relação às questões
territoriais a que Milton Santos se refere, e que se tem verificado na prática
atual, parece se ligar a uma visão de que o Estado deva focar-se em questões
ditas fundamentais, como a regulação mÃnima das atividades econômicas, a
educação básica e a saúde, enquanto o mercado, ainda segundo essa visão,
se encarregaria de prover o restante dos serviços à sociedade.
No entanto, esta visão tem sido superada nas análises de estudiosos e práticos
à medida que não se constataram os benefÃcios apregoados associados Ã
diminuição da atividade do Estado.
23
Um exemplo recente é o Estudo da dimensão territorial para o planejamento,
publicado em 2008, em sua versão final, tendo como foco a proposição de
diretrizes e bases para a inclusão do território como o foco do planejamento
estatal. Porém, o estudo foi além deste escopo inicial, culminando com a
proposição de um cenário territorial futuro (horizonte 2027), que tem por
ambição servir de base para polÃticas públicas em escala nacional, neste
perÃodo.
Este estudo, que demonstra forte apelo territorial, parece indicar, se não ainda
uma tendência, uma vontade de alguns setores de se resgatar a tradição
pretérita de geógrafos, geopolÃticos e planejadores em se pensar o
desenvolvimento atual e futuro de uma nação com base no território,
intervenções e suas consequências. Apesar de este trabalho ser atual, ele
resgata bases antigas relativas a planejamento, tanto ao retomar o território
como foco, mas também ao destacar o papel do sistema logÃstico como um dos
sistemas estruturantes do território.
Resgatemos alguns casos brasileiros, a exemplo da colonização do Norte
Paranaense, que se deu, primordialmente, ao redor da linha ferroviária que
cruzou a região; ou, ainda, da construção de BrasÃlia que, apoiada na
construção de rodovias que integraram a nova capital aos extremos do paÃs,
estimulou a ocupação do Cerrado brasileiro.
Se, por um lado, a função do Estado tem como base tradicional a gestão do
território, aqui compreendida como a ação com vistas à reprodução social de
um povo e à manutenção de sua qualidade de vida, por outro a prática atual
tem se revelado desterritorializada, focada em ações pontuais.
No caso do setor de transportes, busca-se resolver os problemas do setor
como meros problemas de transportes, sem considerar, de modo aprofundado,
os aspectos territoriais envolvidos. Um exemplo é buscar como solução para a
saturação de uma rodovia a sua ampliação de capacidade ou a construção de
uma paralela ao invés de pensar possibilidades de rearranjos territoriais que
possam prescindir ou postergar ampliação desta rodovia.
24
Em contrapartida, observam-se setores do Estado brasileiro que voltam seu
foco para as questões territoriais. Porém, ainda não são palpáveis as ações,
sendo difÃcil a mensuração de seu grau de influência nas demais instâncias,
notadamente nos órgãos relacionados ao setor de transportes.
Este é o primeiro mote do trabalho que ora apresentamos: buscar a
compreensão das visões sobre a relação entre os transportes e o território.
Inicialmente, buscamos essa perspectiva com base em referências na
literatura, procurando, dentre as produções mais destacadas em Geografia,
aquelas que possam lançar um lume sobre esta questão.
Em seguida, tal procedimento foi seguido pela busca de uma literatura mais
especializada e referente à gestão territorial e de transportes – inclusive
estudando boas práticas neste setor, ao redor do mundo, notadamente na
União Europeia. Esta primeira etapa deve servir de base para a análise
principal que se pretende neste trabalho, que foi, e tem sido, responder Ã
seguinte questão: como os órgãos responsáveis pela gestão dos sistemas de
transporte no Brasil trabalham a questão territorial?
Mas como uma tese de doutorado em Geografia pode contribuir com esta
questão? E qual a relação da Geografia com este tema?
Conforme nos mostra a História do Pensamento Geográfico, a gênese da
Geografia está na GeopolÃtica. Nas palavras de Lacoste (1988, p. 23),
A geografia é, de inÃcio, um saber estratégico estreitamente
ligado a um conjunto de práticas polÃticas e militares e são tais
práticas que exigem o conjunto articulado de informações
extremamente variadas, heteróclitas à primeira vista, das quais
não se pode compreender a razão de ser e a importância, não
se enquadra no bem fundamentado das abordagens do Saber
pelo Saber.
Apesar do domÃnio da Geografia universitária e do “sepultamento†da
GeopolÃtica pela academia por um bom tempo, é inegável que os
conhecimentos do território aplicados à s ações polÃticas e militares,
25
notadamente as ações dos Estados Nacionais, estejam na gênese deste ramo
de conhecimento denominado Geografia.
A emblemática obra de Lacoste – A Geografia: isto serve, em primeiro lugar,
para fazer a guerra – traduz a função primordial que teve a Geografia. Porém,
não entendamos a Geografia como conhecimentos que servem tão somente
para as atividades bélicas. Estas são apenas uma parte das aplicações
possÃveis destes conhecimentos. Expandindo um pouco, poderia ser dito que a
Geografia é a ciência que estuda os aspectos territoriais com vistas à ação.
Notadamente a ação estatal.
Explicitado o objeto primordial de investigação do geógrafo – o território – cabe
eleger uma definição que adotaremos doravante. Território, aqui, será
entendido como o espaço delimitado de ação de um Estado Nacional. É o
espaço no qual, por princÃpios legais, o Estado Nacional exerce sua soberania.
Estes conceitos serão aprofundados mais adiante.
Se considerarmos este território como o espaço de ação do Estado, há de se
supor que este mesmo território será tanto o objeto sobre o qual a polÃtica
estatal agirá, quanto a fonte principal de informações que deverão subsidiar a
ação (Figura 1). Se os GeopolÃticos tradicionais ligavam o território ao poder, a
gestão territorial que tem se desenvolvido na União Europeia, por exemplo,
parece manter a premissa de que o território é o ponto focal da ação do
Estado.
Os geopolÃticos, tendo a noção de território como poder já chamavam atenção
para a importância das redes de transportes e comunicação, como elementos
integradores e estruturadores dos espaços. Na atualidade, mantendo o paralelo
com a União Europeia, verificam-se uma série de sistemas de indicadores que
monitoram o desenvolvimento territorial, bem como programas que
estabelecem uma rede de transportes prioritária, com vistas a alcançar um
nÃvel determinado de desenvolvimento nas regiões onde se investe. Ou seja, a
visão antiga, repaginada, permanece nas regiões mais avançadas do globo,
em termos de gestão.
26
Figura 1: Território e Planejamento.
Org.: SÃlvio Barbosa da Silva Júnior, 2012.
Por outro lado, no Brasil, as polÃticas parecem desarticuladas e não encontram,
no território, o ponto que poderia articulá-las e torná-las mais eficientes. Isto se
demonstra, por exemplo, nos investimentos que não seguem uma
racionalidade territorial, na falta de foco dos órgãos de transporte e na
articulação interinstitucional insuficiente entre os órgãos e esferas de decisão.
Exemplos referentes à falta de racionalidade territorial que podem ser citados
são o contorno viário executado em Uberlândia (MG), incapaz de atrair o
tráfego, que segue circulando na área urbana, e o contorno de Maringá (PR),
ainda em execução, que ignora as áreas conurbadas de municÃpios vizinhos. A
questão de falta de foco se ilustra com a atuação da Agência Nacional de
Transportes Terrestres (ANTT), que deveria se focar nos temas relevantes em
nÃvel nacional e, no entanto, ainda gerencia o transporte urbano no entorno de
BrasÃlia. Os sistemas estaduais e federal de transporte de passageiros de
longo curso por ônibus não possuem qualquer integração e ilustram, por fim, a
falta de articulação entre as instâncias de decisão.
27
O cúmulo desta situação se verifica no fato de as grandes polÃticas nacionais
de transporte – aqui citamos o exemplo recente do Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC), do Governo Federal, que foca na eliminação de gargalos
em áreas saturadas ou em vias de saturação, mas não numa organização
territorial que permitam gerar novos pólos de desenvolvimento. E, tão grave
quanto, não se tem a noção precisa dos impactos dos sistemas de transportes
na atual organização territorial brasileira.
A questão que se impõe e que se pretende esclarecer no decorrer deste
trabalho é sobre como os órgãos responsáveis pela gestão do transporte – em
nÃvel nacional (Brasil) - trabalham a questão do território. É necessário, ainda,
contextualizar esta questão com outra: como o Estado Brasileiro, como um
todo, trabalha a questão do território.
Objetivos
Tais questões, apoiadas na hipótese – convertida em tese – de que os
problemas de transportes são na prática problemas de ordenação territorial,
delineiam os objetivos fundamentais do desenvolvimento deste trabalho:
 Discutir, em termos teóricos, o papel dos transportes como elemento
estruturador do espaço;
 Construir, em termos históricos, um panorama da formação sócio-
espacial brasileira sob a ótica dos transportes e seu papel no
ordenamento territorial;
 Analisar como as polÃticas territoriais brasileiras consideram a questão
do transporte;
 Analisar a atuação recente dos órgãos gestores de transporte em escala
nacional – no Brasil – consideram as variáveis territoriais;
28
 Conhecer as boas práticas de planejamento de transportes,
considerando as variáveis territoriais ao redor do mundo, notadamente
na União Europeia.
Estrutura do texto
A tese está estruturada em Introdução, cinco capÃtulos, Considerações Finais e
Referências.
A Introdução contempla as considerações iniciais nas quais apresentamos a
motivação, explicitamos a problemática e os objetivos fundamentais da
pesquisa. Ainda nesta seção, são contemplados os pressupostos básicos bem
como os “caminhos†teóricos e práticos que nos levam a responder à s
perguntas de pesquisa (subseção Metodologia). Naturalmente, em ciências
humanas, a metodologia revela-se como algo não estático e que se adapta
conforme surgem novas contribuições, novos dados, novas informações.
O CapÃtulo 1, A Geografia, o Território, o Estado e os Transportes: uma revisão
bibliográfica, traz as discussões teóricas referentes aos conceitos fundamentais
que utilizamos no trabalho transportes, território e ordenamento territorial.
Tratamos de como as origens da Geografia se ligam à ação estatal e, portanto,
ao conceito de território. Abordamos a geopolÃtica como uma forma legÃtima de
Geografia, baseada nos conhecimentos geográficos como fundamento para
ação estatal. Analisamos a questão do planejamento de transportes – como
pensado e como executado atualmente – e de como depende de informações
de cunho territorial e como influencia a estruturação do espaço, aspecto
fundamental na confirmação da hipótese de que muitos dos problemas de
transportes são, de fato, problemas de território.
29
No CapÃtulo 2, Transporte e território na formação sócio-espacial brasileira,
buscamos reconstituir, com base nas análises de Huertas (2009), Moraes
(2011) e do GEIPOT (2001), bem como outros autores, como a estruturação do
espaço nacional brasileiro esteve diretamente ligada às redes de transportes
de cada tempo, e também a forma com que o Estado e os agentes privados se
apoiaram em decisões de cunho territorial no empreendimento da colonização
do território brasileiro.
Dividido em duas seções, o CapÃtulo 3, Atuação recente do Estado brasileiro,
traça um panorama institucional atual da gestão de transportes em escala
nacional, em um primeiro momento, possibilitando que os estudos de caso, na
segunda seção, ilustrem as principais questões na interface planejamento de
transportes/ordenamento territorial que julgamos, com base em nossas
análises, confirmarem a hipótese e os problemas levantados inicialmente, e
outros. Este capÃtulo configura o cerne do trabalho, no qual as questões
teóricas e os estudos de caso nos proporcionam uma visão clara da atuação
recente do Estado brasileiro.
O CapÃtulo 4, Apontamentos sobre a atuação da União Europeia, deriva da
experiência de estágio na Universidade de Lisboa e busca trazer à tona a
atuação recente deste aglomerado de estados nacionais que tem obtido
razoável sucesso em relação a polÃticas de ordenamento territorial, tendo como
um dos elementos centrais as polÃticas de transportes. O objetivo deste
capÃtulo contempla a execução de uma análise paralela, permitindo
comparação com o caso brasileiro.
Por fim, têm-se as Considerações Finais do trabalho, contemplando as
principais conclusões e recomendações derivadas da análise empreendida.
30
Metodologia
Santos (2009 [1996], p. 37), ao tratar da forma como a sociedade interage com
o espaço, cita a forma como os geógrafos interpretam, fazendo, porém, uma
ressalva:
Quando geógrafos escrevem que a sociedade opera no espaço
geográfico por meio dos sistemas de comunicação e
transportes, eles estão certos, mas a relação, que se deve
buscar, entre o espaço e o fenômeno técnico, é abrangente de
todas as manifestações da técnica, incluÃdas as técnicas da
própria ação.
A essência do que o autor afirma está em entender que o foco não pode estar
localizado apenas em entender como as técnicas – aqui as redes de transporte
e comunicação – atuam alterando (e sendo alteradas) pelas caracterÃsticas
espaciais, territoriais (este conjunto ele denomina ações), mas que também se
lance o lume sobre as injunções que levam à opção por tais ações, ao
processo decisório e seus fatores de influência, ou, nos termos do autor, as
técnicas da própria ação.
Se, para o desenvolvimento deste trabalho, importa a forma como as redes de
transporte interagem com o substrato territorial, importa-nos do mesmo modo
as questões institucionais e polÃticas por trás da ação dos atores que decidem
pela implantação ou não das redes, das polÃticas, enfim, das ações. Ou seja,
são fatores indissociáveis para a compreensão do tema ao qual nos
propusemos:
Nossa proposta atual de definição da geografia considera que
a essa disciplina cabe estudar o conjunto indissociável de
sistemas de objetos e sistemas de ação que formam o espaço.
Não se trata de sistemas de objeto, nem de sistemas de ações
tomados separadamente (SANTOS, 2009 [1996], p. 62).
31
Os conceitos-base que norteiam este trabalho são o território, o ordenamento
territorial e o planejamento de transportes, vistos sob a ótica da gestão. Isto é,
numa visão de resgate dos estudos que considerem a ação do Estado como
elemento fundamental na organização do território. Aqui, remetemos ao
conceito de GeopolÃtica, que, nesta abordagem, se traduz na gestão estatal
orientada sobre o território, tendo nos sistemas de transporte um elemento
estruturador.
Uma opção metodológica que ora se faz é a de superar a separação usual
entre trabalhos de cunho acadêmico da realidade de ordem técnica, muitas
vezes tendo o setor acadêmico ensimesmado, ignorado ou negligenciado os
procedimentos e formas de trabalho vigentes tanto no setor público quanto no
setor privado que utilizam – em maior ou menor grau – os conhecimentos da
Geografia.
Esta pretensão deriva de minha experiência profissional, atuando justamente
em uma área que desenvolve estudos diversos relacionados aos transportes e
sua regulação – a Superintendência de Estudos e Pesquisas da Agência
Nacional de Transportes Terrestres. A experiência profissional acaba se
tornando indissociável dos conhecimentos geográficos adquiridos,
possibilitando um intercâmbio entre o cabedal teórico/técnico da Geografia e as
atividades de pesquisa relacionadas aos transportes.
Fez-se, ainda, a opção por trabalhar a escala nacional – levando-se em
consideração o território nacional brasileiro, espaço de ação do Estado
brasileiro. Poucos têm sido os trabalhos de Geografia – inclusive referentes aos
transportes – que ousam trabalhar nesta escala. Afinal, é “a sociedade
nacional, através dos mecanismos de poder, que distribui, no paÃs, os
conteúdos técnicos e funcionais, deixando os lugares envelhecer ou tornando
possÃvel sua modernização†(SANTOS, 2009[1996], p. 272). E, ainda,
Na história moderna a repartição do espaço terrestre se
entrelaça com o processo de afirmação das denominações
32
estatais, o que fornece – antes de tudo – uma escala básica
para a investigação geográfica: os espaços de soberania dos
estados, expressos como reinos, como impérios e como paÃses
(MORAES, 2011, p. 8).
O desenvolvimento do trabalho se desdobra em seis etapas distintas e
complementares, conforme esquematizado a seguir e na Figura 2:
 Etapa 1 – Construção do estado da arte – CapÃtulo 1;
 Etapa 2 – Construção de histórico – CapÃtulo 2;
 Etapa 3 – Panorama institucional – CapÃtulo 3;
 Etapa 4 – Estudos de caso – CapÃtulo 3;
 Etapa 5 – Estudos na União Europeia – CapÃtulo 4;
 Etapa 6 – SÃntese – CapÃtulo 4.
A Etapa 1 da pesquisa inicia-se com o aprofundamento da análise de literatura
pertinente aos temas território e transportes, e seus respectivos
desdobramentos em planejamento de transportes e ordenamento territorial.
Notadamente bibliografias que abordem a questão da integração entre
aspectos do território e aspectos dos transportes.
Partindo-se desta noção de um planejamento territorial intimamente ligado à s
redes de transporte, inicialmente consideramos as reflexões de autores que
abordaram a questão de modo semelhante. Desde os antigos geopolÃticos,
geógrafos e planejadores. Estas fontes bibliográficas visaram compreender e
sistematizar a forma como estes pensadores entendiam a relação entre os
conceitos e como buscavam transformar este entendimento em proposta de
ação pública.
33
Figura 2: Organização metodológica da tese.
Org.: SÃlvio Barbosa da Silva Júnior, 2012.
A Geografia dos Transportes das escolas americana e europeia constitui
importante subsidio, tendo em vista que abordam a questão dos transportes de
forma mais ampla, além de possuÃrem um conjunto de ferramentas mais ligado
à ação, quando comparados com a Geografia brasileira. Obviamente, autores
brasileiros também servem de referência, tanto para efeito de comparação com
abordagens estrangeiras quanto para efeito de estudos de casos de polÃticas
implementadas em território nacional.
34
Esta abordagem inicial permite obter um retrato do estado da arte atual da
literatura em termos de gestão territorial e sua ligação com o planejamento de
transportes, consolidado no CapÃtulo 1.
Na Etapa 2, ainda com base em análise de literatura, buscou-se interpretar a
formação socioespacial brasileira sob a ótica da relação entre transportes e
território. Afinal, entender a dinâmica atual do território e sua gestão só são
possÃveis em sua plenitude se nos debruçamos a entender os processos
espaciais e históricos pretéritos que engendraram a configuração atual. Para
Santos (2009 [1994], p. 141),
[...] a atual repartição territorial do trabalho repousa sobre as
divisões territoriais do trabalho anteriores. E a divisão social do
trabalho não pode ser explicada sem a explicação da divisão
territorial do trabalho, que depende, ela própria, das formas
geográficas herdadas.
Conforme literatura explicitada nos capÃtulos seguintes, aqui se tomou como
ponto de partida o inÃcio da ocupação portuguesa no continente americano; ou
seja, entende-se o território brasileiro como herdeiro do território colonial
português na América. O foco desta análise tem por objetivo apreender o papel
das redes de transportes na estruturação do território bem como a ação estatal
relacionada. Os resultados estão explicitados no CapÃtulo 2.
A Etapa 3 trata da construção de um panorama institucional do planejamento
de transportes em escala nacional no Brasil. Basicamente, consistirá numa
análise da legislação pertinente e dos planos relacionados aos órgãos de
planejamento de transportes elencados: Ministério dos Transportes (MT),
Agência Nacional dos Transportes Terrestres (ANTT), Departamento Nacional
de Infraestrutura de Transportes (DNIT), Secretaria Portos (SEP), Agência
Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ), Secretaria de Aviação Civil
(SAC), e Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC).
Sua construção é baseada nas práticas de planejamento territorial em nÃvel
nacional, publicadas e/ou implantadas recentemente. Esta análise permitirá
35
observar como estas polÃticas – quando existentes – tratam a questão dos
transportes, além de contextualizar a análise seguinte. Foram analisados o
Plano Nacional de LogÃstica e Transportes (PNLT), o Plano Nacional de
Mudanças Climáticas e o Sistema Nacional de Viação, dentre outros, que
foram considerados relevantes nesta pesquisa. Além dos planos, deverão ser
considerados manuais e instruções normativas.
O foco nos aspectos legais se justifica, dentre outros aspectos, porque
A ação é subordinada a normas, escritas ou não, formais ou
informais e a realização do propósito reclama sempre um gasto
de energia. A noção de atuação liga-se diretamente à ideia de
práxis e as práticas são atos regularizados, rotinas ou quase
rotinas que participam da produção de uma ordem (SANTOS,
2009 [1996], p. 78-79).
A ação, no nosso caso, é a atuação das instituições citadas, e derivadas
normas, leis, manuais e, ainda, das normas e padrões não escritos.
A Etapa 4 consiste em executar a análise que é o foco do trabalho, que se
debruçará, em maior nÃvel de detalhe, sobre a atuação dos órgãos
responsáveis pela gestão dos transportes em nÃvel nacional, já citadas. Este
maior nÃvel de detalhe será obtido por meio de estudos de caso que permitam
vislumbrar, no território (nas múltiplas escalas), as consequências de um
planejamento de transportes descolado do ordenamento territorial. Se, por um
lado, a escala de análise privilegiada é a escala nacional, “as decisões
nacionais interferem sobre os nÃveis inferiores da sociedade territorial por
intermédio da configuração geográfica, vista como um conjunto. Mas somente
em cada lugar ganha real significado†(SANTOS, 2009 [1996], p. 272).
Foram escolhidos para estudo dois casos:
 O contorno viário de Uberlândia;
 O projeto de duplicação da BR-101 no trecho que intercepta a Reserva
Biológica da União, no Estado do Rio de Janeiro.
36
Os estudos de caso foram escolhidos com base na facilidade de acesso aos
dados, bem como por serem representativos da diversidade dos temas que se
pretende abordar: a questão dos contornos viários; a articulação
interinstitucional; a questão da escala; a questão federativa; o caráter
municipalista da Constituição Federal de 1988; os confrontos entre órgãos de
planejamento e órgãos ambientais; a regulação do setor ferroviário; padrões de
legibilidade espacial, dentre outros aspectos, cujas reflexões teóricas se
encontram descritas no CapÃtulo 3.
As Etapas 3 e 4 servem de base para a redação do CapÃtulo 3 da tese. Vale
destacar que, para a consecução destas etapas, contou-se com o valioso apoio
da equipe da Revista ANTT, da qual faço parte como membro de seu Núcleo
Editorial, o que facilitou o contato com alguns dos entrevistados pretendidos.
Duas entrevistas publicadas nas edições da Revista ANTT de novembro de
2010 e maio de 2011, bem como duas reportagens das mesmas edições,
aproveitaram material do desenvolvimento desta tese.
A Etapa 5, materializada no CapÃtulo 4 da tese, consiste na construção de um
panorama e de breves estudos de caso, baseados em experiências tanto de
planejamento territorial em termos mais amplos quanto da ação de órgãos de
transportes no âmbito da União Europeia. A análise, neste caso, foca ações
que possam ser considerados “boas práticas†e que sirvam para balizar a
análise do caso brasileiro e que possam servir de modelos para solução de
problemas que possam ser apontados.
A escolha da União Europeia se justifica por uma questão territorial e de
gestão: eles demonstram possuir tradição no que se refere ao ordenamento
territorial, inclusive no que tange ao planejamento de transportes (Redes
Transeuropeias). Territorialmente, é uma aglomeração de estados nacionais de
pequeno e médio porte, com grande diversidade cultural e de caracterÃsticas
socioeconômicas, obviamente numa escala maior do que a verificada no Brasil.
No entanto, apesar de tais discrepâncias, têm obtido sucesso em suas
polÃticas, notadamente no referente à boa articulação interinstitucional.
37
Esta etapa foi viabilizada por meio de Estágio de Doutorado no Exterior,
realizado no Centro de Estudos Geográficos da Universidade de Lisboa.
Previamente, selecionamos e visitamos órgãos do Estado português
relacionados ao ordenamento do território e ao planejamento de transportes,
visando conhecer sua atuação e sua relação com os órgãos da União
Europeia. Além das visitas técnicas, foram realizadas idas a campo
possibilitando vivenciar e fazer registro fotográfico de infraestruturas.
A Etapa 6 consiste em um esforço de sÃntese, contida no final do CapÃtulo 4,
considerando as análises realizadas, consistindo na produção daquilo que
entendemos que será a principal contribuição desta pesquisa.
Os produtos pretendidos, ao fim da tese são:
 Análise do estado da arte do estudo de Geografia dos Transportes e de
gestão territorial;
 Análise da visão e da ação recente do Estado Brasileiro em relação ao
ordenamento territorial;
 Análise das polÃticas e da ação das instituições brasileiras de
planejamento de transportes em relação à interface território –
transportes;
 Compêndio de boas práticas em transportes no Brasil e na União
Europeia;
 Análise teórica do conjunto.
38
CAPÃTULO 1
A GEOGRAFIA, O TERRITÓRIO, O ESTADO E OS
TRANSPORTES: uma revisão bibliográfica
1.1 Geografia, GeopolÃtica, Estado e Território
José William Vesentini, no prefácio da segunda edição brasileira de A
Geografia: isso serve, em primeiro lugar, para fazer a guerra, de Yves Lacoste
(1988, p. 7), diz:
O fundamental, a seu ver, é que, malgrado as aparências
mistificadoras, os conhecimentos geográficos sempre foram, e
continuam sendo um saber estratégico, um instrumento de
poder intimamente ligado a práticas estatais e militares. A
geopolÃtica, desta forma, não é uma caricatura da geografia;
ela seria na realidade o âmago da geografia, a sua verdade
mais profunda e recôndita.
Neste excerto, o autor trata exatamente de um dos principais mal estares da
Geografia no século XX, que aborda, justamente, a execração da Geografia
PolÃtica (e da GeopolÃtica) dos estudos geográficos. Execração que tem relação
direta com a apropriação de teorias geopolÃticas pela polÃtica hitleriana.
Consequentemente, naquele século, os conceitos de GeopolÃtica e Geografia
PolÃtica passaram a estar intimamente associados ao nazi-fascismo.
Ainda que, desde os primórdios, a Geografia trate do território como tema e,
ainda, o Estado como agente transformador do território, o “esquecimento†do
39
tema GeopolÃtica durante parte do século XX se desdobrou, em certa medida,
no esquecimento da função do Estado:
Na realidade o Estado e os desdobramentos do seu aparato
institucional e o papel destes no ordenamento territorial e social
foram obscurecidos na geografia pela perspectiva reducionista
do determinismo estrutural comandado pelas relações
capitalistas de produção (CASTRO, 2010, p. 108).
A despeito da associação da GeopolÃtica com o nazismo, bem como do relativo
abandono do estudo das ações estatais, o tema ressurgiu. Ainda que visto
naqueles tempos como uma pseudogeografia, o fato que Vesentini destaca é
de que é justamente o oposto: a Geografia PolÃtica e a GeopolÃtica estão no
cerne da origem da Geografia como ramo do conhecimento. Nas palavras de
Lacoste (1988, p. 23),
A geografia é, de inÃcio, um saber estratégico estreitamente
ligado a um conjunto de práticas polÃticas e militares e são tais
práticas que exigem o conjunto articulado de informações
extremamente variadas [...]
Este saber estratégico, cuja base é o conhecimento do território, deriva do fato
de o território prover a possibilidade de extração – por meio de sua “leitura†–
de um conjunto grande de informações, permitindo balizar a atuação, seja de
Estados nacionais (e suas subdivisões), de empresas, e outros grupamentos
humanos. Nas palavras de Santos (2001, p. 21), “A minha impressão é a que o
território revela as contradições mais fortementeâ€.
Ainda considerando a análise de Lacoste (1988, p. 22), a função original da
Geografia enquanto ciência é a de fornecer o conjunto de informações acerca
dos territórios nacionais. E são com base nestas informações que se
empreendem as ações:
40
[...] se a topografia só evolui muito lentamente, a implantação
das instalações industriais e o traçado das vias de circulação,
as formas de hábitat se modificam a um ritmo muito mais
rápido e é preciso levar em consideração essas
transformações para estabelecer as táticas e as estratégias.
Corrobora para este pensamento Bertha Becker (1995, p. 226-227), ao relatar
o histórico da relação entre Estado, Geografia e GeopolÃtica:
A geografia é institucionalizada como disciplina e obra de
Friedrich Ratzel, teorizando geograficamente o Estado (1897),
constitui uma fonte crucial para a análise das relações entre o
estado e o poder, e para a própria criação da geopolÃtica como
disciplina pelo sueco Rudolf Kjéllen.
Em relação à GeopolÃtica brasileira, esta se firmou principalmente nas forças
armadas e, secundariamente, em órgãos de planejamento nacional e de
Geografia nacional, tendo subsÃdios em autores clássicos da Geografia e da
GeopolÃtica como Ratzel, Kjéllen, McKinder, dentre outros. Os geopolÃticos
brasileiros foram unÃssonos ao tratar da questão territorial como fundamental
para subsidiar a unidade e o desenvolvimento nacional, a exemplo do que
evoca Elyseo de Carvalho (1921), citado por Miyamoto (1995):
A sorte das nações está inevitavelmente ligada á fatalidade
geográfica e é por isso que não concebemos uma polÃtica
brasileira alheia a seu mapa, e, por conseguinte, esquecida de
sua preponderante função nacionalista. [...] A geografia é hoje
o fundamento da polÃtica e a lei do progresso.
Ou seja, para a GeopolÃtica brasileira, é inconcebÃvel pensar o desenvolvimento
nacional de modo desligado do seu território. Este não é um traço somente
desta GeopolÃtica, mas se liga intimamente aos processos que culminaram na
formação dos Estados Nacionais Modernos que são, conforme análise de
Moraes (2011, p. 8), intimamente ligados ao conceito de território:
41
Na história moderna a repartição do espaço terrestre se
entrelaça com o processo de afirmação das denominações
estatais, o que fornece – antes de tudo – uma escala básica
para a investigação geográfica: os espaços de soberania dos
estados, expressos como reinos, como impérios e como
paÃses. O território moderno é estatal, assim como o estado
moderno é territorial, sendo construções históricas que se
complementam.
A respeito dos conceitos de “geopolÃtica†e “geografia polÃticaâ€, Costa (1997)
aborda a conhecida dicotomia de ambos, sendo a primeira tida como prática,
ligada aos meios militares, e a segunda como mais isenta, acadêmica. Na
prática, ambas são formas de conhecimento sobre uma mesma temática e que
têm subsÃdios das mesmas fontes teóricas; ambas analisam e/ou embasam as
ações dos estados sobre os territórios. Isto tem fundamento na própria origem
da Geografia, tida por Lacoste (1988), como a ciência que “serve, em primeiro
lugar, para fazer a guerraâ€; ou seja, que os conhecimentos do território
serviram, antes de qualquer coisa, para subsidiar a atividade bélica e
expansionista dos estados nacionais.
Porém, há de se assinalar, a GeopolÃtica – aqui se optou por adotar GeopolÃtica
e Geografia PolÃtica como sendo sinônimos – não trata apenas de assuntos
bélicos, mas, essencialmente da polÃtica territorial de um Estado Nacional,
sejam questões externas – as relações internacionais –, sejam questões
internas – gestão territorial. Esta última que é exatamente o foco deste
trabalho.
Ainda sobre território, poder e Estado, Lacoste (2009, p. 10) destaca:
Poder y território son dos términos fundamentales em
GeopolÃtica. Desde um punto de vista jurÃdico, en todas las
sociedades, ambos están estrechamente relacionados entre sÃ,
pues todo poder polÃtico oficial (ya se trate del de um estado,
del de uma tribo, o de um municipio) pose e su próprio
territorio, es decir, uma extensión claramente delimitada sobre
La cual ejerce su autoridade u – em principio – su soberanÃa,
42
donde normalmente es responsable Del orden publico y cuya
defensa pretende assegurar [...]1.
Becker (1995, p. 296), define gestão territorial como
[...] a prática estratégica cientÃfico-tecnológica do poder que
dirige, no espaço e no tempo, a coerência de múltiplas
decisões e ações para atingir uma finalidade e que expressa,
igualmente, a nova racionalidade e a tentativa de controlar a
desordem.
Ao entender um Estado Nacional como produto de uma coletividade, com
caracterÃsticas inerentes a um povo, num Estado de Direito, espera-se que a
geopolÃtica e, consequentemente a gestão territorial, empreendida por este
Estado deve se pautar pelo bem estar coletivo e o interesse dos grupos que
visem reproduzir este povo e seu bem-estar.
Passemos, então, ao conceito fundamental com o qual trabalha a Geografia: o
território. Egler (1995, p. 214) assim o aborda esta questão:
O conceito de território é distinto de uma visão puramente
espacial, como fazem os membros da “regional science†de
fundamento neoclássico. O conceito de território pressupõe a
existência das relações de poder, sejam elas definidas pelas
relações jurÃdicas, polÃticas ou econômicas.
Ou seja, o território, para a Geografia, não trata apenas de limites, mas
também das caracterÃsticas permanentes e mutáveis do espaço delimitado por
este território. E, conforme o conhecimento de tais caracterÃsticas seja a base
1
Poder e território são dois termos fundamentais em GeopolÃtica. Do ponto de vista jurÃdico, em
todas as sociedades, ambos estão estreitamente relacionados entre si, pois todo poder polÃtico
oficial (seja de um Estado, de uma tribo ou de um municÃpio) possui seu próprio território, ou
seja, uma extensão claramente delimitada sobre a qual se exerce sua autoridade ou – a
princÃpio – sua soberania, onde normalmente é responsável pela ordem pública e cuja defesa
pretende assegurar [...] (Tradução livre do autor).
43
da intervenção estatal, é fácil compreender a importância deste conceito para a
GeopolÃtica e para a Geografia como um todo.
Souza (1995, p. 81) completa que, “a bem da verdade, o território pode ser
entendido também à escala nacional e em associação com o Estado como
grande gestor [...]â€. Ou seja, o território é entendido e estudado como substrato
da ação de um Estado em especÃfico. E, no caso deste trabalho, adotaremos
os limites do Estado Brasileiro como referência.
1.2 Geografia e transportes
Se a Geografia sendo a ciência da guerra foi a verdade única por muito tempo,
os conhecimentos territoriais hoje possuem um potencial enorme de serem
internalizados por outras esferas da administração estatal – bem como de
outros setores da sociedade civil – e podem servir de subsÃdio para
intervenções no território que visem gerar mais qualidade de vida à população
e menos impactos ambientais, por exemplo. E isto inclui os subsÃdios para o
planejamento de transportes e, no sentido oposto, o potencial que os
transportes têm como elementos estruturadores do espaço.
Entendemos, aqui, como transporte o conjunto de redes fÃsicas, métodos de
operação para os fluxos de mercadoria e pessoas no território: ferrovias,
rodovias, hidrovias, aerovias, portos, aeroportos, terminais. O conceito de
transporte associa-se, ainda, à sua necessidade, que é baseada, notadamente,
nas diferenças na distribuição espacial dos recursos; na especialização
produtiva de algumas localidades/regiões; nas possibilidades de economia de
escala; objetivos polÃticos e militares; relações culturais, sociais, residenciais.
Segue o entendimento de Pons; Reynés (2004, p. 34):
44
[...] cuando se habla de “transporte†se alude a los
desplazamientos de elementos materiales, mediante um
sistema móvil soportado por uma infraestructura y, lo más
importante, siguiendo um trayecto o ruta, esto es, de forma
orientada desde um origen hacia um destino2.
Diversos geopolÃticos e geógrafos relacionam o conceito de território à função
de transporte. O transporte é entendido como um dos elementos
transformadores do espaço. A este respeito, destaca Miyamoto (1995):
Everardo Backheuser, obviamente tratando da polÃtica nacional
em termos territoriais, retrata, dentre outros, as grandes
distancias como um problema à integração nacional, mas
ressalva que, no entanto, era um “problema secundário, uma
vez que os meios de transporte facilmente neutraliza (sic) essa
desvantagemâ€.
Ainda estudiosos da Geografia como Milton Santos e Roberto Lobato Corrêa
destacam o papel das redes de transporte na estruturação do espaço
brasileiro, notadamente na formação de sua rede urbana. A primazia das
cidades litorâneas, que se desenvolveram antes devido a sua localização
próxima ao mar, a principal via de comunicação com o restante do mundo.
Apenas com o desenvolvimento de atividades econômicas e vias terrestres de
suporte que centros interioranos começaram a se desenvolver.
No mesmo sentido, o Banco Mundial (2010, p. 23; p. 37-38) entende que, de
forma clara, o investimento em transportes promove, ainda que de forma não
mensurável claramente, impactos de ordem territorial na medida em que
engendra redução de distâncias e, consequentemente, ganhos de
produtividade, redução de custos:
2
[...] quando se fala de “transporteâ€, se faz alusão aos deslocamentos de elementos materiais,
mediantes um sistema móvel suportado por uma infraestrutura e, o mais importante, seguindo
um trajeto ou rota, isto é, de forma orientada desde uma origem até um destino. (Tradução livre
do autor).
45
O Banco Mundial, em um estudo de 2010, afirma que “O setor
de transportes é vital para o desenvolvimento econômico e
socialâ€.
[...] os investimentos em infraestrutura de transporte provocam
impactos nas economias regionais tanto no curto quanto no
longo prazo, mas a dimensão dos ganhos de produtividade, a
intensidade e sustentabilidade de crescimento da produção, e
os avanços e melhorias da competitividade são de difÃcil
mensuração. Tal fato muitas vezes reduz a capacidade de
identificação e extrapolação de benefÃcios potenciais induzidos
pela existência de uma infraestrutura de transportes de
qualidade que contemple integração modal, redução de custos
operacionais aos diferentes sistemas, menores tempos de
viagem, acessibilidade às regiões produtivas, entre outros.
Apesar de ser um consenso de que existe uma relação clara entre transportes
e território, e que pareça óbvio que as redes de transportes sejam um indicador
claro da organização territorial das atividades econômicas, na mesma linha do
excerto do Banco Mundial Pons; Reynés ( 2004, p. 307), destacam que esta
relação não é simples e clara:
[...] los planificadores concluyen que, em efecto, las
infraestructuras de transporte influyen em el desarrollo de um
territorio o de um Estado, aunque siempre em función de
diversos factores locales o estatales – de tipo medioambiental,
historico, tecnológico, polÃtico, económico o demográfico –,
como también de las complejas polÃticas internacionales)3.
Um exemplo mais próximo que pode ser citado é o da Ferrovia Mogiana, que
adentrou o Triângulo Mineiro entre o fim do século XIX e o inÃcio do Século XX.
Apesar de cruzar diversas cidades, gerando “vantagens de transporte†e
adensamento, foi em Uberlândia que os efeitos foram mais intensos. A elite
local (fator polÃtico) tomou a iniciativa de construir estrada pedagiada para
3
[...] os planejadores concluem que, de fato, as infraestruturas de transportes influem no
desenvolvimento de um território ou de um Estado, ainda que sempre em função de diversos
fatores locais ou estatais – de tipo ambiental, histórico, tecnológico, polÃtico, econômico ou
demográfico –, como também das complexas polÃticas internacionais (Tradução livre do autor).
46
Goiás e, desta forma, passou a canalizar fluxos não atendidos pela ferrovia e a
polarizar esta região.
Em outras palavras, a nova infraestrutura, por si só, não seria capaz de gerar
“desenvolvimento†e maiores alterações de ordem econômica e territorial não
fosse a participação de uma elite local empreendedora, confirmando a tese de
que transportes, por si só, não são suficientes para induzir o desenvolvimento,
mas que são decisões que devem estar apoiados em um conjunto maior de
ações.
1.3 Sobre planejamento de transportes sob a ótica estatal
Passemos do campo teórico para a visão estatal do planejamento de
transportes.
A Geografia dos Transportes é uma área que se pauta pela
multidisciplinaridade. Necessita de conhecimentos de campos diversos,
conforme assinalam Pons; Reynés (2004, p. 21):
Grande es la diversidad de temas que estructuran actualmente
el cuerpo teórico y metodológico de la GeografÃa del transporte,
y ello se corresponde com uno de sus atributos más
importantes, la multidisciplinariedad. Esto es, la utilización de
conceptos, métodos y técnicas, a veces próprios de otras
disciplinas como la economÃa, las matemáticas, la demografÃa
o la planificación. Todos ellos aparecen em los diversos
manuales de GeografÃa del Transporte al uso4.
4
Grande é a diversidade de temas que estruturam atualmente o corpo teórico e metodológico
da Geografia do Transporte, e isto corresponde a um de seus atributos mais importantes, a
multidisciplinaridade. Isto é, a utilização de conceitos, métodos e técnicas, por vezes próprios
de outras disciplinas como a economia, a matemática, a demografia ou o planejamento. Todos
eles aparecem nos diversos manuais de Geografia do Transporte em uso. (Tradução livre do
autor).
47
No entanto, a utilização dos conhecimentos de outras áreas não deve significar
que se deve utilizar seus métodos sem nenhuma reflexão. A Geografia deveria
produzir uma reflexão diferenciada acerca dos fenômenos de transporte ao
invés de meramente retrabalhar os modelos de pensamento trazidos de outros
campos de conhecimento.
No Brasil, particularmente, a Geografia pouco se debruça sobre o tema
transporte, ao contrário de geógrafos de outros paÃses, a exemplo daqueles
dos paÃses anglo-saxões.
Para a Geografia brasileira, o transporte é visto primordialmente sob o ponto de
vista dos seus impactos socioambientais. Pons; Reynés (2004) tratam sobre a
produção espanhola neste ramo do conhecimento e, assim como no Brasil,
possui uma produção escassa, notadamente aquelas voltadas aos métodos de
Geografia dos Transportes de forma sistematizada com a consequente
apropriação de obras e conceitos de outras áreas.
Knowles; Shaw; Docherty; Iain (2008, p. 4-5), geógrafos do Reino Unido e dos
Estados Unidos da América que se dedicam aos estudos dos transportes,
destacam que
There are two aspects of the nexus between transport and
geography that have traditionally attracted study. One is
geography of transports systems themselves. These occupy a
large amount of space, their form, layout and extent being
determined by a range of factors such topography (mountains,
rivers, etc.), economic conditions, technological capability,
sociopolitical situations and spatial distribution of places they
link together. […] the impact of transport is the second
traditional area of study for transport geographers. A core
interest of many geographers is explaining the location of
phenomena over time and across space, and transport is one of
the most powerful factors affecting and explaining the
distribution of social and economic activity5.
5
Há dois aspectos da relação entre transporte e geografia que tradicionalmente atrai estudo.
Uma é a geografia dos próprios sistemas transportes. Estes ocupam uma grande quantidade
de espaço, a sua forma, distribuição e extensão sendo determinado por uma série de fatores
como a topografia (montanhas, rios etc.), condições econômicas, capacidade tecnológica, as
48
Aqui se percebe como a Geografia anglo-saxônica demonstra ser mais
abrangente nos estudos de transportes e que a Geografia brasileira, que
parece focar muito mais em estudar seus impactos do que na estruturação dos
sistemas em si. Destaca-se, também, a visão de que Transportes e o uso do
solo – que se pode considerar um atributo do território – mantêm uma relação
biunÃvoca, ou seja, de codependência: um gera impactos sobre o outro e colhe
os impactos derivados do outro.
Uma impressão que tem se firmado, como alternativa à visão mais comum
hodiernamente, é a de que o discurso geral da sociedade tem tido um viés um
tanto economicista. Ou seja, a economia parece ter deixado de ser um meio
para atingir determinados objetivos de uma sociedade, passando a ser a
finalidade do conjunto de sociedades.
Analisando a questão do desenvolvimento econômico, Sequinel (2000)
considera que a atividade e o crescimento econômicos não devem ser
entendidos como uma finalidade em si, mas como um meio para conseguir
uma melhor qualidade de vida para toda a sociedade.
Ainda sobre essa questão, Milton Santos (2000 p. 14; 15) assim entendia:
Por exemplo, em dado momento falava-se das finanças e se
imaginava – isso há poucos anos – que as finanças não eram a
economia real. Será que não o são? Hoje, o que se diz é que
tudo depende das finanças. Se estas forem mal, nada mais é
possÃvel. Nem falar, portanto, em bem-estar social, cidadania,
solidariedade... Será que é mesmo assim? Será o dinheiro a
única razão admissÃvel?
Há duas coisas. Uma é que o raciocÃnio a partir do financeiro,
que está nos comandando, às vezes nos induz a esquecer a
sociedade.
situações sociopolÃticas e distribuição espacial dos lugares que interligam. [...] O impacto dos
transportes é a segunda área tradicional de estudo para os geógrafos de transporte. Um
interesse destacado de muitos geógrafos está em explicar a localização dos fenômenos no
tempo e no espaço, e o transporte é um dos fatores mais importantes que afetam e explicam a
distribuição das atividades econômicas e sociais. (Tradução livre do autor).
49
Esta impressão demonstra sinergia com os modelos atuais adotados no Brasil
como padrão para decisão de investimentos em transportes que, em linhas
gerais, projeta/prevê uma tendência atual para o futuro, avaliando e
ponderando os custos e benefÃcios de realizar ou não um investimento.
Dois problemas se vislumbram neste modelo: o primeiro é que se trata de uma
análise limitada, pois a maioria dos fatores que poderiam influenciar uma
decisão de investimento não é monetizável e, por conseguinte, não são
passÃveis de entrarem na análise econômico-financeira comumente adotada. O
segundo fator é que, em geral, se projeta as demandas passadas para o futuro.
Deste modo, projeta-se o futuro como uma continuidade das tendências do
passado, tornando difÃcil a análise de projetos que tenham potencial de ou que
representem rupturas com as tendências vigentes.
Serpa (2011) analisa a visão atualmente predominante, tecendo crÃticas Ã
equiparação das decisões macroeconômicas (lógica estratégica, abrangente)
às microeconômicas (lógica individual, de investimentos pessoais e de
empresas). Na visão microeconômica, o investidor considera um cenário que
não pode mudar para tomar suas decisões; já pela ótica macroeconômica, o
Estado é o grande agente transformador. Ou seja, não deveria se equiparar o
formato de decisão de um Estado Nacional, capaz de construir e alterar
cenários, à s decisões de uma famÃlia ou de uma empresa.
A este respeito o autor reflete:
Tais premissas são então convenientemente encapsuladas
pela matematização axiomática de Fisher, permitindo a
reificação da falácia de que a soma de decisões individuais é
igual a uma decisão estratégica coletiva, cujo paroxismo é
subordinar decisões de planejamento estratégico do estado a
um modelo de decisão individual, com três implicações na
formatação das polÃticas econômicas. [...] Primeiro, a
estagnação do poder transformador do estado. Como as
decisões macroeconômicas recebem um tratamento
microeconômico, elas se tornam auto-referenciais e, portanto,
um fim em si mesmas. Ou seja, se o estado passa a ser um
investidor individual, um trem de velocidade só faz sentido se
50
gerar lucro para o estado. São, portanto, decisões auto-
referenciais, sem importância transformadora nos demais
fatores da economia e, sobretudo, da sociedade (SERPA,
2011, p. 4).
E, ainda:
Neste sentido, projetos que visam alterar a perspectiva
presente precisam ser pautados pelo que se pretende alcançar
no futuro, não podendo ser extensão decisória do ciclo
econômico anterior (SERPA, 2011, p. 10).
Teria o Estado brasileiro perdido a capacidade de gestar um futuro nacional por
meio de um ordenamento territorial e que considere os transportes como ponto
relevante? A avaliação de investimentos, como feita nos moldes atuais, parece
demonstrar que o setor de transportes – para não dizer o setor público como
um todo – vê-se em um cÃrculo vicioso no qual o investimento só se torna viável
onde já existe movimentação expressiva.
Desse modo, se há movimento, há investimento, o que estimula mais
movimento – o que pode culminar na saturação. Para os locais ermos, não
detentores de tal movimentação, o cÃrculo vicioso é o da estagnação, pois sem
movimento, não existe – perante a lógica vigente – condições para
investimento, perpetuando a condição de local afastado.
Modernamente, além da variável econômica, alguns itens foram acrescidos Ã
avaliação de investimentos. A mais destacada é a questão ambiental. Julgo
que o avanço da consideração destes fatores na decisão de investimento se dê
prioritariamente pela crescente pressão internacional – manifestada nos
compromissos internacionais firmados – do que em uma preocupação real com
a manutenção de um ambiente mais equilibrado.
Somente a partir da década de 1970 é que foram incorporadas outras variáveis
ambientais nos projetos, com o inÃcio da utilização de recursos computacionais
para decisão entre traçados. Porém, ainda que se incluam cada vez mais as
51
variáveis ambientais nos processos de decisão entre traçados de rodovias, as
variáveis econômicas (taxa interna de retorno) e de fluidez do tráfego têm
maior peso (LISBOA, 2002) – veja-se a Figura 1.1.
Figura 1.1: Modelo de decisão baseado puramente na viabilidade econômica – um cÃrculo
vicioso.
Org.: SÃlvio Barbosa da Silva Júnior, 2012.
Naturalmente, os aspectos ambientais são relevantes; porém, os atritos
verificados entre os órgãos de planejamento de transportes e aqueles
responsáveis pela gestão ambiental parecem demonstrar que a interação entre
eles não é balizada pelos mesmos interesses. Parece não haver um ponto de
encontro, um objetivo comum que direcione a atuação das duas partes. Se, por
um lado, existe a visão economicista do setor transporte, por outro há a ideia
da preservação pela preservação, sem uma reflexão mais aprofundada sobre a
necessidade e um orquestramento entre os diversos setores no sentido de um
desenvolvimento nacional mais equilibrado.
Santos (2000, p. 18; 20) discorre em dois momentos sobre o tema, em um dos
quais confere à “natureza†seu valor no processo histórico e, no seguinte, de
como visualiza a “preservação pela preservaçãoâ€:
52
Na realidade, a natureza, hoje, é um valor, ela não é natural no
processo histórico. Ela pode ser natureza na sua existência
isolada, mas, no processo histórico, ela é social.
Mas a preservação não pode ganhar um aspecto religioso, e
desse modo prescindir de discussão. O fato é que os agravos Ã
natureza são, sobretudo, originários do modelo de civilização
que adotamos. [...] Não podemos nos esquecer de que certa
pregação ecologista-naturalista acaba por encobrir o processo
de produção da globalização perversa. Por isso, os
propagandistas-pregadores são largamente financiados pelos
que lucram com essa globalização.
Decisões de investimento em transportes, baseadas apenas no retorno de
investimento ou considerando minimamente as determinações legais relativas
à proteção ambiental, estão fadadas a perpetuar a situação vigente,
possibilitando muito pouco em termos de invocação. As soluções passam,
naturalmente, pelo orquestramento das polÃticas públicas em torno de um
objetivo comum, subvertendo as lógicas economicista e preservacionista puras.
Afinal,
Sob o aspecto cultural, é preciso repensar a hierarquia
decisória que domina o pensamento econômico brasileiro. Tal
hierarquia situa a viabilidade econômico-financeira em primeiro
plano, a perspectiva social em segundo e coloca as
implicações societais das decisões de estado em terceiro plano
(SERPA, 2011, p. 18-19).
1.4 Transportes como elemento geopolÃtico de ação estatal
Antes de tratar dos aspectos de uma gestão integrada entre território e
transportes, cabe destacar o estudo que serviu de fundamento e motivação
53
para este projeto: o Estudo da Dimensão Territorial para o Planejamento, do
Governo Federal do Brasil.
Após um longo perÃodo sem nenhuma polÃtica relevante do Estado no sentido
da gestão territorial, notadamente se levando em consideração a rede urbana e
os transportes, emerge um novo esboço que pode representar uma mudança
nesta realidade. O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (2006a),
associado a outros órgãos, propõe a inclusão da dimensão territorial nos
objetivos e ações da sociedade e do governo. O estudo, que teve por objetivo
primeiro subsidiar a incorporação da questão territorial já no Plano Plurianual
2008-2011, visa também um horizonte mais amplo, pensando o paÃs para os
próximos 20 anos.
Este programa, denominado “Brasil Policêntricoâ€, realiza, atualmente, um
diagnóstico que pretende subsidiar a definição do Brasil do futuro, levando-se
em consideração os sistemas de logÃstica, os sistemas de ciência (técnica), o
padrão de oferta de bens e serviços e, por fim, a rede de cidades. Este “Brasil
do futuro†que se pretende deve levar em conta, segundo Mendes (2008), sete
grandes objetivos:
 superação das desigualdades sociais e regionais;
 fortalecimento da unidade social e territorial;
 promoção das potencialidades de desenvolvimento;
 valorização da inovação e diversidade cultural da
população;
 promoção do uso racional dos recursos naturais;
 apoio à integração sul-americana; e
 apoio à inserção autônoma competitiva no mundo
globalizado.
Naturalmente contando, para isso, com o suporte das infraestruturas de
transportes, sem as quais isso tudo seria impossÃvel.
54
O estudo “Brasil Policêntricoâ€, visando os objetivos supracitados, baseia-se na
rede urbana, que deve ser descentralizada, elegendo-se novos pólos para
representar papéis metropolitanos e intermediários, nas áreas afastadas da
costa. Porém, isto só é possÃvel dando-se a devida atenção ao sistema
logÃstico, que serviria de apoio à nova rede urbana.
A construção de um Brasil Policêntrico abrange a proposta de uma nova
configuração do território, que remete às escolhas dos núcleos urbanos
capazes de atrair forças sociais na direção de uma maior interiorização e
equalização do desenvolvimento nacional. Esses núcleos assumem maior
responsabilidade na condução das estratégias territoriais (MENDES, 2008).
Resumidamente, este plano resgata uma visão de planejamento integrada, na
qual o ente que serve como ponto focal das polÃticas é o território. Porém, ao
se tratar de um resgate, há de se supor de que é algo que já ocorreu e que não
tem ocorrido mais.
Conforme já discutido, o território é o foco clássico da polÃtica do Estado:
fornece as informações que subsidiam as ações e, ao mesmo tempo, é o foco
das ações. A polÃtica estatal manifesta os interesses do Estado no território,
com vistas a direcionar investimentos, e isto se verifica tanto em regimes
democráticos quanto ditatoriais, com ideologias de esquerda e direita.
Egler (1995) relembra o caso da Tennessee Valey Authority – TVA, após a
crise de 1929, cujo objetivo era articular a atuação das agências
governamentais para um objetivo comum. E o ponto de encontro de tais
polÃticas era o território.
Voltando ao caso brasileiro, em outros momentos o Estado buscou unir
esforços, ligando o conhecimento do território, um desejo de se mudar a ordem
territorial e utilizando a rede urbana e a rede de transportes como elementos de
transformação. Tomemos, por exemplo, a colonização do Norte Paranaense,
que teve como eixo central uma ferrovia e núcleos urbanos planejados ao seu
redor; ou da ocupação de Rondônia, baseada no eixo da BR-364; ou, ainda, a
55
intensificação da ocupação do Cerrado brasileiro, que teve como ponto de
partida a construção de BrasÃlia e de suas rodovias de acesso.
Sobre a construção da Estrada de Ferro Noroeste do Brasil, entre São Paulo e
o Mato Grosso do Sul, no século XX (HUERTAS, 2009, p. 51), em sua análise,
demonstra as claras intenções territoriais do empreendimento e afirma:
[...] a EFNOB, uma “flecha lançada para o oesteâ€, nasceu
essencialmente como uma estrada de penetração para
organizar a defesa de fronteiras remotas, promover o
povoamento e a colonização de terras quase desertas e dirigir-
se a um ponto no rio Paraguai adequado a encaminhar para o
Brasil o comércio do sudeste boliviano e norte paraguaio.
Discursos de meados do século XX ilustram como estava impregnada no
imaginário da época a necessidade de descentralizar o paÃs, promover a
ocupação do solo, notadamente por meio dos transportes e da rede urbana
(excertos de COUTO, 2001, p. 47; 182):
O vosso planalto é o miradouro do Brasil. Torna imperioso
localizar no centro geográfico do paÃs forças capazes de
irradiar e garantir a nossa expansão futura. [discurso de Getúlio
Vargas em visita a Goiânia, em 7 de agosto de 1940, na
ocasião do lançamento da “Cruzada rumo ao Oesteâ€].
Deste Planalto central, BrasÃlia estende hoje aos quatro ventos
as estradas da definitiva integração nacional: Belém, Fortaleza,
Porto Alegre e, dentro em breve, o Acre. E por onde passam as
rodovias, vão nascendo os povoados, vão ressuscitando as
cidades mortas, vai circulando, vigorosa, a seiva do
crescimento nacional. [Juscelino Kubitscheck, na inauguração
de BrasÃlia, lembrando o papel de integração nacional da
construção de BrasÃlia e das rodovias que lhe davam acesso].
Além destes casos brasileiros, podemos salientar casos de outros paÃses, nos
quais decisões de transporte guardaram profunda dependência com os
56
objetivos de organização territorial. Serpa (2011, p. 5-6) destaca casos
espanhol, francês, alemão, estadunidense e japonês:
O projeto ferroviário alemão inicia-se no século XIX, como pivô
tecnológico da geoestratégia de unificação alemã, estritamente
submetida ao controle do governo alemão [...]. Quase na
mesma época, o projeto que embasa o sistema ferroviário
americano emerge como uma referência importante do conflito
de secessão, defendido pelo norte industrial como um projeto
industrial de estado, fundamental para a integração do território
americano e, não por acaso, combatido pelo Sul agrÃcola e
secessionista como uma fonte de “gastos inúteis do governoâ€.
No século XX, a Europa adota o trem de velocidade como
ferramenta de integração territorial, alterando a relação espaço-
tempo entre Alemanha, França e o Benelux. É emblemático o
fato de que o projeto ferroviário de velocidade espanhol dos
anos 90 marca em termos práticos a entrada da Espanha na
Comunidade Européia, quase todo ele financiado com fundos
públicos desta Comunidade, acoplados a uma abrangente e
minuciosa polÃtica industrial ferroviária, integrando as bases
industriais da França, Alemanha e Espanha.
Quanto ao Japão, o projeto ferroviário nacional emerge como
única alternativa de ferramenta geopolÃtica para o seu
complexo ordenamento territorial, contemplando a já
consolidada tradição japonesa de integração entre polÃticas
industriais e geopolÃtica de estado.
Em nenhum destes casos estes projetos apresentavam
viabilidade econômico-financeira intrÃnseca e, em todos eles, o
papel do estado como investidor direto se fez presente no
planejamento e definição dos objetivos geoestratégicos e
industriais, sendo sempre direcionados, de acordo com as
possibilidades e caracterÃsticas de cada paÃs, Ã s polÃticas
industriais nacionais.
Como sÃntese, constata-se que um projeto ferroviário nacional
não visualiza transportar pessoas de um lugar pré-existente a
outro, mas sim de um lugar a existir para outro lugar a existir
em função do ordenamento territorial a ser gerado dentro de
uma perspectiva geopolÃtica nacional. (p. 5-6)
Ainda sobre o caso norte-americano, Huertas (2011, p. 315) afirma que:
57
[...] ao longo da segunda metade do século XIX, demonstrou
um eficaz e prévio planejamento estatal do território, embora a
‘marcha para o oeste’ tivesse sido espontânea por parte dos
pioneiros. A infraestrutura foi bancada pelo Estado e a
expansão ocorreu em nÃvel exponencial, com reinversão
constante de capital por causa das oportunidades visÃveis
criadas, sobretudo para os setores de transporte, petroquÃmico
e siderúrgico.
Um parêntese sobre a atuação dos Estados Unidos e que merece comparação
com o caso brasileiro é a disponibilidade de extensas áreas de solos férteis e
planos – propÃcios à agricultura mecanizada com polÃticas de colonização e
distribuição de terras a migrantes (LACOSTE, 2009).
Huertas (2011, p. 352) ainda afirma que, “na China, a infraestrutura é encarada
como a essência do desenvolvimento, cujos investimentos são programados
para incentivar as cadeias produtivas internas do paÃsâ€.
Fica patente, tanto na literatura geopolÃtica quanto na ação dos Estados
Modernos, a forte correlação entre transporte e desenvolvimento territorial,
tanto nos discursos, quanto nas interpretações da história do desenvolvimento
nacional. Brasileiro et al.(2001, p. 1) destaca que “[...] pontes devem ser
colocadas entre a história dos transportes e a história polÃtica, econômica e
social mais abrangente, sobretudo no que concerne ao desenvolvimento
espacial da sociedadeâ€.
E isto é ainda mais forte hodiernamente e
No es de estrañarmos, pues que em las sociedades
modernas, inmersas em um proceso de expansión de las
empresas multinacionales, de globalización del mercado,
de división internacional del trabajo y en las que se
generalizan los desplazamientos por el ocio, el transporte
58
resulte ser uno de sus elementos clave (PONS; REYNÉS,
2004, p.34)6.
Conforme, ainda, o Banco Mundial (2010, p. 39),
No âmbito dos paÃses ou regiões, portanto, decisões a respeito
de investimentos em infraestrutura de transportes estão
estreitamente associadas à questão de desenvolvimento
nacional ou regional. Para tanto, é importante que existam
mecanismos que possibilitem aos governos e tomadores de
decisão estabelecer prioridades entre alternativas de ação.
No entanto, o Estado Brasileiro parece, nas últimas décadas, ignorar a noção
de território como fonte de informação, como ponto integrador de polÃticas e
como foco da ação estatal. Este foco passa para o atendimento de problemas
especÃficos, por meio de ações pontuais e polÃticas desagregadas.
Egler (1995, p. 224) atribui Ã
[...] redução do ritmo de crescimento das economias nacionais
[...] levaram a uma perda de capacidade extrativa do Estado
[...]. Como conseqüência, [...] houve um crescimento
desproporcional dos encargos sociais a um limite que
inviabiliza qualquer polÃtica territorial de distribuição de renda
com base nos instrumentos fiscais clássicos [...].
Embora os estudiosos pareçam já ter internalizado esta questão, ainda que de
forma incompleta, o setor público – volto a destacar que aqui se trata do setor
6
Não é de se estranhar, pois, que nas sociedades modernas, imersas em um processo de
expansão das empresas multinacionais, de globalização do mercado, de divisão internacional
do trabalho e nas quais se generaliza os deslocamentos por ócio/ lazer, o transporte se
manifeste como um de seus elementos-chave. (Tradução livre do autor).
59
público brasileiro – ainda parece pouco ligado a esta visão. Exceções que
merecem destaque são algumas intervenções e plano, notadamente na escala
urbana, metropolitana e microrregional que consideram estes aspectos. Na
escala nacional, apenas o “Brasil Policêntrico†merece destaque na atualidade,
restando no passado as visões mais integradas de planejamento.
E há de se ter expectativa em relação a este resgate:
Mesmo tendo modificado seu sentido de atuação, o fim do
Estado reivindicado pelos movimentos de esquerda ou o
Estado MÃnimo propagado pelas teorias liberalizantes ainda
parece distante. Se, por um lado, a globalização e suas
flexibilidades parecem enfraquecer o Estado, por outro ele se
reforça, como demonstram os estudos atuais para a União
Européia, onde o Estado assumiu importante papel de
regulação, articulação e integração de regiões menos
favorecidas (CARGNIN, 2007, p. 2-3).
Este autor destaca a atual retomada da dimensão territorial no planejamento
estatal brasileiro, sento utilizado como instrumento intersetorial e de
governança interinstitucional, tendo como objetivo primeiro a integração de
territórios à margem do desenvolvimento. Cargnin cita os estudos da dimensão
territorial para o planejamento que têm sido elaborados no Rio Grande do Sul,
Bahia, Santa Catarina, Pernambuco, Minas Gerais, Pará, além do trabalho já
citado em nÃvel nacional.
Os trabalhos desenvolvidos no âmbito da União Europeia parecem incentivar
as ações em outros paÃses. Lá se mantêm um conjunto de estatÃsticas que
permite avaliar o impacto territorial das intervenções e são comuns polÃticas de
implantação de infraestrutura de transportes como elemento de dinamização de
áreas deprimidas:
[...] embora os centros de decisão permaneçam fortemente
centralizados nas cidades mundiais, as atividades produtivas
podem ser desconcentradas desde que hajam conexões fáceis
entre as unidades produtivas e os centros de gestão e exista a
60
disponibilidade de trabalho qualificado com base técnica à s
operações industriais. (EGLER, 1995, p. 225).
Sobre os planos comumente implantados na União Europeia, Pons; Reynés
(2004) destacam dois tipos. O primeiro refere-se aos planos territoriais gerais
que orientam os planos setoriais, incluindo os de transportes. Estes são os
mais comumente utilizados. No entanto, ultimamente tem surgido uma nova
forma, na qual os planos setoriais se articulam em torno dos objetivos comuns.
No caso dos paÃses em desenvolvimento, como é o caso verificado no Brasil, o
investimento em transporte tem se dado, preferencialmente, na resolução de
gargalos nos principais corredores de exportação. Um exemplo recente é o
Programa de Aceleração do Crescimento, gerido pelo Governo Brasileiro, que
tem como meta gerenciar obras prioritárias em infraestrutura de transportes,
urbanismo e eletricidade, mas com foco nos gargalos já existentes. O que se
mostra necessário é que se supere a visão de solução de gargalos e se parta
para intervenções que demonstrem uma intencionalidade em relação Ã
organização territorial do espaço brasileiro.
Em Pons; Reynés (2004) encontra-se a discussão sobre a necessidade de o
planejamento de transportes estar associado a polÃticas integradas de
desenvolvimento territorial. Isto superaria os casos de estrutura
superdimensionada, na qual os custos são elevados, ampliando os problemas
ligados ao endividamento, superando os possÃveis ganhos do desenvolvimento;
e os casos de estrutura subdimensionada, nos quais os gargalos ampliariam os
custos de transporte, proporcionando menor eficiência, menor circulação,
convertendo-se em empecilhos ao desenvolvimento.
61
1.5 A questão das escalas
Quando se trata de planejamento e de transportes, não se pode deixar de
abordar a escala. A atuação do Estado e suas entidades vinculadas se dá
segundo escalas variadas. No Brasil, por exemplo, há as jurisdições federal,
estadual e municipal. Para a atuação dos diversos órgãos há, ainda, diversas
regionalizações nem sempre coincidentes com os limites oficiais.
Fala-se em escala, ainda, ao planejar ou estudar uma infraestrutura de
relevância/impacto nacional, mas que tem parte de decisões importantes
realizadas em nÃvel local, por exemplo.
Lacoste (1988) destaca a necessidade de proposição de escala adequada para
cada nÃvel de estudo, tanto na produção de conhecimento quanto para a ação
em si – questão das ordens de grandeza – do planetário ao local. Para cada
ação, para cada objetivo é necessário observar a escala mais adequada. O
autor faz um paralelo entre os nÃveis de ação das forças armadas – estratégico,
tático e operacional – com a questão da escala. Cada nÃvel de ação
corresponde a uma escala espacial.
Lacoste (2009) sugere seis nÃveis de grandeza (escalas):
 Primeira grandeza: dezenas de milhares de quilômetros,
vastas zonas do globo (1:25 milhões, aproximadamente);
 Segunda grandeza: conjuntos de milhares de quilômetros,
grandes nações, continentes, Andes;
 Terceira grandeza: centenas de quilômetros: nações
médias, subdivisões das nações grandes, Alpes, Grandes
bacias hidrográficas;
62
 Quarta grandeza: dezenas de quilômetros, aglomerações
urbanas, algumas regiões europeias;
 Quinta grandeza: quilômetros, cidades, pequenas formas
de relevo (1:50.000);
 Sexta grandeza: centenas de metros, bairros, povoados,
ilhotas (1:5.000).
No entanto, é preciso destacar que cada vez mais são necessárias as
abordagens multiescalares, tendo em vista que “é também muito difÃcil passar
de um plano de operação visto em nÃvel nacional a sua execução no terreno,
isto é, a nÃvel local [...]†(LACOSTE, 1988, p. 90).
Um exemplo que ilustra a questão é o adensamento urbano nas margens de
um grande eixo rodoviário nacional, no qual o tráfego local e o de longo curso
convivem, causando problemas tanto no tráfego local quanto no tráfego de
longo curso. Obviamente, se trata de um problema de ordem local que, no
entanto, possui repercussão no tempo de viagem e na capacidade de uma via
de importância nacional.
Lacoste (2009, p. 13) propõe para estudos que necessitam abordagens
multiescalares a adoção do diatopo que se refere
[...] al tipo de representación formada por la superposición
esquemática de diferentes planos que “muestram†em la parte
superior de la página lo que se podrÃa ver o imaginar desde um
satélite de observación terrestre, para llegar a uma visión a
relativamente baja altitud, em la parte inferior de la página,
passando por niveles de observación intermédios. Este nuevo
término de “diatopo†se há creado a partir Del vocablo grego
topos, que significa “lugarâ€. El prefijo dia – que no significa sólo
“separación - distinciónâ€, sino también “a través†– designa la
distinción de los diferentes niveles de análisis espacial,
representados por los diferentes planos, y su articulación7.
7
[...] ao tipo de representação formada pela superposição esquemática de diferentes planos
que “mostram†na parte superior da página o que se poderia ver ou imaginar a partir de um
satélite de observação terrestre, para chegar a uma visão a relativamente baixa altitude, na
parte inferior da página, passando por nÃveis de observação intermediários. Este novo termo de
“diatopo†foi criado a partir do vocábulo grego topos, que significa “lugarâ€. O prefixo dia – que
63
Trata-se de uma superação da visão tradicional em Geografia, de fazer
análises centradas em uma única escala. Tal visão tradicional, tanto da
Geografia – quando a tratamos em termos acadêmicos – quanto da visão da
ação estatal, leva em consideração os recortes espaciais institucionalizados: os
limites nacionais, as grandes regiões, os estados, as microrregiões e
mesorregiões, os municÃpios. No entanto, exceto pela soberania que cada
unidade dessas (parte dessas categorias, na verdade) apresenta, os
fenômenos não respeitam tais limites.
Obviamente, há estudos que superam tais limites, como, por exemplo, os
estudos de rede urbana, de zonas de influência de cidades e até mesmo
estudos de transportes.
Embora haja dificuldades de entendimento de fenômenos que suplantam estes
limites, ainda há quem os investigue. A grande dificuldade, porém, parece ser
compreender os fenômenos que interferem nessas múltiplas escalas. Castro
(2010, p. 54) assim entende a questão:
A perspectiva das escalas dos fenômenos permite então
organizar o campo da geografia polÃtica, ampliando seu escopo
pela incorporação das escalas local, urbana e regional, além da
internacional. [...] Neste sentido, a geografia polÃtica não pode
prescindir de nenhuma destas escalas, porque elas ainda
definem recortes de pertinência da medida das ações
institucionais que produzem escalas dos fenômenos polÃticos.
Mesmo se estes fenômenos se reproduzem em mais de uma
escala, consideração de cada uma e a articulação entre elas é
necessária.
A autora segue sua análise tratando da forma como a crescente mundialização
da economia traz à tona o problema da escala:
não significa somente “separação – distinçãoâ€, mas também “por meio de†– designa a
distinção dos diferentes nÃveis de análise espacial, representados pelos diferentes planos e sua
articulação. (Tradução livre do autor).
64
Tomando a escala dos fenômenos polÃticos como problema, ao
contrário da geografia polÃtica clássica, surgida dos marcos da
escala territorial dos Estados nacionais e nas disputas entre
eles, nas últimas décadas do século XX a disciplina precisou
responder ao desafio dos fenômenos em escalas múltiplas.
[...] a complexidade do processo de globalização reside
justamente na articulação entre as múltiplas escalas de
ocorrência dos fenômenos polÃticos, nem sempre sincrônicos, e
o modo com que cada um reflete em escalas territoriais
diferenciadas (CASTRO, 2010, p. 80-81; 83).
Se na academia a compreensão de fenômenos transescalares não é fácil, em
termos de Estado, também não existe grande facilidade.
Um item relevante a se considerar é o modelo de organização do Estado
Nacional: se um estado federal, como os Estados Unidos ou o Brasil, ou um
estado unitário, como a França ou o Chile. Ressalto, entretanto, que pode
haver diferentes graus de centralização ou descentralização – podemos definir,
ainda, como graus de unitarismo ou federalismo, nos termos de Castro – que
variam de caso para caso, de acordo com o momento histórico vivido.
No caso brasileiro, o federalismo encontra-se definido pela nossa última
Constituição Federal, com poder partilhado entre União, Estados e MunicÃpios:
Porém, ao contrário do que acontece na federação americana,
onde as atribuições federais são limitadas basicamente Ã
segurança, à defesa, moeda e relações internacionais, no
Brasil os limites da legislação sobre as atribuições federais são
extremamente abrangentes, e as atribuições das escalas
estadual e municipal são estabelecidas como exceção ao que
não é responsabilidade da união (CASTRO, 2010, p. 133).
O caso sui generis da Constituição Federal Brasileira de 1988 de conceder ao
municÃpio o status de ente federado vem ao encontro do seu viés localista,
fazendo com que o municÃpio adquira importância geopolÃtica, o que guarda
65
profunda relação com a visão de que um controle centralizado seria um ranço
do perÃodo autoritário imediatamente anterior à Constituinte.
Um ponto de destaque é que, apesar da descentralização do poder, não houve
uma descentralização dos recursos financeiros. Embora o poder de decisão
esteja mais pulverizado, o poder de investir segue concentrado. Enquanto o
municÃpio ganha poder sem ter recursos materiais para tal, a União permanece
com capacidade de investimento enquanto, paulatinamente, perde o foco em
planejar.
Problemas que suplantam limites de unidades federadas – estados e
municÃpios – ou aqueles que exigem articulação entre tais unidades e entre
nÃveis da federação parecem, à exceção de poucos casos, difÃcil solução, pois
as instituições brasileiras parecem conseguir se articular adequadamente:
Uma primeira articulação desejável relaciona os nÃveis de
governo: União, estados e municÃpios. As ações concorrentes
em muitas matérias, preconizada por princÃpios constitucionais,
devem buscar a complementaridade, orientando-se por fins
comuns. A essa se soma a articulação entre os poderes e os
setores governamentais em cada nÃvel, visando ultrapassar a
situação paradoxal vigente na qual o Estado é, ao mesmo
tempo, o guardião da qualidade ambiental e o agente produtor
dos maiores impactos negativos sobre o meio ambiente
(MORAES, 2011, p. 151).
A articulação interinstitucional, interfederativa (entre entes federados de mesmo
nÃvel) e multifederativa (entre entes federados de nÃveis variados), que poderia
ser um meio para soluções que interessam à coletividade, parece ter sido
substituÃda por uma “guerra dos lugaresâ€, fazendo com que cada unidade
autônoma ou aglomerado de unidades autônomas “briguem†por investimentos,
por meio de influência na busca por investimento público em infraestrutura, por
meio de incentivos fiscais, o que faz com que a discussão federativa se resuma
à discussão de questões fiscais. Porém, conforme avalia Santos (2000, p. 24),
66
[...] a discussão e sobre o conteúdo do território, algo que é
dinâmico e inclui toda a vida socioeconômica (não apenas o
dado fiscal) e deveria ser a base da produção de uma outra
polÃtica. O problema é que o modelo atual não funciona em sua
base, que é o território. A questão dos estados e municÃpios é,
apenas, um sintoma.
Ou, ainda, como afirma Moraes (2001, p. 152),
A mais difÃcil articulação é aquela que envolve a relação do
Estado com a sociedade civil. Para funcionar adequadamente
esse relacionamento exige um determinado grau de
democratização do aparelho estatal e uma cultura democrática
também enraizada nas práticas sociais (MORAES, 2011, p.
152).
Porém, “em paÃses como o Brasil, a comunidade participa muito pouco e de
forma muito restrita dos processos de decisão pública†(SILVA JÚNIOR, 2006,
p. 19).
Como um contraponto ao caso brasileiro, podemos apresentar o caso europeu.
Embora não se trate de um Estado-Nação, e sim de um aglomerado de
Estados Nacionais com objetivos comuns, parece trazer lições relevantes ao
Brasil. O Brasil se configura como uma nação diversa culturalmente –
economicamente e espacialmente diversa. Da mesma forma, é a União
Europeia que apresenta elevada diversidade econômica e de graus de
desenvolvimento. Umas das diretrizes fundamentais desta união entre os
paÃses – construÃda ao longo de algumas décadas – é a busca por equilÃbrio
territorial da distribuição do crescimento econômico.
Na União Europeia, tem-se a visão de que as grandes decisões passam pelo
ordenamento territorial e de que os fatores de decisão e os impactos da
implantação de grandes obras superam os limites oficiais das unidades
administrativas. Vale destacar o documento da Comissão Europeia (1999, p. 7;
8-9):
67
[...] os projetos realizados a nÃvel regional, nacional ou
comunitário em determinado Estado-membro podem ter
repercussão consideráveis na estrutura territorial e urbana de
outros Estados-membros.
Futuramente, os problemas do desenvolvimento territorial no
seio da UE não poderão ser resolvidos sem a cooperação dos
diferentes nÃveis polÃticos e administrativos.
Cabe examinar, porém, se a interação entre as instituições europeias e aquelas
de seus Estados-membros se dá de modo adequado ou fica apenas no plano
da intenção polÃtica. Isto será devidamente investigado e abordado no CapÃtulo
4.
68
CAPÃTULO 2
TERRITÓRIO E TRANSPORTES NA FORMAÇÃO
SOCIOESPACIAL BRASILEIRA
Antônio Carlos Robert de Moraes (2011), da Universidade de São Paulo, define
a importância da Geografia Histórica no fato de, com base de elementos
captados no passado, produzir explicações das territorialidades – e, por que
não territórios – contemporâneos. Se entendermos os eixos de transporte, e
seu planejamento, como elementos territoriais, poderÃamos expandir a
assertiva para o setor: elementos do passado podem produzir explicações
relativas à infraestrutura de transporte e sua gestão atuais.
O GEIPOT (2001, p. 5), em um livro que relata a história do planejamento de
transportes no Brasil, afirma que “[...] entender a história dos transportes é
conhecer as mudanças nas geografias deste sistema, e suas dimensões
econômicas e polÃticasâ€.
Um ponto inicial que pode ser tomado para elucidar o que pretendemos aqui –
utilizar elementos históricos da formação sócio-espacial brasileira no que se
refere aos transportes, ao território e seu papel – é considerar o território
brasileiro hodierno como a continuidade do território do Império Português na
América do Sul.
Esta visão inicial é endossada por Castro (2010), para quem o imaginário de
unidade nacional – herança do colonialismo português – se traduz no mito
fundador da nação Brasileira; e por Moraes (2011), que fala claramente que a
história do Brasil é, basicamente, uma continuação da história da América
Portuguesa e do seu expansionismo colonial. Em matéria de território, o
69
território do Brasil é continuação do território colonial português, incluindo as
pretensões expansionistas sobre os sertões ou fundos territoriais.
Aqui, o conceito de sertão advém das denominações portuguesas para as
terras distantes da costa, em geral desabitadas ou pouco habitadas ou, ainda,
pouco “civilizadasâ€. O conceito de sertão na Geografia e no imaginário
brasileiros, para Moraes (2011), equivale aos conceitos argentino de deserto e
americano de fronteira. Para compreender melhor estes conceitos, voltemos ao
conceito de território, ligado ao domÃnio oficial, à soberania; dele subtraÃmos o
território usado, que seria aquela porção do território devidamente integrada ao
todo socioeconômico e, por fim, o fundo territorial, entendido como as porções
não integradas ou pouco utilizadas do território. Este último seria o sertão. Mais
tarde voltaremos a tratar dele.
Tendo por base que o Brasil atual nada mais é do que a continuidade do
Império Português em território americano, iniciaremos nossa análise a partir
do momento em que estes chegam nesse território. Esta ocupação inicia-se
com a chegada dos primeiros portugueses que se depararam com a aparente
falta de atrativos à colonização – àquele tempo a busca por metais preciosos e
o comércio de especiarias. A atividade comercial na colônia nascente se
baseava fundamentalmente, no inÃcio do século XVI, em expedições ocasionais
de escambo com indÃgenas, tendo como base o transporte do pau-brasil.
Por mais que não fossem atividades com rentabilidade que justificassem cruzar
os oceanos e manter uma guarda constante do novo território, o ideário dos
fundos territoriais era tido como passÃveis de exploração e conhecimento
futuros. Neste sentido é que se intensificam as expedições de caças aos navios
franceses que rondavam a costa brasileira – particularmente nas décadas de
1520 e 1530. Isto parece ter servido de estÃmulo à criação do sistema de
Capitanias Hereditárias, na qual o empreendimento colonial se deu por meio da
concessão de terras para donatários que deveriam ocupar a terra
economicamente, cuidar de sua proteção e recolher impostos à coroa
portuguesa (MORAES, 2011).
70
Esta opção pelo sistema de Capitanias Hereditárias se deu pelas dificuldades
do erário português, mas que, ainda assim, garantiu o inÃcio de uma economia
colonial, que serviu de instrumento polÃtico de ocupação e domÃnio do território.
Moraes (2011) afirma que metade dos 12 donatários sequer chegou a pisar no
Brasil, mas que, ainda assim, representou o inÃcio de uma esparsa ocupação.
Baseados na cultura canavieira, a ocupação se deu em áreas próximas ao
litoral, dado a proximidade do mar, o que representa, intrinsicamente,
possibilidade de transportes de mercadorias.
Neste contexto, os primeiros núcleos de povoamento que se destacaram foram
as sedes das Capitanias, todas litorâneas. Aliás, este foi o padrão tÃpico das
colônias portuguesas em todo o mundo, ocupando, primordialmente, áreas
litorâneas com poucas incursões ao interior:
Na verdade, o padrão de assentamento lusitano em todas as
partes do mundo colonial pautou-se por uma ocupação pontual
e litorânea, formando um império filiforme e talassocrático
como qualificou um comentarista (MORAES, 2011, p. 65).
Os primeiros caminhos que demandavam o interior da colônia apareceram na
segunda metade do Século XVI, vislumbrando a busca por riquezas minerais e
aprisionamento de Ãndios para trabalhar na monocultura canavieira nascente.
Tais incursões foram mais comuns nas partes mais meridionais do território,
onde colonos portugueses se apropriaram dos caminhos indÃgenas
preexistentes.
Termina o século XVI, conforme Moraes (2011), com uma ocupação dispersa
ao longo de poucas vilas litorâneas e suas hinterlândias, concentrados, grosso
modo, em torno de três grandes áreas: Pernambuco e adjacências, Salvador e
o Recôncavo Baiano, e a região de São Vicente, São Paulo e Rio de Janeiro. A
maior parte da ocupação era concentrada nas vilas e seus arredores,
totalizando algo entre 25 e 30 mil habitantes. Cabe destacar que a única vila
localizada no interior era São Paulo de Piratininga.
71
Em fins do século XVI, encontravam-se fundadas as seguintes vilas: São
Vicente (1532); EspÃrito Santo e Porto Seguro (1535), Santa Cruz Cabrália, São
Jorge dos Ilhéus e Igarassu (1536); Olinda (1537); Santos (1545); Salvador
(1549); Vitória (1551); São Paulo (1554); Itanhaém (1561); Rio de Janeiro
(1565); Iguape (1577); Filipeia (1585); Cananeia (1587); São Cristóvão (1590) e
Natal (1599), conforme demonstra a Figura 2.1.
Em relação ao padrão de ocupação do território e sua intrÃnseca relação com o
setor transportes, Moraes (2011) demonstra que a expansão inicial em torno
das vilas se deu segundo um padrão areolar, em mancha de óleo; em um
momento seguinte, organizou-se sob a forma de rede de drenagem, ao redor
de vias pré-existentes (caminhos indÃgenas) ou rios navegáveis que
“drenavam†os fluxos para a “vila cabeça†da rede que, em geral, coincidia com
as sedes de capitania e com o porto, justificadamente por razões de facilidades
com o comércio com outras vilas, com a metrópole e outras localidades.
O Século XVII representa o perÃodo de consolidação da ocupação lusitana,
com a expulsão de invasores – franceses e holandeses, principalmente, além
da contenção de rebeliões. Neste século, intensificam-se as penetrações rumo
ao interior: do litoral nordestino saÃam as boiadas em direção aos sertões,
tendo por rumo principal o curso do Rio São Francisco; de São Paulo e São
Vicente saÃam expedições de captura de indÃgenas não “domesticados†e em
busca de pedras preciosas (Figura 2.2 e 2.3).
72
Figura 2.1: Vilas fundadas no território brasileiro no Século XVI.
73
Figura 2.2: Padrão aureolar de ocupação.
Org.: S.B. Silva Jr., 2012.
Figura 2.3: Padrão dendrÃtico de ocupação
Org.: S.B. Silva Jr., 2012.
Tais incursões foram fundamentais para a consolidação da ocupação lusitana a
partir do Século XVIII (HUERTAS, 2011). Por meio delas, expandiu-se o
tamanho do território ocupado por luso-brasileiros – nessa altura, já havia
considerável mestiçagem entre eles e os Ãndios, além dos escravos de origem
africana –, superando em muito os limites definidos pelo Tratado de
Tordesilhas. Tais incursões acabaram por expandir os limites da colônia,
ratificados por meios dos Tratados de Madrid e Santo Ildefonso. Além disso, foi
por meio das “andanças†bandeirantes que se descobriu a presença de ouro na
porção central da colônia (atualmente territórios de Minas Gerais, Goiás e Mato
Grosso), com maior concentração na porção central de Minas Gerais.
A nova economia da colônia, baseada na mineração, engendrou, pela primeira
vez, uma rede urbana articulada em torno da extração, beneficiamento e
fiscalização da atividade aurÃfera. Foi a primeira ocasião em que os núcleos
dispersos pela colônia se articularam de modo mais intenso, de modo a prover
suprimentos para a região mineradora:
No final de 1750, quando Antônio Francisco Lisboa, o
Aleijadinho, entrava nos seus vinte anos, Minas Gerais era o
centro do Brasil. Mais ainda, Minas Gerais estava inventando o
74
Brasil e os brasileiros, um paÃs e um povo que até então não
tinham conhecimento de sua própria existência. Vinte anos
mais tarde, duas gerações já haviam tido consciência da nova
realidade geográfica e cultural. AtraÃdos pelo Ãmã do ouro, os
criadores dos confins gaúchos, os paulistas, os fluminenses, os
baianos, os pernambucanos, os sertanejos do São Francisco,
os curraleiros do Maranhão afluÃam para Minas. Toda essa
gente de fala portuguesa até então dispersa pela América do
Sul mal tinha notÃcia uma da outra e, sobretudo, nunca se tinha
visto junto (ALENCASTRO, apud COUTO, 2001, p. 36).
Neste perÃodo, a gestão territorial incluÃa o provimento de caminhos para
acessar a área mineradora, com controle da ocupação e de pontos de acesso,
visando, claramente, uma fiscalização mais intensiva da atividade mineradora.
O perÃodo coincide com a transferência da capital da colônia de Salvador para
o Rio de Janeiro, mais próxima do core econômico colonial.
Apesar de toda essa articulação em torno da mineração com nÃtidas
consequências territoriais, o relativamente esgotamento rápido da mineração
gerou uma diminuição dos fluxos comerciais e, como consequência mais direta,
uma diáspora das regiões mineradoras para os sertões antes vazios do centro-
sul brasileiro tendo por base a criação de gado bovino (LOURENÇO, 2002).
No inÃcio do Século XIX, com a mineração já decadente e o inÃcio da ‘diáspora
mineira’, o território colonial brasileiro, então parte do Império Português, se
configurava, segundo Moraes (2011, p. 77-78) como:
[...] um verdadeiro “arquipélago geográficoâ€, composto de
variadas unidades espaciais de colonização: regiões de
plantations em expansão e estagnadas, redes urbanas e
cidades criadas pela mineração aurÃfera (já decadentes na
época), vastas áreas de criação e trânsito da pecuária
extensiva, núcleos de colonização relacionados a exploração
de mercadorias especÃficos (geralmente algum produto natural
local ou coletado numa vasta hinterlândia), enclaves coloniais
nas zonas de fundos territoriais e fronteiras (como missões e
fortes), amplas áreas de soberana formal não incorporadas
pelo processo colonizador ainda em curso. Enfim o território
brasileiro era constituÃdo, no inÃcio do século XIX, por um
verdadeiro “mosaico†de assentamentos coloniais.
75
Tais unidades geográficas se inter-relacionavam por vias
terrestres e marÃtimas, porém algumas eram dotadas de um
alto grau de autonomia (dirigindo suas demandas e seus
produtos diretamente para a metrópole), outras poderiam
mesmo ser definidas como semi-isoladas (tal dificuldade e o
tempo para acessá-las). Cabe também ressaltar a existência
de fluxos que escapavam aos circuitos internos da colônia e
dos sob controle da metrópole (como os do contrabando e os
que articulavam as trocas diretas com a Ãfrica). Enfim, não é
difÃcil fundamentar a ideia de que o território brasileiro, no limiar
do Oitocentos, abrigava várias economias regionais (e alguns
enclaves coloniais) entremeadas ou rodeadas por amplos
espaços constituÃdos por áreas de trânsito e por fundos
territoriais pouco explorados pelos agentes da colonização.
Este cenário de relativo isolamento começou a mudar, ainda que lentamente,
com a chegada da Corte Imperial ao Brasil, em 1808. O Rio de Janeiro passou
a ser a sede do Império Colonial Português. O Brasil, agora, conquista o status
de Reino Unido a Portugal e Algarve, Os portos foram abertos às nações
amigas e o Rio de Janeiro passou a canalizar os fluxos que antes
demandavam de Lisboa. Tal fato quebra, em parte, o isolamento, e inicia-se a
articulação de uma rede de transportes terrestres que passavam a demandar
do Rio de Janeiro.
Com a Independência, a continuidade da Casa de Bragança serviu de
argumento para um projeto expansionista brasileiro. Ou seja: o território e as
pretensões imperiais de Portugal permaneceram no Império Brasileiro, herdeiro
de seu território na América do Sul. Este expansionismo passou a ser o
elemento de nexo entre as elites regionais desarticuladas nos interesses e no
espaço (MORAES, 2011).
No âmbito da gestão de transportes, a visão expansionista se manifestou na
criação da Secretaria de Estado dos Negócios da Agricultura, Comércio e
Obras Públicas, em 1860. Foi a época em que se construÃram as primeiras
estradas de rodagem, como a União e Indústria (1861), entre Juiz de Fora e
Petrópolis; a Filadélfia – Santa Clara, em Minas Gerais (1857); a Dona
Francisca, entre Joinville e São Bento, em Santa Catarina (1867); e a Estrada
da Graciosa, entre Antonina e Curitiba (1885) – (DNIT, s.d.); DNIT (s.d.) e
GEIPOT (2001) destacam que os projetos foram apresentados ao Imperador
76
Pedro II por várias autoridades e expoentes da engenharia brasileira, propondo
planos gerais de transportes, sendo a maioria multimodal, considerando
navegação e ferrovias. Vale destacar que nenhum chegou a ser implantado.
O primeiro foi o Plano Rebelo (1838), que propunha três grandes estradas reais
que, partindo do Rio de Janeiro, demandassem os extremos do paÃs,
fomentando a integração regional. O Plano Moraes (1869) era essencialmente
fluvial, propondo interligações entre bacias por meio de canais e algumas
poucas ligações ferroviárias. O Plano Ramos de Queiróz (1874-82), de
natureza ferroviária e fluvial, propunha algumas interligações e tinha como
base o aproveitamento do São Francisco e Paraná como artérias no sentido
norte-sul e da construção de uma artéria ferroviária atravessando o paÃs no
sentido leste-oeste, à latitude da cidade de Goiás e de Cuiabá (vejam-se as
Figuras 2.4 a 2.6).
Houve ainda o Plano Rebouças (1874), que propunha uma série de
“transversais†no sentido leste-oeste, visando integração com os vizinhos sul-
americanos, bem como outras ligações no sentido norte-sul. Os planos Bicalho
(1881) e Bulhões (1882), também com ênfase em ferrovias e navegação fluvial,
propunham o primeiro modo como complementar ao segundo, permitindo
integração entre os diversos “arquipélagos†do paÃs. O último plano
apresentado no final do perÃodo imperial foi o Plano Geral de Viação (1886),
elaborado pelo Ministro Rodrigo Augusto da Silva, que propunha algumas
linhas ferroviárias integrado com vias navegáveis; no entanto, mais modestos
que os anteriores (Figura 2.7).
77
Figura 2.4: Plano Rabelo, 1838.
78
Figura 2.5: Plano Moraes, 1869.
79
Figura 2.6: Plano Ramos de Queiróz,1874-82.
80
Figura 2.7: Plano Rebouças, 1874.
81
A partir da Proclamação da República, foi elaborado o Plano da Comissão
(1890), ousado para a época, mas que estabelecia competências de cada
esfera da administração – governo federal e estaduais, prevendo integração
modal entre ferrovias e vias navegáveis. O detalhe deste plano que chama
atenção é a questão das fronteiras, cujo acesso e operações militares seriam
facilitados pela rede proposta (DNIT, s.d.). Nesta altura, reestruturada a
administração pública nacional, a gestão de transportes passou a ser realizada
pelo Ministério da Indústria, Viação e Obras Públicas, que, em 1906, passaria a
se chamar Ministério da Viação e Obras Públicas (Figuras 2.8 a 2.11).
O Século XIX foi, ainda, o século em que o café avança do Vale do ParaÃba
para o Oeste Paulista. Ferrovias cortam a provÃncia – depois Estado – paulista
e chegam às unidades vizinhas. Ocorre um surto modernizador e urbanizador
no sudeste brasileiro, com indução da ocupação pelo novo modo de
transportes implantado, a ferrovia:
Contudo, novamente o foco dessa ação direcionou-se para o
território: construir o paÃs era modernizar o seu espaço, o que
significaria equipá-lo com as próteses territoriais e os sistemas
de engenharia estabelecidos pela contemporaneidade técnica:
ferrovias, iluminação elétrica, água encanada, estruturas
metálicas, máquinas, motores, etc. (MORAES, 2011, p.88).
O Ãmpeto modernizador, presente no ideário nacional, segue, ainda pela
primeira metade do Século XX, com forte intervencionismo estatal. No âmbito
do Ministério de Viação e Obras públicas foram, segundo o Ministério dos
Transportes, implantados e planejados uma rede ferroviária de
aproximadamente 29 mil quilômetros de ferrovias. Valor este que permanece
inalterado até os dias atuais.
82
Figura 2.8:Plano Bulhões, 1881.
83
Figura 2.9: Plano Bicalho, 1890.
84
Figura 2.10: Plano Geral de Viação, 1886.
85
Figura 2.11: Plano da Comissão, 1886.
86
Huertas (2009), analisando a ocupação e a articulação dos espaços do Centro-
Oeste e da Amazônia com o restante do paÃs, aborda a construção da Estrada
de Ferro Noroeste do Brasil (EFNOB) que foi construÃda na primeira metade do
Século XX com objetivo de articular os sertões do Mato Grosso com os centros
da economia canavieira em São Paulo, lançando ilhas de povoamento no vazio
demográfico que ali vigia, bem como fornecer rotas para o comércio com a
BolÃvia e o Paraguai:
[...] a EFNOB, uma “flecha lançada para o oesteâ€, nasceu
essencialmente como uma estrada de penetração para
organizar a defesa de fronteiras remotas, promover o
povoamento e a colonização de terras quase desertas e dirigir-
se a um ponto no rio Paraguai adequado a encaminhar para o
Brasil o comércio do sudeste boliviano e norte paraguaio
(HUERTAS, 2009, p. 51).
A Era Vargas, compreendida entre 1930 e 1945, consolidou, conforme Moraes
(2011), a posição do Estado como condutor do desenvolvimento nacional, com
forte associação entre as ideologias geográficas e as polÃticas territoriais da
época. Foi em seu governo que se criou o Instituto Brasileiro de Geografia e
EstatÃstica, tido como entidade fornecedora de dados para o fomento das
polÃticas de fundo territorial. Vargas inaugurou o chamado “nacional
desenvolvimentismoâ€, focado na modernização, cuja matriz era a indústria de
base:
O Estado varguista investia na modernização do aparelho
estatal para dotá-lo de meios de operação de ações de
planejamento, com forte ênfase de atuação sobre o
ordenamento e a instalação de equipamentos sobre o território
(MORAES, 2011, p. 125).
Um dos aspectos mais destacados do seu governo foi a Marcha para o Oeste,
que consistiu em um conjunto de ações articuladas que contemplavam um
87
plano viário ambicioso, a criação de territórios federais nas fronteiras a oeste
do paÃs, cujo objetivo final era povoar e ocupar os fundos territoriais vazios
(Figura 2.12):
Em todos os quadrantes do território o paÃs se urbanizava e
avançam velozes frentes de ocupação em variadas direções
(muitas já com um caráter urbano e associadas a modernas
infraestruturas de transportes) (MORAES, 2011, p. 124).
O Plano Rodoviário Nacional, de 1944, era composto de 27 eixos rodoviários, e
contemplava um modelo de financiamento cuja fonte era um imposto sobre os
combustÃveis, que alimentavam o Fundo Rodoviário Nacional (Ministério dos
Transportes). No mesmo perÃodo foi organizado o Departamento Nacional de
Estradas de Rodagem. Foi a consolidação de um perÃodo em que se inicia a
estagnação do modo ferroviário em benefÃcio do modo rodoviário.
A gestão estatal de base territorial, gestada no inÃcio da República, consolida-
se no nacional desenvolvimentismo iniciado na Era Vargas, perpassa pelos
governos seguintes. Em um primeiro momento, ainda no fim do século XIX,
ergue-se a cidade de Belo Horizonte no centro de Minas Gerais; nos anos
1930, Londrina no nascente Norte Paranaense e Goiânia; já no fim dos anos
1950, inicia-se a construção de BrasÃlia, no governo de Juscelino Kubitschek.
Todos estes casos têm em comum o fato de se erigir cidades planejadas
apoiadas em redes de transportes, tendo por objetivo a povoação e
consolidação de zonas especÃficas:
[O Governo JK] implanta a Belém-BrasÃlia e a BrasÃlia-Acre e
grandes porções do território nacional se interligam a São
Paulo e ao Rio de Janeiro, ampliando o mercado nacional. A
transferência da capital federal pra BrasÃlia também eleva o
raio macroeconômico do paÃs, embora a abertura de novas
frentes não tenha resolvido as desigualdades regionais e
garantido acesso a terra para boa parte da população brasileira
(HUERTAS, 2009, p. 20).
88
Figura 2.12: Plano Rodoviário Nacional, 1944.
89
O Governo JK representou, de modo mais intenso, a quebra do padrão vigente
desde então, isto é, uma ocupação intensiva no litoral em contraposição a um
interior pouco ocupado. O fomento da ocupação do interior, baseado na
abertura de estradas, na mudança da capital para o Planalto Central e o apoio
à indústria automobilÃstica marcaram o perÃodo e possibilitaram o inÃcio da
articulação de um mercado interno. Apesar do viés rodoviarista, ferrovias
regionais foram consolidadas na Rede Ferroviária Federal – RFFSA.
Huertas (2009) desenvolve uma teoria segundo a qual a partir da segunda
metade do Século XX, tendo por base as rodovias BrasÃlia-Acre e Belém-
BrasÃlia, bem como as hidrovias dos rios Amazonas e Madeira, foi formado um
quadrilátero, cujos vértices são Belém, Manaus, Porto Velho e Goiânia/BrasÃlia,
com base no qual se vem estruturando, desde o fim da década de 1950, a
ocupação do território e a circulação entre o Norte, o Centro-Oeste e o Centro-
Sul brasileiro (Figura 2.13).
Esta segunda metade do século XX representou justamente essa maior
integração da Amazônia e Centro-Oeste ao cotidiano nacional. Tal integração
derivou diretamente da presença de, nas palavras de Huertas (2009), objetos
técnicos e sistemas de engenharia – aqui entendemos, basicamente, como as
novas redes de transportes. Isto se materializou em uma articulação mais
intensa entre os entes da federação brasileira, desde a fachada atlântica aos
sertões centrais e amazônicos, fato derivado das novas possibilidades de
circulação e da ampliação do mercado interno que propiciaram o avanço da
fronteira agrÃcola pelos sertões vazios.
Foi quando se rompeu, de modo definitivo, o processo que os estudiosos e
geopolÃticos chamavam de “estrutura em arquipélagoâ€, com pouca interação
entre as regiões, passando a uma estrutura de interação mais intensas entre as
regiões.
90
Figura 2.13: O Quadrilátero de Huertas.
91
O Governo militar que vigeu de meados da década de 1960 até meados da
década de 1980 reforçou o viés territorial em suas polÃticas. Baseados em
conceitos geopolÃticos tradicionais, na ideologia de segurança nacional,
propunham, em seu discurso, a construção de uma visão de futuro baseada no
desenvolvimento econômico e na superação de desigualdades regionais:
Uma modernização conservadora (na plenitude do termo) foi
realizada no Brasil dos anos setenta, tendo o planejamento
territorial integrado como instrumento, a doutrina de segurança
nacional como fundamento, e o endividamento externo como
meio de realização (MORAES, 2011, p. 128).
Conforme Castro (2010, p. 121),
A ampliação da base infraestrutural possibilitou a integração
nacional, incorporando os espaços da Amazônia e do Centro-
Oeste através da densificação da malha rodoviária, da difusão
das redes de telecomunicações, da ampliação da matriz
energética e sua extensão para regiões até então
marginalizadas na distribuição de energia elétrica. [...] O
território brasileiro tornou-se mais receptivo e competitivo, tanto
para o capital como para a população, o que proporcionou a
interiorização da expansão urbana e das atividades
econômicas a ela associadas, além da expansão da fronteira
agrÃcola [...].
Para Huertas (2009, p. 20), “o território, para o regime, passa ser visto como
palco para ações geopolÃticas e econômicas planejadasâ€. Embora tenha
logrado bons nÃveis de crescimento do mercado interno, e interiorizada a
população, não obteve êxito no que se refere à redução de desigualdades
sociais e regionais.
Dentre as realizações do regime, destacam-se a construção da Ferrovia do Aço
(entre o Quadrilátero FerrÃfero e o complexo portuário de Vitória), e a
modernização dos corredores de exportação de Santos, Paranaguá, Rio
92
Grande e Vitória. O Ministério de Viação e Obras Públicas foi convertido em
Ministério dos Transportes, foram criadas, ainda, a Empresa de Portos do
Brasil S.A. – PORTOBRÃS e a Empresa Brasileira de Planejamento de
Transportes – GEIPOT, Ãcone do planejamento de transportes no perÃodo. O
perÃodo foi testemunha, ainda, da abertura de novas artérias de penetração nos
cerrados e na Amazônia, com vistas à colonização e ao povoamento (Ministério
dos Transportes, 2010).
O governo militar foi marcado por um perÃodo de alto crescimento econômico e
forte controle estatal por uma década. No entanto, durante a crise do petróleo
não se alterou o portfólio de investimentos, mantendo o cronograma de obras
com elevado nÃvel de endividamento público. Para Moraes (2011), este foi um
dos fatores de os militares terem deixado como herança a crise dos anos 1980,
que ficou conhecida como a década perdida.
Segundo o autor, a supressão deste modelo de vinculação tributária, também
derivada de alterações nos cenários econômico e polÃtico mundiais, provocou
nas décadas de 1980 e 1990 a involução dos investimentos em infraestrutura
rodoviária.
Adicionalmente ao que destaca o autor, que trata apenas do transporte
rodoviário, a década de 1980 representou a desaceleração da expansão
econômica e, na mesma medida, os impostos que custeavam a infraestrutura
de transportes. Na mesma medida, inicia-se o processo de degradação das
atividades de planejamento: as ações estatais passam a estar voltadas a sanar
problemas imediatos, deixando para trás a tradição de planejar e de considerar
as variáveis territoriais na avaliação de projetos.
A Constituição de 1988 deu aos municÃpios o status de ente federado,
ganhando, a partir de então, mais poder. Este viés localista retira poder da
União o que se traduz também em maior necessidade de a União se articular
com os demais entes federados para negociar as ações. Vale destacar que
mais poder de decisão aos municÃpios não veio acompanhado da
descentralização financeira e, por consequência, da qualidade técnica dos
93
quadros locais. Isto agravou a questão da articulação interinstitucional entre os
nÃveis da federação. Para Moraes (2011, p. 129),
O planejamento estratégico na escala nacional foi identificado
na época como resquÃcio autoritário do regime anterior que
deveria ser evitado numa ordem democrática em construção.
Esta deveria, no discurso progressista de então, fortalecer o
poder local e a autonomia dos municÃpios.
Ainda segundo o autor, a diminuição do poder central do Estado brasileiro
“abriu um fabuloso caminho para a afirmação do ideário do neoliberalismo no
paÃs, notadamente ao elogio do Estado ‘mÃnimo’â€. Huertas (2009, p. 21)
complementa que, nos anos 1990, “quando a logÃstica se torna informacional e
as polÃticas neoliberais fazem com que o Estado deixe de ser
preferencialmente o agente executor da fluidez territorialâ€.
No perÃodo de 1990 a 1992, durante a gestão de Collor, o Ministério dos
Transportes converteu-se em Ministério da Infraestrutura. Após sua saÃda,
voltou-se à situação institucional anterior. Ainda na década de 1990, já sob o
governo de Fernando Henrique Cardoso, iniciou-se o processo de concessões
federais de rodovias – notadamente trechos ao redor da cidade do Rio de
Janeiro e sua ligação com São Paulo – e a Rede Ferroviária Federal foi
repartida em lotes e concedida à iniciativa privada.
Ainda sob o governo de Fernando Henrique, o setor de transportes sofreu
algumas modificações. A Rede Rodoviária Federal seguiu seu processo de
extinção, assim como se encerrou, em definitivo, as atividades do GEIPOT. Foi
instituÃda a Lei nº 10.233, de 2001, que extinguiu o Departamento Nacional de
Estradas de Rodagem (DNER) e criou, como substituto, o Departamento
Nacional de Infraestruturas de Transportes (DNIT), responsável pela
construção e operação da rede de transportes; a Agência Nacional de
Transportes Terrestres (ANTT), responsável pelas concessões rodoviárias,
ferroviárias e permissão de linhas de transporte interestadual e internacional de
passageiros; e a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ),
94
responsável pela regulação do transporte aquaviário. Tal lei criou também o
Conselho Nacional de Integração de PolÃticas de Transportes (CONIT),
implementado apenas em 2009, responsável pela formulação de polÃticas do
setor.
A gestão de transportes seguiu focada, até meados da década de 2000, na
solução de problemas pontuais e no tratamento dos chamados “corredores de
exportaçãoâ€, denotando o viés exportador da economia brasileira. O perÃodo foi
marcado, ainda, pela continuidade da ausência de um planejamento integrado
das ações dos diversos setores, negligenciando os aspectos territoriais.
No perÃodo subsequente, com o aquecimento da economia e consequente
reforço nos caixas da União,
observou-se uma certa recomposição da capacidade de ação estatal
e também o ensaio da retomada de uma visão estratégica do
território, o que anima tentativas de planejamento de polÃticas
integradas. (MORAES, 2011, p. 131).
No setor de transportes, vislumbramos esta retomada por meio da adoção de
planos como o Plano Nacional de LogÃstica e Transportes (PNLT); Plano
Hidroviário Estratégico; e Plano Nacional de LogÃstica Portuária. O Programa
de Aceleração do Crescimento, instituÃdo em 2007, tem por base, para as
obras de transporte, o PNLT. As ações desta última década serão
aprofundadas no CapÃtulo 5.
Chegamos ao fim da primeira década do Século XXI com uma rede de
transportes defasada. O Brasil conta com uma rede ferroviária que tem a
mesma medida de um século antes – aproximadamente 29 mil quilômetros;
uma rede rodoviária deficiente, tanto nas áreas mais adensadas, onde a
capacidade de muitas vias já se encontra há muito tempo superada, e, em
áreas menos densas, ainda com uma infraestrutura insuficiente para estimular
seu desenvolvimento; um potencial de vias navegáveis pouco explorado; uma
rede de portos congestionados na porção meridional do paÃs e, em
contrapartida, portos com capacidade ociosa na porção setentrional; um
95
conjunto de aeroportos saturados que não conseguem fazer frente à crescente
demanda; uma rede dutoviária pequena e concentrada no atendimento de
poucos usuários.
Apesar do ensaio de uma gestão mais integrada, a relação entre o
planejamento de transportes e o ordenamento territorial e ambiental ainda é
inadequada e não consegue produzir resultados satisfatórios. Analisemos esta
atuação nas seções seguintes.
96
CAPÃTULO 3
ATUAÇÃO RECENTE DO ESTADO BRASILEIRO
3.1 Prólogo – de BrasÃlia a Santos
Percorrer caminhos fÃsicos já foi um artifÃcio utilizado por outros geógrafos para
ilustrar parte do caminho metodológico usado para guiar o desenvolvimento
das ideias e argumentos utilizados na pesquisa. Lourenço (2002) usou esta
forma em sua dissertação de Geografia Histórica para levantar diversos pontos
de seu problema de pesquisa.
Buscando seguir a mesma linha, mas em uma tese de Geografia dos
Transportes, optamos por percorrer o trecho rodoviário BrasÃlia-Santos, visando
levantar pontos relevantes a serem discutidos na tese.
O Brasil é um paÃs de dimensões continentais. Esta é uma frase
frequentemente repetida para exaltar a dimensão territorial e a variedade de
ambientes naturais e antropizados, bem como as variedades socioculturais e
econômicas desta vasta nação. Da mesma forma que sabemos que a
população e os recursos não se encontram uniformemente distribuÃdos pelo
espaço, há de se supor que a infraestrutura e os serviços de transportes
também não o sejam.
Propusemos uma viagem entre dois pontos do território, razoavelmente
distantes entre si e, por meio da observação das caracterÃsticas fÃsicas da
infraestrutura, do tráfego, das paisagens, seria possÃvel iniciar uma análise de
97
várias questões relacionadas a transporte e território. Utilizemos então este
recurso.
O trajeto escolhido parte da porção mais central do território brasileiro – BrasÃlia
– até um extremo litorâneo, e nosso principal porto, o de Santos, distante
pouco mais de 1000 quilômetros. A escolha desse trecho se deu pela facilidade
de acesso e conhecimento do território pelo autor. Além disso, trata-se de um
eixo de relevância nacional, por interligar o principal porto latino-americano
(Santos) à maior cidade brasileira (São Paulo) e à Capital Federal (BrasÃlia),
além de diversas outras cidades importantes (Figura 3.1).
Ao deixar BrasÃlia, capital federal, notamos que a cidade se espalha ao redor
das rodovias. São quase 600 km² de área urbanizada (MIRANDA; GOMES;
GUIMARÃES, 2005) para uma população de cerca de 2,5 milhões de
habitantes (IBGE, 2010). As rodovias de passagem cortam essa área
urbanizada, mesclando tráfego local com tráfego de longo curso. É muito difÃcil
distinguir o que é a rodovia de longo curso do que é a via rápida local. Aquele
que deseja apenas passar por BrasÃlia acaba por sofrer com os
congestionamentos urbanos da hora de pico; e, por outro lado, a área
urbanizada sofre os impactos derivados da passagem do tráfego de longo
curso cortando a cidade.
A Estrada Parque Indústria e Abastecimento (Via EPIA/ BR-450), por exemplo,
margeia a zona do Plano Piloto de BrasÃlia e liga as rodovias BR-040/050
(ligação com o Sul/Sudeste do Brasil), a BR-060 (Ligação com Goiânia e
Centro-Oeste) e a BR-020 (ligação com o Norte/Nordeste). No entanto, é
também utilizada como via local – assim como as rodovias mencionadas –
ligando as zonas urbanizadas adjacentes à zona mais central da cidade.
98
Figura 3.1: Mapa do eixo BrasÃlia – Santos.
99
Um viajante que parte da zona central de BrasÃlia na hora de pico enfrentará
um grande congestionamento para deixar a cidade pela via EPIA e, a seguir,
pela BR-040/ 050, pois é a principal ligação do núcleo central da cidade com as
zonas residenciais periféricas de Gama e Santa Maria (ainda no Distrito
Federal) e com alguns dos municÃpios goianos limÃtrofes que compõem o
chamado Entorno de BrasÃlia (ValparaÃso de Goiás, Novo Gama, Cidade
Ocidental e Luziânia). Neste trecho, o tráfego é elevado e caminhões, ônibus
urbanos, ônibus de longo curso, veÃculos de passeio locais e de longo curso
disputam espaço. A rodovia tem pista dupla, ora com três, ora com duas faixas
por sentido e cruza as referidas zonas urbanas. Neste trecho, a rodovia mais
parece com uma avenida de atividades, com diversas interseções e retornos
em nÃvel, margeada de um comércio variado. O tráfego de longo curso, mais
uma vez, é sujeito a interferências urbanas, assim como a população local
convive com o tráfego pesado.
Figura 3.2: fotografia de trecho urbano da BR-040 em ValparaÃso, GO.
Autor: Silvio Barbosa da Silva Junior, 2012.
100
Cabe um parêntese: a BR-450, embora seja uma rodovia federal, é delegada
ao Governo do Distrito Federal, que, por meio do seu Departamento de
Estradas de Rodagem, faz a gestão desta via. Já a BR 040/050, em todo o
trecho de Goiás e Distrito Federal, é gerida pelo Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes – DNIT.
Após deixar Luziânia, o volume de tráfego diminui e a pista torna-se simples. O
volume de tráfego é composto de considerável parcela de veÃculos pesados de
carga. Lentos, muitas vezes, já que a idade da frota é bastante elevada - 11,4
anos para a média geral, chegando a 23,9 anos em algumas categorias (ANTT,
2012).
Cerca de 130 quilômetros após a origem, nos aproximamos de Cristalina.
Nesta cidade está o entroncamento das rodovias BR 050 e 040 que até agora
seguiam em trecho coincidente.
Figura 3.3: Fotografia de trecho urbano da BR-050 em Cristalina, GO.
Autor: Silvio Barbosa da Silva Junior, 2012.
101
A BR-040 segue para Sudeste, demandando Belo Horizonte, Juiz de Fora e
Rio de Janeiro, enquanto a BR-050 segue para o Sul, na direção de
Uberlândia, Ribeirão Preto, Limeira, Campinas, São Paulo e Santos. A área
urbana de Cristalina, apesar de pequena, está disposta dos dois lados da pista,
gerando a necessidade de travessia de veÃculos e pedestres, sempre com
cruzamentos em nÃvel. Os redutores de velocidade, o alto volume de tráfego e
tais cruzamentos tornam lenta a travessia desta cidade.
Por quase 200 quilômetros, até Catalão (GO), o volume de tráfego diminui
ainda mais – embora não o suficiente para deixar a via com um padrão
adequado ao volume – e a paisagem monótona de lavouras de soja, outros
grãos e algumas áreas de vegetação nativa preservada é quebrada apenas por
três pequenas povoações. Chama a atenção a ausência de variedade e opções
de postos de abastecimento e de serviços para o viajante que se aventura por
este trecho.
Figura 3.4: Fotografia de trecho da BR 050 entre Catalão e Cristalina – veÃculos de carga.
Autor: Silvio Barbosa da Silva Junior, 2012.
102
Em Catalão, novamente os problemas tÃpicos das travessias urbanas: lentidão,
interseções em nÃvel, redutores de velocidade e mistura com o tráfego local. A
cidade é um pólo agroindustrial e, dali em diante, o tráfego volta a aumentar,
principalmente com caminhões carregados de soja, frigorificados, veÃculos e
autopeças. Os quase 40 quilômetros que separam Catalão dos limites de Goiás
com Minas Gerais são ainda em pista simples, em uma zona de relevo
razoavelmente dissecado, com grande presença de curvas, já que o traçado,
datado da década de 1960/70, acompanha em muito este relevo.
Figura 3.5: Fotografia de trecho urbano da BR-050 em Catalão, GO.
Autor: Silvio Barbosa da Silva Junior, 2012.
Após cruzar o rio ParanaÃba, entrando em Minas Gerais, nos deparamos com
um canteiro de obras: a duplicação da BR-050 entre este ponto e a cidade de
Uberlândia. Daqui até Uberlândia são aproximadamente 70 quilômetros de
estrada, com um relevo moderadamente dissecado, cheio de curvas, com
103
elevado volume de tráfego de caminhões. A meio caminho, a cidade de
Araguari, cruzada pela rodovia agora em obras que prometem amenizar os
impactos da convivência entre cidade e rodovia.
Figura 3.6: Fotografia das obras de duplicação da BR-050 em Araguari, MG.
Autor: Silvio Barbosa da Silva Junior, 2012.
De Araguari até Uberlândia, o tráfego de automóveis se avoluma, notadamente
nas horas de pico, tendo em vista o notável movimento pendular entre ambas
as áreas urbanas. Estas cidades encontram-se em topos de chapada a cerca
de 900 metros de altitude, mas seccionados pelo profundo vale do Rio Araguari
em uma região de relevo bastante dissecado.
Ao aproximar de Uberlândia, geram confusão as opções apresentadas pela
sinalização: o caminho tradicional e mais óbvio ao motorista é seguir em frente,
enquanto a sinalização manda seguir outro, que requer sair da pista principal e
pegar um acesso secundário.
104
Quem opta por seguir reto, logo adentra a zona urbana de Uberlândia e a
rodovia, em boas condições, permite acesso à cidade bem como a outras
rodovias. Recém-duplicada na área urbana, oferece condições de velocidade
(80 km/h de velocidade máxima regulamentada) distintas das travessias
urbanas cruzadas anteriormente (Entorno de BrasÃlia, Cristalina e Catalão),
mas ainda recebem expressivo volume de tráfego urbano. Pouco mais de 10
quilômetros depois, deixa-se a área urbana de Uberlândia em direção ao Sul.
Por outro lado, quem opta por pegar o acesso secundário, tem acesso a uma
rodovia de excelente padrão construtivo, o Contorno Norte, também
recentemente construÃdo, mas que tem a mesma função da travessia urbana:
melhorar as condições de tráfego por quem passa por Uberlândia. A via
permite velocidade de até 100 quilômetros por hora, mas chama atenção o
diminuto volume de tráfego. Após alguns quilômetros, a rodovia de excelentes
condições desaparece e em uma interseção que não permite grande
velocidade há de se acessar outra, o Contorno Leste, resultado da duplicação
de trecho da BR-365. Mais alguns quilômetros e há de se fazer outra
conversão para se acessar novamente a BR-050 e seguir rumo ao Sul.
Vinte quilômetros e três conversões para o Contorno Norte/Leste contra 10
quilômetros e uma conversão para a travessia urbana podem explicar a
preferência dos motoristas pela travessia urbana em relação ao Contorno.
Exploraremos este caso mais adiante. Prossigamos com a viagem.
A viagem segue em pista dupla por mais 100 quilômetros, cortando chapadões
cobertos de soja, milho e cana-de-açúcar, e áreas de vale, chega-se a
Uberaba. Vale lembrar que o trecho entre Uberlândia e a divisa de Minas
Gerais com São Paulo levou cerca de uma década para ser finalizado e ainda
há obras remanescentes por executar.
A travessia de Uberaba é breve, toda feita em interseções em desnÃvel, com
pouca interferência do tráfego local. A partir de Uberaba, inicia-se uma descida
até o vale do Rio Grande, na divisa com o Estado de São Paulo com boas
condições de tráfego, apesar do elevado volume. Até este ponto, a rodovia é
administrada, ainda, pelo DNIT.
105
Cruzando-se a ponte Governador Mário Covas, vislumbra-se um padrão
diferente de rodovia: o canteiro é mais largo, a faixa de domÃnio bem capinada,
as placas de sinalização maiores, visÃveis e bem mantidas. Só então é possÃvel
comparar com todos os trechos anteriores, onde a faixa de domÃnio raramente
recebe serviços de capina que, por muitas vezes, encobrem a parca
sinalização.
Até Ribeirão Preto cruza-se quase uma dezena de pequenas e médias
cidades, sem qualquer interferência de tráfego. As interseções são todas em
desnÃvel e não se encontram áreas de travessia de pedestres em nÃvel: todas
são realizadas por cima ou por baixo da rodovia.
Em Ribeirão Preto, a travessia já recebe alguma interferência do tráfego local e
o nÃvel de velocidade diminui um pouco. As interseções com outras rodovias
possuem, em grande parte, alças direcionais, permitindo mudanças sem
grande diminuição de velocidade, ao contrário daquelas encontradas nos
trechos percorridos em Minas Gerais e Goiás.
No Estado de São Paulo, entre a Ponte Governador Mário Covas e a cidade de
São Paulo, a rodovia BR-050 é coincidente com a SP-330, aqui denominada
Via Anhanguera, de responsabilidade do Estado de São Paulo. A via é
concedida à iniciativa privada, e operada por diversas concessionárias em seus
vários trechos, cuja fiscalização cabe à Agência Reguladora dos Serviços de
Transporte do Estado de São Paulo – ARTESP.
Atravessa-se, após Ribeirão Preto, uma mirÃade de cidades pequenas e
médias até alcançar Limeira. Nas proximidades de Limeira começa o trecho da
Rodovia dos Bandeirantes, datada da década de 1970 e prolongada ao redor
do ano 2000, construÃda pelo governo do estado de São Paulo como alternativa
ao trecho já saturado da Via Anhanguera.
Enquanto a Via Anhanguera atravessa áreas urbanizadas dos aglomerados
urbanos de Limeira e JundiaÃ, bem como das Regiões Metropolitanas de
Campinas e de São Paulo, sofrendo com a influência do tráfego local, a
Rodovia dos Bandeirantes contorna as três primeiras, minorando o efeito do
106
tráfego local. A Rodovia dos Bandeirantes – com padrão de autoestrada de
acesso controlado – atende prioritariamente o tráfego de longo curso, enquanto
a Via Anhanguera, neste trecho, atende ao tráfego pendular regional.
Aproximando-se da Cidade de São Paulo, maior zona urbana da América do
Sul e uma das maiores do mundo, principal centro econômico do Brasil,
principal origem e destino das viagens geradas em todo o paÃs, e, portanto,
principal entroncamento rodoviário nacional, o volume de tráfego se multiplica.
Há a opção de o viajante cruzar a área urbana pelas saturadas Marginal Tietê e
Marginal Pinheiros (vias expressas urbanas) ou de pegar o Rodoanel Trecho
Oeste e, seguir pelo recém inaugurado Trecho Sul.
Figura 3.7: Mapa do Rodoanel de São Paulo. Mapa sem escala.
Fonte: DERSA, 2012.
107
Embora com um padrão construtivo bem razoável, as Marginais atendem
majoritariamente ao tráfego urbano e metropolitano; porém, até a construção
do Rodoanel, era a única opção para a travessia da Região Metropolitana de
São Paulo. Para alguns destinos segue sendo a única opção. Para estes
viajantes, ainda é necessário perder horas cruzando a grande metrópole
enquanto o Rodoanel não é concluÃdo. Para nosso par origem-destino, é
possÃvel usar o Rodoanel e é esta a opção escolhida.
Com três ou quatro faixas por sentido, alças direcionais, velocidade
regulamentada de 120 quilômetros por hora, o Rodoanel Mário Covas foi
pensado para retirar o tráfego de passagem da área urbana e dar mais
velocidade para o tráfego que não tem como origem ou destino a Grande São
Paulo. Pensado para ser construÃdo em quatro trechos, já teve os dois trechos
prioritários (Oeste e Sul) construÃdos, um em obras (Leste) e um em fase de
licitação (Norte).
Seguindo a viagem, há duas opções para se alcançar a Baixada Santista: a Via
Anchieta (aqui coincidente com a BR-050) e a Rodovia dos Imigrantes. A Via
Anchieta é mais antiga e é a primeira ligação pavimentada entre o planalto
onde se localiza a capital paulista e a baixada santista (pista dupla, com duas
faixas por sentido) e ainda, apesar de segregada, atravessa áreas densamente
povoadas. A Rodovia dos Imigrantes é uma rodovia mais recente, moderna,
construÃda com vários túneis e pontes, vencendo o planalto sem grandes
movimentações de terra e gerando o menor impacto possÃvel. Ambas são
concedidas à iniciativa privada e geridas pela ARTESP.
Chega-se, por fim, a Santos, onde o acesso ao Porto ainda mistura o tráfego
local com o tráfego de caminhões que vêm de todo o Centro-Sul brasileiro.
Esta jornada de BrasÃlia a Santos nos dá elementos para algumas questões
que pretendemos trabalhar neste capÃtulo, porém nos restringiremos à quilo que
consideramos problemas relacionados ao transporte de longo curso, ignorando
as questões relativas ao transporte local e aos problemas urbanos.
108
Por que existe tamanha diversidade de padrões construtivos, de manutenção e
de sinalização em um mesmo eixo? Note-se que não estamos falando de
rodovias com funções diferentes, mas de um eixo de importância nacional.
Como os responsáveis pela gestão das rodovias e os municÃpios se articulam
para dirimir os conflitos patentes entre o tráfego local e o tráfego de passagem?
Existe alguma polÃtica que fomente o controle da expansão urbana,
proporcionando que se evite a urbanização ao redor dos eixos de transporte de
longo curso?
Por que há tantos caminhões nas rodovias? Não há transporte ferroviário que
atenda ao transporte de cargas? E por que esses caminhões são tão velhos?
Não existe alguma polÃtica que estimule a renovação dessa frota que,
notoriamente reduz a velocidade média, aumenta custos de transporte e, ainda,
polui muito mais?
Como lidar com o enorme volume de caminhões que adentram a área urbana
de Santos para acessar ao Porto?
No caso do transporte de passageiros, por que ir de carro? Não existe uma
opção de trens ou aviões que façam as ligações neste trecho, ao menos entre
as cidades grandes e médias?
Este capÃtulo pretende explorar algumas destas questões. Primeiro,
apresentando um breve diagnóstico da situação dos transportes de longo curso
no Brasil e o panorama institucional, contemplando a descrição das
instituições, sua atuação recente, bem como a estrutura de planejamento para
consecução da polÃtica nacional para o setor.
Considerou-se, para este trabalho, a atuação dos órgãos de nÃvel federal, quais
sejam: Ministério dos Transportes (MT), Agência Nacional dos Transportes
Terrestres (ANTT), Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
(DNIT), VALEC Engenharia e Construções; Secretaria de Portos (SEP),
Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ), Secretaria de Aviação
Civil (SAC), e Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC); INFRAERO-
Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária.
109
Quanto à estrutura de planejamento, avaliou-se, em particular, o Plano
Nacional de LogÃstica e Transportes (PNLT) e o Sistema Nacional de Viação
(SNV), dentre outros relevantes.
Realizaram-se, ainda, entrevistas com representantes de alguns destas
instituições. Algumas entrevistas foram presenciais, outras realizadas por
escrito e foram oportunamente publicadas na Revista ANTT. Foram
entrevistados:
 Técnico de estradas do DNIT – Regional Uberlândia (abril de
2011);
 Paulo Sérgio Oliveira Passos – Ministro dos Transportes
(Revista ANTT, novembro de 2010);
 Marcelo Perrupato – Secretário Nacional de PolÃtica de
Transportes (Revista ANTT, maio de 2011);
 LuÃs Henrique Baldez – Presidente da NTU (Revista ANTT,
novembro de 2011).
Além de uma análise mais geral da atuação do Estado Brasileiro em
transportes e ordenamento do território, foram propostos dois breves estudos
de caso que permitam, de modo mais palpável, vislumbrar os impactos de tal
atuação sobre o território. Escolhemos dois casos:
 A construção do Contorno Norte de Uberlândia;
 O conflito entre a ANTT e o Instituto Chico Mendes de
Conservação da Biodiversidade (ICMBio) sobre a
duplicação da BR-101 e seus impactos sobre a Reserva
Biológica União, no Estado do Rio de Janeiro.
110
3.2 As instituições de planejamento e gestão de transportes no Brasil
Conforme, para esta tese, interesse apenas o transporte de longo curso, ou
seja, o transporte não local/não urbano, elimina-se a análise das decisões a
cargo de municÃpios, restando duas esferas da federação brasileira: a União e
os Estados. Tendo em vista que o foco da tese é sobre o nÃvel federal,
focaremos na atuação da União brasileira em relação ao planejamento de
transportes.
A origem do Ministério dos Transportes remonta ao século XIX, nos tempos do
Império, quando foi criada a Secretaria de Estado dos Negócios da Agricultura,
Comércio e Obras Públicas, que, após diversas denominações e mudanças de
atribuições, chegou ao nome atual. Porém, o Ministério dos Transportes,
apesar de ser responsável pela maior parte do planejamento de transportes em
nÃvel federal, não é a única entidade com esta finalidade. Há a Secretaria
Especial de Portos, desmembrada do Ministério dos Transportes, e a recém-
criada Secretaria de Aviação Civil, cujo objeto de regulação estava
anteriormente sob tutela do Ministério da Defesa. Essas duas Secretarias
possuem status de ministério.
O Ministério dos Transportes tem por atribuição formular e aplicar a polÃtica de
transportes ferroviários, aquaviários e rodoviários. Quanto ao transporte aéreo,
a legislação (Decreto nº 7.717, de 4 de abril de 2012) especifica que o
Ministério dos Transportes tão somente participa de sua coordenação, tendo
em vista a existência da Secretaria de Aviação Civil. O mesmo se aplica ao
sistema portuário, sob responsabilidade da Secretaria de Portos.
A Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República foi criada pela
Medida Provisória 527, de 18 de março de 2011, convertida na Lei 12.462, de 4
de agosto 2011. Suas atribuições contemplam o planejamento e a coordenação
do setor de aviação civil, mantendo sintonia como Ministério da Defesa – de
onde a atribuição vinha sendo executada anteriormente – no que for
111
necessário. Cabe destacar, até aquele momento, o caso sui generis em que a
aviação civil seguiu, por tanto tempo, sob tutela da pasta da Defesa.
A Secretaria de Portos da Presidência da República foi criada também por
meio de uma Medida Provisória (nº 369, de 07 de maio de 2007)
posteriormente convertida na Lei nº 11.518. Desmembrada do Ministério dos
Transportes, tem por missão o planejamento e a coordenação do setor
portuário.
Vinculadas ao Ministério dos Transportes, encontram-se três instituições: a
Agência Nacional de Transportes Terrestres, a Agência Nacional de
Transportes Aquaviários, o Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes e a Valec Engenharia e Construções. As três primeiras são
autarquias criadas no bojo da reestruturação do setor de transportes em 2001,
em substituição ao antigo Departamento Nacional de Estradas de Rodagem –
DNER; a Valec é uma empresa pública constituÃda com a finalidade de fazer a
construção da Ferrovia Norte-Sul e, atualmente, leva a cabo a construção de
trechos desta mesma ferrovia e outras.
A ANTT tem por missão a regulação do transporte terrestre federal,
compreendendo os contratos de concessão das ferrovias, das rodovias
federais, as permissões para transporte interestadual e internacional de
passageiros, bem como a emissão de normas para o transporte rodoviário de
cargas, além do multimodal.
À ANTAQ cabe a regulação da exploração do transporte aquaviário, dos portos
e terminais de pequeno porte, da navegação interior, de cabotagem e de longo
curso. Curiosamente, a ANTAQ é vinculada ao Ministério dos Transportes, e
não à Secretaria de Portos, cuja missão é fazer a regulação dos Portos
grandes, ou seja, aqueles que não estão sob tutela da ANTAQ.
O DNIT é um órgão de execução, cabendo a ele a gestão das infraestruturas
federais do Sistema Nacional de Viação que não estejam delegadas, sejam
elas terrestres ou aquaviárias. Cabe ainda ao DNIT a emissão de normas,
112
padrões e especificações técnicas para todo tipo de obra de transportes. O
principal foco de atuação do DNIT são as rodovias federais não delegadas.
Recentemente, em agosto de 2012, por meio da Medida Provisória nº 576,
convertida na Lei nº 12.743, de 19 de dezembro de 2012, fora criada, vinculada
ao Ministério dos Transportes, a Empresa de Planejamento e LogÃstica, em
substituição à Empresa de Transporte Ferroviário de Alta Velocidade (ETAV),
constituÃda no mesmo ano. Sua função original seria a de coordenar, junto Ã
iniciativa privada, a implantação do primeiro trecho do Trem de Alta Velocidade,
entre Rio de Janeiro e Campinas, absorvendo tecnologia estrangeira para
novos projetos. Com a reestruturação – ainda recente para se tecer
comentários mais profundos – a EPL passa, além dos projetos de trens de alta
velocidade, a centralizar o setor de estudos e planejamento para todo o setor
de transportes no Brasil.
A EPL exerce ainda o papel de secretaria executiva do Conselho Nacional de
Integração de PolÃticas de Transporte (CONIT), previsto para ser a entidade de
coordenação das polÃticas de transportes desde 2001, mas até então nunca
implantado. Outra inovação é que, para as concessões rodoviárias e
ferroviárias, a EPL passa a atuar como o empreendedor perante o órgão
ambiental, sendo responsável pela obtenção das devidas licenças e superando
os problemas, notadamente atrasos, advindos da responsabilização dos
concessionários pela obtenção das licenças ambientais.
Vinculadas à Secretaria de Aviação Civil, estão a Agência Nacional de Aviação
Civil (ANAC) e a INFRAERO – Empresa Brasileira de Infraestrutura
Aeroprotuária. A ANAC tem por objetivo regular o setor da aviação civil por
meio da manutenção da concessão dos serviços de transporte aéreo, da
infraestrutura aeroportuária e aeronáutica, regulando a atuação das empresas
de transporte aéreo e de exploração de aeroportos, inclusive aqueles
administrados pela INFRAERO. A INFRAERO, por sua vez, é uma empresa
pública que mantém alguns dos principais aeroportos do paÃs, sendo
responsável por parcela significativa da demanda.
113
Observa-se, na descrição das instituições, a estrutura constando de órgãos de
polÃtica e planejamento do setor – aqui ministérios e secretarias com este
status e a EPL –, agências reguladoras, que gerenciam os contratos de
prestação de serviços públicos por empresas privadas, e órgãos de execução
direta, podendo ser eles empresas públicas ou autarquias. Nos Estados,
replica-se uma estrutura semelhante, em que as secretarias estaduais de
transportes, obras ou congêneres situam-se no topo da cadeia, promovendo a
polÃtica e o planejamento, enquanto agências reguladoras regulam contratos
com a iniciativa privada e, no nÃvel de execução, departamentos de estradas,
aeroportos, obras ou infraestrutura se responsabilizam pela execução direta
dos serviços/infraestruturas (Figura 3.8).
3.3 As redes e serviços de transportes em nÃvel federal no Brasil atual
A estrutura territorial brasileira demonstra claramente a falta de cuidado com
sua gestão. A distribuição da população, das infraestruturas de transporte, da
riqueza nacionalmente produzida e, principalmente, da qualidade de vida não
se dão de forma equilibrada no território. O Estudo da Dimensão Territorial para
o Planejamento (MPOG, 2008), bem como estudos do IBGE (2003 e 2012),
mostra esta realidade com seu diagnóstico, conforme se vê nos mapas que se
vêm a seguir.
Tal padrão de ocupação e configuração do território guarda relação com a
história da ocupação do espaço nacional, conforme pudemos analisar no
capÃtulo anterior, que tratou do papel das redes de transporte na formação
socioespacial do território brasileiro.
114
Figura 3.8: Distribuição de funções entre instituições de planejamento de transportes no Brasil.
Org.: SÃlvio Barbosa da Silva Júnior, 2013.
115
Figura 3.9: Mapa de densidade demográfica das microrregiões (2008 – sem escala).
Fonte: MPOG, 2008.
116
Figura 3.10: Mapa – Consumo médio (bens de consumo) per capita, 2003.
Fonte: IBGE, 2010.
117
Figura 3.11: Mapa – Densidade Econômica – 1000 reais de PIB por área do municÃpio 2006.
Fonte: IBGE, 2012.
118
A população, apesar da existência de alguns pólos de desconcentração no
interior, segue concentrada nas porções mais próximas da costa; a produção
de riqueza é maior ao redor dos grandes centros e cidades médias,
notadamente no Centro-Sul do paÃs, salvo algumas zonas de produção agrÃcola
e mineral modernizadas; por fim, os Ãndices de qualidade de vida são melhores
nas porções centro-meridionais do território.
As redes de transporte, por sua vez, estão concentradas nas áreas de maior
densidade demográfica e de produção de riquezas – ainda que o aspecto das
redes, mesmo nessas zonas, não sejam de grande qualidade – sendo
percebidos muito poucos esforços no sentido de melhorar a distribuição
espacial desta infraestrutura para outras zonas, permitindo maior equilÃbrio
territorial.
Além de mal distribuÃda, a infraestrutura de transportes mostra-se ineficiente
para atender à necessidade de deslocamento de bens, impactando no preço
dos produtos e diminuindo, assim, o poder de compra das pessoas. No que se
refere ao transporte de passageiros, há também uma rede de serviços pouco
eficientes e não integrados que, associados a uma distribuição espontânea e
não planejada da população, do comércio e dos serviços mais elementares,
dificultando o acesso da população a bens e serviços, impactando
negativamente na qualidade de vida.
Em outro nÃvel, o transporte é ineficiente em termos de consumo energético e
mais ainda como provedor de uma estruturação desejável do território (Quadro
3.1).
Segundo o PNLT (MT, 2007), a distribuição modal dos transportes no Brasil, no
que se refere ao transporte de cargas, pesa muito em favor do modo
rodoviário, sabidamente menos eficiente que os modos aquaviário, ferroviário e
dutoviário, em termos de consumo energético (Figura 3.12).
119
Quadro 3.1: Consumo médio de combustÃvel por modo de transporte.
Modalidade
Consumo de combustÃvel (litro/
ton.km)*
Rodoviário 101,2
Ferroviário 23,3
Navegação Interior 20
Cabotagem 13,8
Ferroviário (minério de ferro) 7,9
Cabotagem (petróleo e gás) 5
*Consumo de litros de diesel para transportar 1 tonelada por 1 quilômetro.
Fonte: ANTT, 2011.
Figura 3.12: Repartição modal de transportes no Brasil, 2007.
Fonte: MINISTÉRIO dos Transportes; Ministério da defesa, 2007.
120
E, ainda que seja responsável por cerca de 30% da produção de transportes de
cargas, a ferrovia responde por apenas 5% do consumo de combustÃvel. Os
caminhões, que transportam 61% da produção, consomem 95%.
Figura 3.13: Participação no consumo de combustÃveis fósseis por modo.
Fonte: ANTT, 2012.
Chama a atenção, por fim, a falta de dados mais confiáveis que traduzam a
realidade dos transportes no Brasil, tendo em vista que, pelo menos desde o
inÃcio dos anos 2000, houve o completo desmonte das estruturas nacionais de
informação e planejamento de transportes, tema do qual trataremos mais
adiante.
121
3.3.1Transporte rodoviário
A Rede rodoviária brasileira possui, segundo o Anuário EstatÃstico dos
Transportes Terrestres, editado pela ANTT em 2009, uma rede de 1.735.612
quilômetros de rodovias, das quais apenas cerca de 220 mil quilômetros são
pavimentadas. Grosso modo, a imensa maioria dos trechos não pavimentados
se refere a estradas municipais, servindo, em geral, ao transporte local da safra
agrÃcola. As redes estaduais e federal possuem a maior parte de seus trajetos
pavimentados (Quadro 3.2 e Figura 3.14).
Porém, o fato de a rede principal ter um alto Ãndice de pavimentação não
significa uma garantia de que haverá uma compatibilidade de suas
caracterÃsticas fÃsicas e operacionais com o volume de tráfego de veÃculos
existente em sua totalidade. Na verdade, há inúmeros problemas de geometria,
sinalização, manutenção e capacidade, comprometendo a qualidade da
infraestrutura e a compatibilidade com a importância estratégica de alguns
desses eixos.
As fotografias a seguir refletem a falta de uma polÃtica de manutenção viária
adequada, que se reflete na qualidade do pavimento, da limpeza da faixa de
domÃnio e da manutenção de um padrão adequado de sinalização.
Quadro 3.2 – extensão da malha rodoviária por condição e jurisdição.
Federais Estaduais Estaduais
Coincidentes
Municipais Total
Pavimentadas 61.920 17.197 112.182 27.342 218.641
Não
Pavimentadas
13.775 6.224 111.474 1.236.128 1.367.601
Fonte: ANTT, 2009.
122
Figura 3.14: Mapa de Rodovias no SNV, 2012.
123
Figura 3.15: Foto de placa confusa em Blumenau, SC.
Autor: SCHMIDT, A. D., 2012.
Figura 3.16: Foto: Placa pichada em ValparaÃso, GO.
Autor: Silvio Barbosa da Silva Junior, 2012.
124
Figura 3.17: Foto: Sinalização em BrasÃlia.
Autor: Silvio Barbosa da Silva Junior, 2012.
Figura 3.18: Foto: Canteiro central sem roçagem na BR-050 em Uberaba.
Autor: Silvio Barbosa da Silva Junior, 2012.
125
Figura 3.19: Foto: Sinalização de pavimento antiga e nova causando confusão.
Autor: Silvio Barbosa da Silva Junior, 2012.
Referente à compatibilidade do padrão das vias com sua importância
estratégica em nÃvel nacional, podemos ver a parca distribuição de estradas
duplicadas, concentradas majoritariamente no Estado de São Paulo – grande
parte dela sob responsabilidade desse Estado, diretamente ou sob delegação –
e em ligações entre a Grande São Paulo com outros pontos relevantes do paÃs:
São Paulo-Rio de Janeiro; São Paulo-Belo Horizonte; São Paulo-Goiânia-
BrasÃlia; São Paulo-Porto Alegre; Litoral Nordestino, além de algumas poucas
ligações regionais e travessias urbanas (Figura 3.20).
126
Figura 3.20: Mapa: SNV Rodovias Duplicadas, 2012.
127
O Brasil, por conta também de uma falta de hierarquia no sistema rodoviário
nacional, possui vários eixos importantes, tanto em nÃvel econômico quanto em
nÃvel estratégico, descoberto por uma rede com caracterÃsticas compatÃveis
com tal importância. Mesmo as rodovias duplicadas apresentam uma
diversidade de padrões de qualidade que acabam por denunciar esta ausência
de diretrizes mais claras. A tÃtulo de exemplo: são poucas as rodovias
duplicadas – que possuem acesso controlado, podendo ser caracterizadas
como autoestradas – ligando os centros mais destacados da rede urbana
brasileira.
A exemplo do eixo BrasÃlia-Santos, que exploramos no prólogo do CapÃtulo, em
que é possÃvel se deparar com rodovias de excelente qualidade, como a
Rodovia dos Imigrantes ou a Rodovia dos Bandeirantes; com rodovias com
alguns problemas de interação com o meio urbano, como a Via Anhanguera;
com trechos de qualidade regular, como o trecho mineiro da BR-050; trechos
com problemas geométricos, como o trecho goiano da mesma rodovia.
O mesmo eixo nos inunda de exemplos de um problema grave: o tratamento
das travessias urbanas, que são trechos de rodovias que atravessam áreas
urbanizadas. Obviamente, o tipo de impacto causado por uma rodovia de
acesso local ou microrregional não é o mesmo daquele causado por grandes
eixos estruturantes. Porém, não havendo uma diretriz nacional que hierarquize
as rodovias, não existem também padrões diferentes para o tratamento de
travessias urbanas: age-se reativamente frente ao aumento do volume de
tráfego ou a número de acidentes, optando-se por adaptar a travessia ou
construir contornos.
Trinta (2001) destaca alguns impactos relacionados a travessias urbanas:
 Os impactos sobre a mobilidade referem-se à redução da
velocidade de percurso na via, muitas vezes sem a devida
sinalização e padrões técnicos adequados.
 Impactos sobre a acessibilidade, devido à localização de
acessos, retornos, entradas e saÃdas;
128
 Impactos sobre o meio ambiente (principalmente sobre o
ambiente urbano): poluição sonora, atmosférica, vibração,
visual, segregação urbana.
Estudando, em particular, a percepção dos pedestres, Silva Júnior (2006, p. 85)
conclui que:
Dos impactos associados ao efeito barreira, os mais
destacados, segundo a pesquisa, foram a “insegurança†(risco
de sofrer acidentes), com um peso de 39% e a “dificuldade de
cruzamento da pistaâ€, com peso de 23%; seguidos pelas
variáveis “DesestÃmulo ao uso das passarelasâ€, com 16%;
“alteração no número de viagens†com 12% e “alteração na
qualidade ambiental†com peso de 10%.
Relacionados a cada uma dessas variáveis, destacaram-se
alguns atributos: A “Insegurança (risco de sofrer acidentes)â€
está fortemente identificada com a velocidade e o volume de
veÃculos da estrada; A “Dificuldade no cruzamento†se
relaciona com os atributos: Ausência de passarela no local;
sentido de mão de direção e número de faixas a serem
atravessadas; O “DesestÃmulo ao uso de passarelas†se
identifica com o aumento da distância percorrida e com o medo
de ser assaltado; A “Alteração no número de viagens
realizadas†se identifica com a supressão de viagens
desacompanhas e a pé, a realização de viagens vinculadas e
com a supressão de atividades realizadas do outro lado; A
“Alteração na qualidade ambiental†se identifica com o ruÃdo e a
fumaça causada pelos veÃculos que trafegam a estrada.
Porém, os impactos vão além daqueles visÃveis à margem das rodovias, elas
afetam os movimentos entre ambos os lados da pista, bem como alteram
padrões de desenho urbano, ou seja, um impacto de natureza territorial,
conforme destaca Mouette (1998, p. 65; grifos nossos), classifica os impactos
das travessias urbanas – cujo principal efeito ela denomina efeito barreira – em
três nÃveis:
Os impactos primários são conseqüências diretas do sistema
de transportes e referem-se a alterações na acessibilidade e
mobilidade. São efeitos mais imediatos e facilmente
perceptÃveis. São fortemente percebidas na ADA [área
129
diretamente afetada]. Os impactos secundários compreendem
as alterações da acessibilidade e na mobilidade da população
e consequentes alterações nos padrões de viagens e no
comportamento dos indivÃduos afetados. Sua amplitude vai
além da área diretamente afetada, atingindo a área de
influencia direta. O último nÃvel, o terciário, atinge a área de
influencia indireta e refere-se às alterações na estrutura
urbana.
Outro problema inerente às rodovias brasileiras é o transporte de cargas.
Conforme já abordado, o transporte rodoviário de cargas representa, segundo
o Ministério dos Transportes (2007), cerca de 61% do total da movimentação
nacional de cargas. Isto significa que alguns trechos, notadamente aqueles que
servem a portos, zonas densamente industrializadas e zonas de produção
agrÃcola elevada, possuam elevada participação de veÃculos de carga frente ao
total de veÃculos passantes nas vias. Aqui é identificado outro problema
relacionado à produção de informação: desde 2001, não há contagem
volumétrica e classificatória do tráfego em nÃvel federal, o que representa um
apagão de informação necessária ao planejamento de transportes, havendo
apenas contagens para projetos especÃficos.
A idade média da frota – associada ao estado de conservação dos veÃculos de
carga – é outro grande inconveniente, pois representa uma menor velocidade
média, um maior consumo energético, maiores volumes de emissão e maiores
riscos de acidentes. Os caminhões pesados foram responsáveis por 87% das
emissões de gases de efeito estufa do setor de transporte rodoviário de cargas
no ano de 2010 (MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES; MINISTÉRIO DAS
CIDADES, 2012).
130
Figura 3.21: Emissões de CO2 (milhões de toneladas equivalentes de CO2 equivalente) no
transporte rodoviário, 2010.
Fonte: Plano Setorial de Mitigação e Adaptação em Transportes e Mobilidade Urbana.
Ministério dos Transportes; Ministério das Cidades, 2012.
Ressalte-se, ainda, a ausência de uma polÃtica consistente para renovação de
frota, ainda que haja relativo consenso polÃtico quanto a isso ser um problema
– em 2012, a Confederação Nacional dos Transportes, entidade de classe que
congrega os transportadores, realizou um evento para discutir a necessidade
de renovação da frota brasileira de caminhões, bem como apresentar
alternativas para a situação.
Um estudo de Rocha et al. (2011) indica que a linha de financiamento existente
no BNDES, o chamado PROCAMINHONEIRO, até então a única polÃtica
pública voltada para o setor, mostra-se ineficiente para estimular a renovação
de frota, tendo em vista que os ganhos auferidos pelos caminhoneiros
autônomos, possuidores da frota mais velha, são insuficientes para cobrir as
parcelas nos prazos disponÃveis.
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
1990 1995 2000 2005 2010
10
6
tonela das
Caminhõespesados
Caminhõesmédios
Caminhõesleves
2,4Mt
(4%) 6,0Mt
(9%)
54,6Mt
(87%)
2010
131
Quadro 3.3: Idade da frota por tipo de veÃculo, 2010.
Tipo de veÃculo Autônomo Empresa Cooperativa Total
CAMINHÃO LEVE (3,5T A
7,99T)
19,0 8,0 11,4 12,8
CAMINHÃO SIMPLES (8T
A 29T)
22,6 9,9 16,3 16,3
CAMINHÃO TRATOR 17,1 7,0 14,5 12,8
CAMINHÃO TRATOR
ESPECIAL
14,8 5,6 13,6 11,3
CAMINHONETE /
FURGÃO (1,5T A 3,49T)
9,4 5,6 6,6 7,2
REBOQUE 18,2 12,5 16,1 15,6
SEMI-REBOQUE 13,9 7,8 11,1 10,9
SEMI-REBOQUE COM 5ª
RODA / BITREM
8,1 4,8 2,7 5,2
SEMI-REBOQUE
ESPECIAL
12,8 6,0 6,6 8,5
UTILITÃRIO LEVE (0,5T A
1,49T)
12,9 5,9 8,1 8,9
VEÃCULO OPERACIONAL
DE APOIO
23,9 15,4 8,3 15,9
Total 15,7 8,1 10,5 11,4
Fonte: ANTT, 2012.
Org.: SÃlvio Barbosa da Silva Júnior, 2012.
No que toca ao transporte de passageiros no Brasil, os deslocamentos são
também essencialmente rodoviários. As atribuições são divididas entre os
Estados e a União. Aos Estados cabem regular as linhas de ônibus que
circulam dentro de seu território, enquanto à União, por intermédio da ANTT,
cabe regular as linhas que transpõem os limites das unidades federadas e as
linhas internacionais.
132
Um problema inerente a este modelo é que as rotas, que poderiam ser
complementares, acabam por não sê-lo, ocorrendo problemas, inclusive, de
sobreposição. Alguns trechos, apesar da proibição formal de as empresas
interestaduais transportar passageiros em sessões dentro de um mesmo
Estado, acabam por fazê-lo em zonas próximas às divisas.
Um exemplo é a rota Uberlândia-Ribeirão Preto. Em tese, a empresa não
poderia transportar passageiros entre Uberlândia e Uberaba, onde a linha faz
seção. Mas, havendo uma parada naquela cidade e outra no povoado paulista
de Coronel Quito, no limite entre os Estados de Minas Gerais e São Paulo,
passageiros embarcam em Uberlândia como se fossem para tal povoado, e
desembarcam em Uberaba. Ainda que pagando por uma distância maior que a
percorrida, sai-se no lucro, pois as tarifas quilométricas interestaduais são mais
baratas que aquelas praticadas dentro de Minas Gerais.
Ouro exemplo são as linhas de ônibus que partem de Curitiba para
Florianópolis, Itajaà ou Blumenau. Ainda que sejam linhas interestaduais,
embarcam e desembarcam passageiros nas paradas intermediárias, fazendo
seções dentro do Estado de Santa Catarina, contrariando o disposto em lei.
Tratam-se de exemplos nos quais a lei mostra-se inadequada por não
vislumbrar a complementaridade dos sistemas e na qual as empresas burlam a
lei no sentido de oferecer um serviço com maior abrangência territorial e
integração.
3.3.2 Transporte Ferroviário
A Rede ferroviária brasileira possui hoje aproximadamente 28.692 quilômetros
(ANTT, 2012). A maior parte das linhas possui um traçado sentido interior-
litoral, resquÃcio do padrão antigo de ocupação e modelo econômico exportador
133
de commodities. Comparando-se com outros paÃses de porte similar, o Brasil
possui hoje uma rede pequena e ineficiente, o que fica mais evidente quando
se compara a densidade da malha com outros paÃses.
Figura 3.22: Densidade de malha ferroviáriano Brasil e outros paÃses, 2011.
Fonte: CNT, 2011.
Atualmente, o transporte ferroviário responde por cerca de 30% do volume de
cargas transportadas. Porém, deste volume, uma parcela expressiva – perto de
90% – refere-se a poucos produtos e em trechos restritos: minério, siderúrgicos
e soja, petróleo e derivados. Grande parte da rede é literalmente não utilizada.
Chama mais uma vez a atenção o fato de os entes públicos não disporem de
informação sistematizada de maneira fácil, sendo mais comum encontrar a
informação junto aos entes privados regulados.
Para além da concentração em poucos produtos, boa parte dos trechos
ferroviários está subutilizada ou mesmo abandonada, conforme nos fala Baldez
(2011), em entrevista concedida:
O total da malha transferida ao setor privado ainda é
subaproveitada – cerca de apenas 1/3 dos 28.000 km
concessionados é plenamente utilizado, estando 2/3
abandonados ou completamente ociosos.
134
Figura 3.23: Participação dos produtos transportados por ferrovia, 2012.
Fonte: ANTT, 2012.
A rede atual é quase totalmente concedida à iniciativa privada em malhas onde
o operador privado possui a exclusividade da oferta do serviço de transporte.
Há mecanismos de tráfego mútuo e de direito de passagem, mediante
pagamento, nos quais trens de outras concessionárias podem atravessar para
atingir determinado ponto.
Devido às dificuldades relativas ao direito de passagem, às diferenças de
bitola, à s caracterÃsticas operacionais e ainda ao monopólio da operação das
malhas, a ferrovia brasileira é pouco atrativa para a carga geral. Sendo a
manutenção da via permanente e a operação dos serviços de transportes
mantidos pela mesma empresa, ela optará por cargas que permitam auferir
maiores rendimentos; nem sempre pelo valor agregado da carga, mas pela
possibilidade de contratos de longo prazo com grandes volumes, tÃpicos de
commodities como soja, minérios e petróleo. Acrescente-se aà o fato de que, no
caso do minério, as empresas mineradoras pertencem aos mesmos grupos que
os controladores das ferrovias.
135
Figura 3.24: Ferrovias Brasileiras – Concessionárias.
136
Baldez (2011, p. 77-78), nosso entrevistado segue:
Em termos de qualidade das operações, observa-se ainda
pouca conectividade entre as malhas (apenas 7% da produção
é realizada sob a forma de direito de passagem e tráfego
mútuo), são verificados constantes atrasos na entrega das
cargas, pouco (ou nenhum) investimento foi realizado para a
eliminação de gargalos urbanos e passagens de nÃvel e os
acessos ferroviários têm graves carências.
Além do mais, em virtude das concessionárias manterem uma
postura monopolista nas malhas, as tarifas ferroviárias são
caras e não permitem que os ganhos de escala e de eficiência
experimentados neste perÃodo possam ser repassados, pelo
menos em parte, para as tarifas pagas pelos usuários, o que
beneficiaria a sociedade como um todo ao comprar produtos a
preços menores.
No que toca à s caracterÃsticas fÃsicas, a ferrovia brasileira passa por problemas
semelhantes às rodovias. O abandono do investimento em construção e
manutenção por décadas condenou a ferrovia brasileira deste começo de
século à obsolescência: são problemas de geometria, passagens de nÃvel,
travessias, travessias urbanas, manutenção e gestão de faixa de domÃnio. Este
conjunto restringe a velocidade média operacional da ferrovia brasileira a
meros 25 km/h (CNT, 2011)!
Nas principais zonas conurbadas há problemas de conflito entre o fluxo dos
trens de carga com os trens urbanos e suburbanos de passageiros, a exemplo
do que ocorre na Grande São Paulo, onde há muito tempo se pensa em
construir um Ferroanel, nos mesmos moldes dos contornos em outras zonas
urbanizadas.
Desde meados da década passada houve a retomada da construção de novos
trechos, destacando-se um primeiro trecho da Ferronorte, a continuidade da
Ferrovia Norte-Sul, que vinha se arrastando desde os anos 1980 e, mais
recentemente, a construção da Ferrovia Oeste-Leste, da Transnordestina e da
Ferrovia de Integração Centro-Oeste, totalizando aproximadamente quatro mil
137
quilômetros em obras do total de cerca de 10 mil quilômetros planejados
(MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES, 2012).
Estes novos trechos contemplam principalmente o acesso a áreas de alta
produção agrÃcola e mineral e o acesso aos novos portos. Porém, nenhum
desses novos projetos contempla um projeto de organização territorial ao seu
redor, nos moldes do que foi a colonização do Oeste americano ou, mesmo no
Brasil, do Norte Paranaense, cuja base foi a venda de lotes urbanos e
pequenas propriedades rurais ao longo do eixo ferroviário.
A novidade para estes novos trechos está na previsão do modelo open acces,
no qual a operação dos serviços e a manutenção da infraestrutura ficariam a
cargo de entidades diferentes, provendo a possibilidade de entrada de
transportadores independentes e, assim, maior oferta de serviço, maior
concorrência e maior atratividade para a carga geral.
Para os trechos já concedidos, estuda-se negociar com as atuais
concessionárias e prorrogar o prazo das concessões, mediante facilitação do
direito de passagem.
Para além do transporte suburbano, há hoje apenas dois serviços de transporte
ferroviário de passageiros em todo o paÃs: um entre Parauapebas e São LuÃs, e
outro entre Belo Horizonte e Vitória. A grande novidade do setor seria a
retomada do transporte de passageiros de longo curso nessas novas linhas.
Além delas, encontra-se em fase de estudos a construção de uma linha de alta
velocidade ligando as zonas metropolitanas do Rio de Janeiro, Vale do
ParaÃba, São Paulo e Campinas: a região mais adensada do paÃs. Além dela, o
planejamento nacional prevê mais três linhas partindo do hub principal da rede,
Campinas, em direção a Belo Horizonte, Curitiba e Uberlândia.
Caso executadas, serão os primeiros eixos estruturantes de uma rede que
deverá conter outros eixos principais, secundários e ligações regionais,
diminuindo a pressão sobre os sistemas rodoviário e aéreo.
138
3.3.3 Transporte Aquaviário
Em termos de transporte aquaviário – ou hidroviário – o Brasil aproveita muito
pouco do potencial que possui: milhares de quilômetros de rios e lagos
navegáveis, além de seu vasto litoral, nas proximidades do qual se concentram
o grosso de sua população e da produção de bens.
Atualmente, a hidrovia responde por cerca de 4% do transporte de cargas no
paÃs (MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES, 2007); transporta-se na ordem de
1,4 milhões de toneladas nas vias navegáveis interiores; o transporte de
cabotagem responde por 133 milhões de toneladas e o transporte marÃtimo de
longo curso 515 milhões de toneladas (ANTAQ, 2011). Nota-se uma grande
predominância do transporte marÃtimo de longo curso relacionado diretamente
ao comércio exterior. Porém, em relação à cabotagem e ao transporte nas vias
navegáveis interiores, explora-se muito pouco as possibilidades: a cabotagem
poderia ligar as zonas produtoras e consumidoras do litoral e algumas ações
poderiam fomentar um melhor uso das vias navegáveis interiores.
No interior, algumas vias navegáveis apresentam corredeiras, trechos
assoreados e quedas d’água, notadamente em trechos de planalto. A
construção de barragens para aproveitamento do potencial hidrelétrico, que
poderia ter um efeito positivo para a navegação, por meio da superação de
quedas d’água e corredeiras, acaba por impor-se como barreiras, tendo em
vista que as barragens são construÃdas, quase sempre, sem eclusas que
permitam sua transposição. Outro ponto é a inexistência de canais interligando
bacias, permitindo que as vias navegáveis sejam mais atraentes à s
movimentações que demandem as zonas mais ocupadas do território.
139
Figura 3.25: Mapa Hidroviário e principais portos, 2012.
140
Os portos brasileiros possuem, em geral, instalações precárias e incapazes de
atender à demanda por movimentação de mercadorias. Isso explica, embora
apenas parcialmente, a pequena participação do transporte aquaviário na
matriz nacional de transportes, além de impossibilitar os portos brasileiros de
fazer frente aos grandes portos internacionais.
A movimentação de cargas se concentra nos portos da porção mais meridional
do paÃs, como Santos, Paranaguá, Itajaà e Rio de Janeiro, por exemplo. Boa
parte deles está sobrecarregada e, paradoxalmente, não são os produtos de
alto valor agregado que promovem este congestionamento, mas commodities,
como a soja, lotam de caminhões os portos de Paranaguá e Santos no perÃodo
da safra. Enquanto isto, portos equidistantes na porção setentrional do paÃs
permanecem com capacidade ociosa, devido à simples falta de acesso
adequado às principais zonas produtoras, na porção central do Brasil.
O acesso aos portos é bastante problemático, pois entre os mais antigos, a
localização é cercada de áreas urbanas consolidadas e não existe clareza
sobre as faixas de domÃnio das ferrovias e rodovias que ali desembocam. Em
muitos casos, o acesso de trens e caminhões, além de conflitarem entre si,
conflita com o meio urbano.
O transporte de passageiros por via aquaviária é, em geral, pequeno, sendo
expressivo apenas na região amazônica que, desprovida de outros meios de
locomoção, tem no transporte fluvial seu principal meio de deslocamento para
pessoas e mercadorias. Porém, as embarcações e estações de embarque não
apresentam bons padrões de qualidade e não recebem fiscalização adequada,
o que pode ser observado pelo elevado número de acidente (BASTOS, 2006).
141
Figura 3.26: Fila de caminhões aguardando para descarregar em Paranaguá.
Fonte: Caminhões e Carretas, 2012.
3.3.4 Transporte Aéreo
Apesar da pequena participação no volume de cargas transportadas, restrito
basicamente ao movimento de cargas de maior valor agregado devido ao
custo, o transporte aéreo é bastante significativo na movimentação de
passageiros. Considerando a qualidade das rodovias brasileiras, a pouca
confiabilidade dos serviços rodoviários e, ainda, a quase inexistência de
serviços ferroviários de passageiros, é esperado que alguma alternativa surja
para atender às necessidades de deslocamento.
142
Em 2010, foram transportados 77 milhões de passageiros nos aeroportos
brasileiros (ANAC, 2011), concentrados, principalmente em 58 aeroportos que
transportam mais de 100 mil passageiros anualmente cada.
Em se tratando do transporte aéreo de um modo de transporte “reativoâ€, ou
seja, que surge para atender uma demanda pré-existente e não para fomentar,
os aeroportos mais movimentados tenderão a se localizar nos centros urbanos
mais populosos e ricos do paÃs.
Em um primeiro pelotão, encontram-se os principais hubs nacionais:
Guarulhos, Congonhas (São Paulo), BrasÃlia e Galeão (Rio de Janeiro), todos
transportando mais de 10 milhões de passageiros anualmente. Em um
segundo nÃvel, os demais aeroportos de importância nacional: Confins (Belo
Horizonte), Santos Dumont (Rio de Janeiro), Viracopos (Campinas), Salvador,
Porto Alegre, Recife e Fortaleza, transportando entre 5 e 10 milhões de
passageiros anualmente. Aeroportos de importância regional destacada
formam o terceiro grupo, que transporta entre 1,5 milhão e 3,2 milhões:
Manaus, Belém, Vitória, Florianópolis, Goiânia, Natal, Cuiabá, São LuÃs,
Maceió, Campo Grande e Foz do Iguaçu. O quarto estrato é composto por
aeroportos de importância regional transportando entre meio milhão e 1,5
milhão, que incluem pouco mais de uma dúzia de aeroportos, como Uberlândia,
Londrina e Ribeirão Preto. Os que transportam entre 100 mil e 500 mil, cerca
de 20, possuem alcance regional pouco mais restrito; os demais possuem
abrangência basicamente local.
Apesar de não figurarem entre os aeroportos com mais de 100 mil passageiros,
chama a atenção um volume expressivo movimentado nos pequenos
aeroportos amazônicos. Assim como a peculiaridade do transporte hidroviário
naquela região, a importância do transporte aéreo liga-se à ausência de uma
rede densa de rodovias e ferrovias. O avião e o barco são os veÃculos que
movem os amazônidas.
143
Figura 3.27: Mapa dos aeroportos que mais transportaram em 2011.
144
Nos últimos anos, tendo havido um crescimento expressivo da renda média do
brasileiro, houve uma explosão na demanda por transporte aéreo, chegando a
cerca de 10% ao ano entre 2003 e 2008 (BNDES, 2010).
No entanto, a capacidade de resposta do Estado Brasileiro não tem conseguido
acompanhar o crescimento da demanda, sendo notória a superlotação dos
aeroportos, não apenas nas horas de pico e datas especiais, mas, agora,
também em dias úteis. Problemas com a ocupação urbana indevida no entorno
dos aeródromos dificultam obras de expansão. Este conjunto de problemas,
aliado a outros relacionados ao controle de tráfego aéreo, instalaram o que a
imprensa denominou caos aéreo.
3.4 As estruturas de planejamento em nÃvel federal
Na seção 3.2, apresentamos as instituições responsáveis pela gestão da
infraestrutura e dos serviços de transportes em nÃvel federal e, na seção
seguinte, uma breve apresentação da configuração atual das redes de
transporte no Brasil. Nesta seção, analisaremos as peças de planejamento que
servem de base para que as instituições atuem na definição das redes e
serviços, suas concepções e formas de atuação, principalmente no que tange Ã
interação dessas redes com o ordenamento do território.
145
3.4.1 O Plano Nacional de Viação – PNV
Até 2011, toda a organização dos sistemas de transportes de interesse
nacional no Brasil era gerida pelo Plano Nacional de Viação. InstituÃdo pela lei
n. 5.917, de 1973, ele se constituÃa em uma revisão do Plano Nacional de
Viação anterior, de 1964, tendo em vista o rápido crescimento econômico que o
paÃs vivia à quela altura e que não poderia ser suportado por esta versão.
O PNV 1973 é essencialmente multimodal e continha a infraestrutura
considerada essencial para a consecução dos objetivos nacionais, isso já
deixado claro em seu texto:
Art. 2º O objetivo essencial do Plano Nacional de Viação é
permitir o estabelecimento da infra-estrutura de um sistema
viário integrado, assim como as bases para planos globais de
transporte que atendam, pelo menor custo, Ã s necessidades do
PaÃs, sob o múltiplo aspecto econômico-social-polÃtico-militar.
E levava em consideração, ainda, a articulação com outros planos, por meio da
devida articulação interinstitucional:
Art. 3º O Plano Nacional de Viação será implementado no
contexto dos Planos Nacionais de Desenvolvimento e dos
Orçamentos Plurianuais de Investimento, instituÃdos pelo Ato
Complementar nº 43, de 29 de janeiro de 1969, modificado pelo
Ato Complementar nº 76, de 21 de outubro 1969, e Lei
Complementar nº 9, de 11 de dezembro de 1970 obedecidos,
especialmente os princÃpios e normas fundamentais seguintes,
aplicáveis a todo o Sistema Nacional de Viação, e inclusive Ã
navegação marÃtima, hidroviária e aérea [...].
Dentre estes princÃpios, destacavam-se: a necessidade de estudos; a
economicidade das escolhas; a multimodalidade; garantia da implantação de
infraestruturas que, ainda que antieconômicos, fossem tidas como de
146
segurança nacional; necessidade de articulação dos planos estaduais e
municipais com o plano federal.
O plano trazia o conjunto de rodovias, ferrovias, hidrovias, portos e aeroporto
considerados essenciais para o desenvolvimento nacional. Para as rodovias,
que totalizavam 111.944 km, o PNV considerava apenas as essenciais, e eram
assim consideradas aquelas que satisfizessem ao menos uma das
caracterÃsticas seguintes:
Figura 3.28: CaracterÃsticas das rodovias constantes do PNV.
Fonte: BRASIL, 1973.
147
Isto devido ao fato de ser um sistema capilar e de grande extensão, sendo
necessária a divisão de responsabilidades com Estados e municÃpios. Para as
ferrovias, as normas eram menos exigentes e todas elas estavam abarcadas
pelo PNV, devendo apenas “a) ligar a Capital Federal a Capitais Estaduais ou a
pontos importantes do litoral ou de fronteira terrestre; b) ligar entre si pólos
econômicos, núcleos importantes, ferrovias e terminais de transporte.â€
(BRASIL, 1973). Para as ferrovias eram previstos 33.806 km.
Além dos eixos de transportes terrestres, foram previstos 39.904 km de vias
navegáveis, servidas por 101 portos e, ainda, 412 aeródromos. Adicionalmente,
a lei tratava dos sistemas urbanos e metropolitanos, de responsabilidade dos
Estados e MunicÃpios.
Apesar de serem previstas revisões quinquenais do PNV, esta sistemática não
foi adotada, sendo incluÃdos ou alterados trechos viários conforme a
conveniência ou necessidade. O PNV serviu de guia para as ações em
transporte desde 1973 até 2011, quando foi substituÃdo pelo Sistema Nacional
de Viação (SNV) , instituÃdo pela Lei nº 12.379, de 6 de janeiro de 2011.
3.4.2 O Sistema Nacional de Viação – SNV
O Sistema Nacional de Viação brasileiro, que substituiu o PNV, é composto
pelos subsistemas rodoviário, ferroviário, aquaviário e aeroviário federais.
Apesar da substituição, ele absorve as infraestruturas anteriormente previstas
pelo SNV.
Os objetivos do SNV incluem:
I - assegurar a unidade nacional e a integração regional;
II - garantir a malha viária estratégica necessária à segurança
do território nacional;
148
III - promover a integração fÃsica com os sistemas viários dos
paÃses limÃtrofes;
IV - atender aos grandes fluxos de mercadorias em regime de
eficiência, por meio de corredores estratégicos de exportação e
abastecimento;
V - prover meios e facilidades para o transporte de passageiros
e cargas, em âmbito interestadual e internacional (BRASIL,
2011).
Observa-se que, ao menos textualmente, a lei do SNV tem em seu bojo
objetivos de natureza territorial, trazendo conceitos como “unidade nacionalâ€,
“integração regionalâ€, “segurança do território nacional†e não apenas objetivos
de fornecer meios para realização do deslocamento de pessoas e mercadorias
no território.
Destaca-se, dentre as rodovias, a Rede de Integração Nacional (RINTER) , que
consiste no conjunto daquelas rodovias que possuam ao menos um dos
seguintes requisitos:
I - promover a integração regional, interestadual e
internacional;
II - ligar capitais de Estados entre si ou ao Distrito Federal;
III - atender a fluxos de transporte de grande relevância
econômica; e
IV - prover ligações indispensáveis à segurança nacional
(BRASIL, 2012).
Para as demais infraestruturas, não se traz nenhuma grande diferenciação em
relação ao que já era feito no PNV. Particularmente em relação às rodovias,
tanto o SNV quanto o PNV não fazem qualquer distinção entre padrões
mÃnimos para sua geometria. Embora no SNV tenha destacado dentro do
subsistema rodoviário uma rede (RINTER), não se atribui a esta rede
caracterÃsticas geométricas que lhe permitam ser, de fato, essa rede
estruturadora do território nacional.
Os subsistemas do SNV são compostos por rodovias, ferrovias, hidrovias,
portos e aeroportos geridos por entes federais, estaduais, municipais, podendo
ser operados diretamente por órgãos ou empresas públicas ou, ainda,
149
mediante concessão por ente privado. Os anexos da referida Lei trazem os
seguintes dados: 121.022,3 km de rodovias (dos quais 54.322,40 compõem a
RINTER), 45.469 km de ferrovias, 56.594km de vias navegáveis, 48 portos
marÃtimos, 216 portos fluviais e lacustres, 26 eclusas e 126 aeródromos.
O veto presidencial aos anexos, que continham o detalhamento da
infraestrutura que comporiam os subsistemas e a RINTER, baseado na
ausência de algumas infraestruturas tidas como essenciais pela Presidência da
República, fez com que houvesse a simples absorção do que já estava
preconizado no PNV, ou seja, o SNV é mera sucessão do PNV sem, portanto,
trazer nenhum avanço significativo para o planejamento de transportes em
nÃvel federal.
3.4.3 O Plano Nacional de LogÃstica e Transportes – PNLT
O PNLT foi desenvolvido ao longo do ano de 2006, tendo sido produto de uma
parceria entre o Ministério dos Transportes e o Ministério da Defesa. Àquela
altura, a Secretaria de Portos era ainda parte do Ministério dos Transportes e
não existia a Secretaria de Aviação Civil, cujas funções atuais eram conduzidas
pelo extinto Departamento de Aviação Civil, vinculado ao Ministério da Defesa.
Ou seja, o PNLT é produto da ação dos dois órgãos máximos de decisão em
transportes naquela época.
O Plano foi lançado ao público em 2007, tendo por objetivo primeiro retomar a
tradição de planejamento de transportes de longo prazo, que há muito não
vinha sendo praticado, por meio da construção de bases georreferenciadas de
dados necessários ao planejamento do setor:
150
A elaboração do PNLT pretende, assim, representar o marco
inicial da retomada, em caráter permanente, das atividades
destinadas a orientar o planejamento das ações públicas e
privadas no setor dos transportes, com embasamento
cientÃfico. O funcionamento desse sistema permitirá a
atualização e divulgação periódica de estratégias e diretrizes
que possam orientar as intervenções dos agentes públicos e
privados envolvidos com o setor dos transportes.
De imediato, o PNLT servirá de embasamento para as
formulações do Plano Plurianual PPA 2008-2011, das primeiras
indicações de investimentos para o PPA 2012-2015 e dos
ensaios de organização dos PPAs seguintes até 2023, quando
se atinge o horizonte dos estudos socioeconômicos elaborados
para este Plano. Importa ressaltar ainda que o recente
Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, lançado pelo
Governo Federal em 22 de janeiro de 2007, está integrado ao
PNLT no que diz respeito ao seu horizonte 2008-2011
(MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES, 2007).
O segundo objetivo trata da incorporação da análise de custos da cadeia
logÃstica de produtos. Na avaliação de Arantes (2012), a apropriação do
conceito de logÃstica pelo PNLT não é clara, parecendo pender a análise para
aquela ligada à logÃstica empresarial, ou seja, aquela de interesse puramente
do ente privado, ao invés de tratar da logÃstica estatal, ou seja, aquela que
[...] se insere enquanto visão polÃtica e, sobretudo, base de
planejamento que orienta o administrador legal (e legÃtimo) no
ordenamento de seus recortes territoriais (municÃpios, unidades
federativas e união). Sendo assim, a macrologÃstica programa
as bases territoriais, regionais e espaciais dos fluxos de
materiais entre os sistemas produtivos. Em contrapartida, ela
não só se inscreve no sentido da eliminação das barreiras aos
fluxos, mas também pode ser orientada para uma polÃtica de
ordenamento territorial (ARANTES, 2012, p. 4).
Isto por levar em conta que a redução de custos logÃsticos de determinadas
zonas deprimidas pode, por exemplo, servir de catalisador para o
desenvolvimento de ações que propiciem a produção e maior intercâmbio de
produtos desta com outras zonas, fomentando seu desenvolvimento. Neste
ponto, o PNLT peca por não levar em conta de modo mais aprofundado o
tema.
151
O terceiro objetivo trata da mudança modal, em busca de uma matriz de
transportes de cargas mais eficiente sob o ponto de vista do custo. A meta é
que, no horizonte 2025, o transporte rodoviário perca importância, caindo de
quase 60% das movimentações para 33%, com o respectivo ganho de
importância de modos mais eficientes como o hidroviário e o ferroviário.
Figura 3.29:Matriz de transportes de cargas em 2005 e 2025.
Fonte: MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES, 2007.
Como efeito marginal do terceiro objetivo, temos o quarto, que é a preservação
ambiental. Com a adoção de modos mais eficientes e menos consumidores de
energia, têm-se um ganho de eficiência energética, refletindo em um menor
consumo de combustÃveis fósseis, a principal fonte de energia para o
transporte no Brasil. Para além da eficiência energética, buscou-se parceria
com estudo então em desenvolvimento pelo MPOG (Estudo da dimensão
territorial para o planejamento), visando levar em conta questões de restrição
de uso do solo e áreas de preservação.
Quanto ao aspecto da eficiência energética, Marcelo Perrupato, Secretário
Nacional de PolÃtica de Transportes, afirmou em entrevista:
152
[...] Em uma análise preliminar, as perspectivas apontam para
que a carga transportada em 2025 seja o dobro daquela
transportada em 2010. Se contemplarmos as mudanças
previstas na matriz logÃstica brasileira do PNLT, mesmo
dobrando a carga transportada, ou seja, um incremento na
produção de transportes de 850,9 para 1.510,4 bilhões tku
(tonelada kilômetro [sic] útil) teremos como benefÃcios
resultantes da mudança da Matriz de Transportes para 2025:
38% de aumento da eficiência energética; 41% de redução de
consumo de combustÃvel; 32% de redução de emissão de CO2
(dióxido de carbono ou gás carbônico); e 39% de redução de
emissão de NOx (óxido nitroso).
O quinto e último objetivo constituiu aquele com maior ligação com a questão
territorial, que incluÃa o enquadramento de projetos estruturantes, enquadrados
em quatro categorias:
 Aumento de eficiência produtiva em áreas consolidadas: a
maioria dos projetos aqui enquadrados liga-se à superação
de gargalos que impedem esse aumento de eficiência em
zonas de elevada densidade populacional e econômica,
incluindo ampliações de capacidade rodoviária, contornos
urbanos e passagens de nÃvel ferroviários;
 Indução ao desenvolvimento de áreas de expansão de
fronteira agrÃcola e mineral: os projetos aqui enquadrados
pretendem atender à crescente demanda por transportes
nas zonas de expansão agrÃcola, majoritariamente no
Centro-Oeste brasileiro e zonas de produção mineral, por
meio de construção e pavimentação de rodovias e
implantação de ferrovias;
 Redução de desigualdades regionais em áreas deprimidas:
são projetos em regiões com indicadores socioeconômicos
abaixo da média nacional, que incluem melhoramentos em
portos e vias, visando fornecer a base para que potenciais
empreendimentos possam se instalar;
153
 Integração regional sul-americana: projetos em zonas de
fronteira e em corredores pré-definidos que propiciem
melhor acesso e intercâmbio com os paÃses vizinhos.
Esse conjunto de objetivos subsidiam as bases conceituais do PNLT, quais
sejam:
 Caráter indicativo;
 Plano nacional e federativo, não meramente federal;
 Plano de Estado, não de governo;
 Plano multimodal, envolvendo a cadeia logÃstica e seus
custos;
 Processo de planejamento permanente, participativo,
integrado e interinstitucional;
 Plano fortemente apoiado em conceitos de territorialidade,
segurança nacional, desenvolvimento sustentável, justiça
social, preservação ambiental, evolução tecnológica e
racionalização energética.
A metodologia da elaboração do plano contempla uma regionalização em
“vetores logÃsticos†que, conforme definição do documento, consiste em
agrupamentos de microrregiões geográficas com base em impedâncias
ambientais, similaridade socioeconômica, perspectivas de inter-relacionamento
e, por fim, linhas isocustos para transporte até os principais portos
concentradores do paÃs. O que aparenta é que essa espacialização não tem
grande relevância na condução dos estudos, mas apenas para apresentar o
portfólio de projetos segmentados por região.
Foi construÃda, inicialmente, uma base georreferenciada contendo as
informações das redes de transporte e das microrregiões (zonas de tráfego)
que serviriam de base para as simulações. Em geral, foram adotadas as
154
microrregiões geográficas do IBGE como zonas de tráfego, à exceção de
algumas no Norte do paÃs, onde se adotaram municÃpios ou aglomerações de
municÃpios menores que microrregiões, devido à extensão territorial dos
municÃpios naquela região.
Figura 3.30: Vetores logÃsticos do PNLT. MT, 2012.
Com base no zoneamento e na rede, foram feitas projeções da oferta atual de
transportes – sobretudo com fundamento em modelos econométricos, quando
se adotou o modelo de quatro etapas para as simulações atuais. Foram feitas
projeções da demanda futura de transportes, com base em um rol de produtos
155
considerados essenciais, e daÃ, feitas as simulações do comportamento da
rede de transportes com a demanda futura.
Figura 3.31: Etapas de simulação: Caracterização atual, projeções futuras e avaliação de
alternativas.
Fonte: MT, 2007.
Com base na matriz origem-destino futura desse rol de produtos, foram feitas
simulações com alternativas para a rede futura. Vale destacar que as opções
de rede futura foram construÃdas levando-se em conta as contribuições
recebidas em reuniões públicas, realizadas em todo o paÃs no ano anterior
(2006). Tais reuniões contaram com a participação de órgãos da administração
pública dos Estados e com outros interessados da sociedade civil – por isso, o
documento faz alusão a ser um plano “democrático†e “participativoâ€.
Considerando o cenário macroeconômico do Brasil em 2023, o ano-horizonte
do plano, as alternativas, o nÃvel de serviço alcançado, as questões ambientais
ligadas ao traçado e os custos de implantação, se deliberou o portfólio de
obras, que é a essência do plano.
O Plano previu ainda revisões periódicas, visando adaptar o portfólio à s
mudanças estruturais normais de se acontecerem e, eventualmente, não
156
previstas pelo plano. Sendo um processo, é de se esperar que o planejamento
leve isto em conta. A revisão do PNLT teve inÃcio em 2010 e contou com
reuniões públicas nos mesmos moldes do plano original. Havia a previsão de
que fosse lançado a público em 2011, mas, até o momento, não o foi.
Há de se levar em conta que as obras previstas pelo PNLT tem, em alguma
medida, sido executadas pelo Programa de Aceleração do Crescimento, do
Governo Federal que, com algum sucesso, tem conseguido executar as obras
no prazo previsto. Porém, os investimentos são muito aquém do necessário
para consecução do PNLT como um todo. Em se tratando de um documento
sem força de lei e com aplicação restrita ao Ministério dos Transportes, sua
influência sobre a área portuária e de aviação civil é restrita. Outro ponto é o
fato de o plano ser federativo, ou seja, inclui obras que deveriam ser
conduzidas pelos Estados e aqui, novamente, percebe-se o peso de este plano
não ter força de lei.
Outro ponto é que os investimentos governamentais seguem concentrados em
rodovias e, dificilmente, proporcionarão a mudança modal esperada.
Simulações contidas na versão preliminar do PSTM – Plano Setorial de
Mitigação e Adaptação à Mudança Climática – Transportes e Mobilidade
Urbana – que tem como base a atualização do PNLT para 2011 (não disponÃvel
ao público) mostra que a mudança modal prevista originalmente no PNLT de
2007 está longe de ser realidade, ainda que realizados todos os investimentos
previstos no portfólio, conforme Figura 3.32.
157
Figura 3.32: Repartição modal ao longo dos anos com obras previstas no PNLT.
Fonte: MT; MCidades, 2012.
Considerando a pouca efetividade em cumprir seu principal objetivo, que seria
a mudança modal, bem como seu modelo de construção que, ao que parece,
simplesmente busca atender basicamente aos anseios do mercado. Ao
contrário do pretenso viés territorial, o PNLT pouco altera a dinâmica territorial,
mas apenas fornece elementos de superação de gargalos em zonas já
adensadas e opções de transporte em zonas onde já florescem atividades de
exploração mineral e o agronegócio. Ou seja: em nada reorganiza o território,
mas apenas reforça os padrões vigentes hoje.
3.4.4 O Plano de Investimentos em LogÃstica – PIL
Houve, em fins de 2012, o anúncio do Plano de Investimentos em LogÃsticas
pelo Governo Federal. O plano não aparece consolidado em algum documento
158
público, mas em três apresentações disponÃveis nos sÃtios eletrônicos do
Ministério dos Transportes, da EPL e das agências reguladoras vinculadas.
Cada uma das tais apresentações contêm um portfólio de investimentos em
rodovias e ferrovias, portos e aeroportos. Segundo a descrição no sÃtio
eletrônico da EPL,
O programa foi construÃdo com base em três metas: a
disponibilização de uma ampla e moderna rede de
infraestrutura; a obtenção de uma cadeia logÃstica eficiente e
competitiva; e a modicidade tarifária. A meta é aumentar a
integração entre rodovias, ferrovias, hidrovias, portos e
aeroportos.
Tendo por base a ampliação e a modernização da infraestrutura para promover
melhoria na cadeia logÃstica e modicidade tarifária, o plano traz alguns pontos
interessantes para cada modo de transporte.
Para as rodovias, prevê-se a concessão de 7.500 km de vias, dos quais
aproximadamente 5.000 que as obras de maior monta, notadamente as
duplicações, sejam feitas nos primeiros cinco anos de concessão,
representando cerca de 42 bilhões de reais em investimentos.
159
Figura 3.33:Investimentos do PIL em rodovias, Brasil, 2012.
Em relação às ferrovias, a meta inclui a ampliação da rede ferroviária,
ampliações de capacidade e, principalmente, a mudança no modelo de
exploração da ferrovia, separando a gestão da infraestrutura da operação dos
serviços de transporte nos trechos novos. Para este modo são previstos 91
bilhões de reais em 10 mil quilômetros de ferrovias a serem construÃdas ou
modernizadas.
No que se refere à mudança do modelo de exploração, nos novos trechos, a
empresa vencedora do trâmite licitatório constrói a ferrovia e mantém a
ferrovia; a VALEC, que até então coordenava a construção de ferrovias, passa
a comprar a capacidade de frete da empresa contratada para manutenção e
construção, ofertando, em seguida, a capacidade no mercado, visando o
atendimento a um público mais amplo do que aquele que é atendido hoje.
160
Figura 3.34: Investimentos do PIL em ferrovias. Brasil, 2012.
No tomo referente aos aeroportos, estão previstos investimentos de R$ 7,3
bilhões em 270 aeroportos, além da concessão de mais dois grandes
aeroportos – Confins, que atende a Região Metropolitana de Belo Horizonte, e
Galeão, no Rio de Janeiro. Quanto aos 270 aeroportos que receberão
investimentos, o objetivo principal é adequar a capacidade dos sÃtios
aeroportuários e das infraestruturas de passageiros às necessidades atuais e
ao aumento da demanda derivado aos estÃmulos pretendidos à aviação
regional, haja vista a forte dependência desse tipo de aviação nas zonas mais
isoladas e, ainda, a ausência de ligações aéreas em pólos regionais
importantes e centros turÃsticos relevantes em todo o território nacional.
161
Figura 3.35: Investimentos do PIL em Aeroportos – Brasil, 2012.
Prevê-se a padronização de caracterÃsticas mÃnimas para os aeroportos
regionais: pequenos, médios e médios-grandes, a serem administrados por
meio de concessão administrativa – prevê-se a criação da Infraero Serviços,
responsável por apoiar os atuais administradores dos aeroportos em sua
gestão. Como estÃmulo à aviação regional, prevê-se a isenção das tarifas
aeroportuárias em terminais que movimentem menos de um milhão de
passageiros ao ano, bem como subsÃdios a linhas aéreas, conectando
pequenas e médias cidades aos centros principais.
Finalmente, em relação aos portos, os objetivos são acabar com as barreiras
de entrada nos portos, estimular a participação do setor privado, modernizar a
infraestrutura e a gestão portuária e, com isso, aumentar a movimentação de
cargas por meio da redução de custos.
O primeiro ponto do plano de ação é a reorganização institucional e resgate da
capacidade de planejamento. O principal aspecto desse ponto é a unificação
das autoridades fazendária, policial, sanitária, marÃtima e de saúde sob uma
162
única coordenação. O segundo ponto é o aperfeiçoamento do marco
regulatório, visando ampliar o nÃvel de competição no setor e, o terceiro, o
conjunto de investimentos por meio de concessões, arrendamentos e
construção de acessos aos portos, totalizando 54 bilhões de reais aplicados em
portos e 6,4 bilhões em acessos.
O plano é recente e a ausência de um documento de caráter mais técnico e
menos de publicidade prejudica sua análise. Pode-se dizer que é um plano
ambicioso em volumes de investimento e quanto ao resgate de patamares
minimamente decentes de infraestrutura nacional, mas dá poucos indÃcios de
que é um plano de investimento pensado no longo prazo e na organização do
território.
3.5 Atuação especÃfica em dois casos
3.5.1 O contorno e a travessia urbana de Uberlândia
Uberlândia está situada em um importante entroncamento rodoviário, estando
ligada a municÃpios vizinhos e a zonas distantes por eixos que partem em sete
diferentes direções (BR-365 leste e oeste; BR-050 norte e sul; BR-497; BR-455
e BR-452). Destes, o principal eixo é aquele composto pelo trecho sul da BR-
050 – em direção a São Paulo e ao Porto de Santos – e o trecho norte da BR-
050, em direção a BrasÃlia e Araguari, e o trecho oeste da BR-365, fazendo a
ligação com Goiânia e com o Sudoeste Goiano.
Haja vista a carência de dados mais atuais, tendo em vista a suspensão da
contagem de tráfego nas rodovias ainda em 2001, os únicos dados disponÃveis
sobre o movimento de veÃculos nestes trechos são aqueles apontados na
Pesquisa Origem-Destino realizada pela Faculdade de Engenharia Civil da
163
Universidade Federal de Uberlândia, em 2002. Embora não haja dados do
movimento nos trechos urbanos, há os dados de movimento na linha de
contorno, ou seja, aqueles veÃculos que adentram ou saem da zona delimitada
para a pesquisa, ou seja, a zona urbana de Uberlândia (Quadro 3.4).
Quadro 3.4 – Movimento de veÃculos nas rodovias que passam por
Uberlândia, 2002
Fonte: adaptado de FECIV/ UFU 2002.
Chama atenção a elevada participação de caminhões, da ordem de 43% do
volume de tráfego. Número bastante coerente com a vocação da cidade como
centro distribuidor de mercadorias:
Estes números referem-se somente aos veÃculos que passam
pelas rodovias, seja chegando ou saindo de Uberlândia, seja
apenas passando pela cidade com outros destinos, não
considerando os tráfegos de natureza intra-urbana, sobre os
quais não existem dados ou estimativas por parte dos órgãos
competentes (SILVA JÚNIOR, 2003, p. 19).
Embora este relevante entroncamento viário garanta vantagens logÃsticas e
locacionais a Uberlândia e a suas empresas, o fato de os principais eixos
viários se cruzarem na zona urbana gera uma série de problemas associados Ã
presença de rodovias estruturais em meio urbano, conforme destacamos em
seções anteriores. Silva Junior (2003) avaliou este problema em duas
164
ocasiões, uma, em 2003, caracterizando o espaço lindeiro, e outra em 2006,
avaliando os impactos na percepção dos pedestres. Nos dois casos foi
analisado um trecho urbano da BR-050 na cidade de Uberlândia.
Na intenção de sanar algumas dúvidas, buscamos a Unidade Local do DNIT
em Uberlândia e o atendimento foi feito por um técnico de estradas que, aqui,
optamos por não apresentar o nome. Em relação ao movimento no trecho
urbano, ele informou que, na BR-050, enquanto houve contagem automática de
tráfego (até 2001), o volume diário de tráfego variava de 12 mil a 26 mil
veÃculos por dia, conforme o ponto de medição. Volumes maiores, portanto,
que os 7-9 mil que nos trechos extraurbanos o que leva a se concluir que há
tráfego urbano se utilizando das rodovias para os deslocamentos intraurbanos,
confirmando a afirmação de Villaça (2001, p. 82):
O sistema interurbano de transporte, quando apresenta a
possibilidade de oferecer transporte urbano de passageiros,
atrai ocupação urbana nos pontos acessÃveis ou
potencialmente acessÃveis, visto que altera o valor de uso da
terra, gerando uma oferta de novas localizações que são
ocupadas pelo excedente da população e atividades geradas a
partir da cidade central em expansão.
Até por volta de 2007, a quase totalidade dos trechos urbanos de rodovias em
Uberlândia corria em pista simples, até mesmo aqueles que, em 2001,
apresentavam volumes diários de cerca de 26 mil veÃculos por dia. Duas
soluções diferentes se apresentavam como solução para o problema: a
primeira proposta pelo governo federal por meio do DNIT previa, desde o fim
da década de 1990, a duplicação dos trechos urbanos do eixo principal e
separação total dos tráfegos urbanos e rodoviário; a segunda, da Prefeitura
Municipal, previa a construção de contorno viário e municipalização dos trechos
urbanos das rodovias.
165
Figura 3.36: Fotografia da BR-050 – travessia urbana antes das intervenções.
Autor: Silvio Barbosa da Silva Junior, 2003.
Figura 3.37: Fotografia da BR-050 – travessia urbana antes das intervenções.
Autor: Silvio Barbosa Silva Junior, 2003.
166
Figura 3.38: Fotografia da BR-050 – travessia urbana antes das intervenções.
Autor: Silvio Barbosa Silva Junior, 2003.
A proposta do DNIT, ao prever a separação dos tráfegos urbano e rodoviário
ao longo do trecho, incluÃa a construção de trincheiras e viadutos, reforçando a
caracterÃstica de barreira visual com cortes e aterros. Outro problema é a
expansão limitada da rodovia: a faixa de domÃnio estreita permitiria tão
somente a adição de uma faixa o que, a médio/longo prazo, inviabilizaria uma
nova expansão. Outro ponto relevante é que a construção de viadutos e
trincheiras não garante a separação total dos tráfegos, tendo em vista que a
disposição dos eixos favorece sua utilização como via urbana.
Já a proposta da Prefeitura Municipal, prevista em seu Plano Diretor de 2006,
herdada do Plano Diretor de 1994 e de ideias anteriores, previa um contorno ao
norte da mancha urbana, parte aproveitando trechos já existentes, fazendo a
ligação das BR-050 sul, norte, BR-365 leste com o trecho então existente do
contorno a oeste da mancha urbana, concluindo a ligação com as BR-365
167
oeste e BR-497. Esta proposta tinha o empecilho de não estar previsto no
Plano Nacional de Viação, vigente àquela altura; e, além disso, representaria
um acréscimo de distância a ser percorrido para quem fizesse os principais
deslocamentos (eixos São Paulo-BrasÃlia e São Paulo-Goiânia):
Apesar de já existirem as diretrizes de construção dos trechos
Norte (em projeto) e Sul (em execução) do Anel Viário de
Uberlândia, existe também a proposta de duplicação das
rodovias BR-050 e BR-365 na área urbana de Uberlândia.
Percebe-se neste caso outra contradição: se já existe o projeto
de contorno rodoviário para a cidade, inclusive com trecho já
concluÃdo, por que duplicar o trecho pelo qual pretende-se
justamente evitar o tráfego rodoviário? (SILVA JÚNIOR, 2003,
p.56).
Ainda em 2007, o cenário, além dos trechos urbanos em pista simples
cruzando a zona urbana, ainda contemplava a recente duplicação da BR-050
entre Uberlândia e a divisa com o Estado de São Paulo, finalizada na primeira
metade da década, o trecho oeste do anel viário, construÃdo pelo governo
estadual de Minas Gerais na década de 1990, e o trecho sul do anel viário,
deixado incompleto pelo mesmo governo estadual, e com obras abandonadas
desde 1996. Havia ainda, aguardando licitação, os projetos de duplicação do
restante do eixo principal: BR-365, em direção ao oeste, completando a ligação
em pista dupla com Goiânia, e BR-050, ao norte, fazendo a ligação com
Araguari e os limites de Minas Gerais com Goiás.
Porém, quando já não havia qualquer expectativa de se deliberar um consenso
e de se optar por uma solução, os dois projetos foram contemplados: tanto a
duplicação da travessia urbana, prevista desde a década anterior, quanto a
construção do contorno, que fora incluÃda no planejamento nacional na ocasião
do PNLT. Ambas as obras foram viabilizadas com recursos do PAC, que
passou a ser o programa de gerenciamento de obras federais após 2007.
A duplicação da travessia urbana se inicia no ponto onde fora concluÃda a
duplicação da BR-050 sul. Aqui vale um parêntese, pois esta duplicação deixou
um viaduto em pista simples na área urbana de Uberlândia (Avenida
168
Segismundo Pereira) que, até hoje, causa diversos acidentes e exige uma
redução drástica de velocidade. Segundo o entrevistado do DNIT, a equipe do
escritório regional de BH, na ocasião da elaboração do projeto, julgou
desnecessário, já que o contorno norte de Uberlândia, cedo ou tarde, seria
concluÃdo.
Do ponto inicial, a travessia percorre o trecho coincidente entre as BR-050, 365
e 452, contemplando um complexo de viadutos, trincheiras, passagens
superiores e inferiores, com pistas separadas por barreiras New Jersey,
seguindo, depois, pelo trecho oeste da BR-365. Foi parcialmente concluÃda em
2009, tendo algumas obras de arte remanescentes por serem ainda feitas.
Outro trecho foi concluÃdo em 2012, no âmbito da duplicação do trecho norte da
BR-050.
Figura 3.39: Fotografia da BR-050 – travessia urbana de Uberlândia.
Autor: Silvio Barbosa Silva Junior, 2003.
169
Figura 3.40: Mapa de Rodovias em Uberlândia, contorno e travessia urbana.
170
Já o contorno norte foi concluÃdo em 2010. Foi realizada a duplicação de um
trecho da BR-365 leste e, a partir dali, foi construÃdo um trecho em pista dupla
contornando ao norte a mancha urbana do municÃpio, através de terras
desapropriadas pelo municÃpio como contrapartida para a obra.
Figura 3.41: Fotografia do Contorno Norte de Uberlândia.
Autor: COUTINHO, Valter; 2011.
Acreditava-se que, com a abertura do contorno norte, finalmente o trecho
urbano estaria livre do tráfego de passagem. Porém, o que ocorreu não foi isso.
O tráfego pesado seguiu usando o trecho urbano e o contorno norte, em pista
dupla de excelente padrão e permitindo velocidades superiores à travessia
urbana (100 km/h do contorno contra 80 km/h do trecho urbano) ficou
subutilizado.
171
Figura 3.42: Sinalização do Contorno Norte de Uberlândia.
Autor: COUTINHO, Valter, 2011.
Por que isso teria acontecido, contrariando as expectativas do DNIT e da
prefeitura?
Para os principais fluxos, houve aumento significativo de distância: para
atravessar Uberlândia trafegando-se entre BrasÃlia e São Paulo, percorrem-se
18,5 km pelo contorno, contra 11,5 km na travessia urbana (medidos entre o
trevo da João Naves e o trevo norte, saÃda para Araguari); cruzar Uberlândia no
eixo São Paulo – Goiânia, percorrem-se 30 km no contorno contra 16,8 da
travessia urbana (medidos entre o trevo da João Naves e a saÃda oeste).
Outro fato que contribuiu foi a posição do distrito industrial da cidade, bem
como a localização de empresas ao longo dos eixos: embora o tráfego de
passagem fosse importante, boa parte dele tem como destino a própria cidade,
mais especificamente as empresas localizadas às margens da travessia urbana
e no distrito industrial. Em 2002, dos veÃculos de carga, apenas 19,2 % do fluxo
era de passagem (FECIV, 2002), ou seja, 80,8% tinham como origem ou
destino a própria cidade.
172
Em 2003, muito antes da construção do contorno, já se previa:
O trecho Norte, em projeto, que interligaria a BR-365/LESTE Ã
BR-050/NORTE, seria a via que articularia os fluxos do eixo
São Paulo – BrasÃlia. O trecho, em decorrência do aumento do
percurso, pode ser subutilizado, caso não se ofereçam
vantagens como a possibilidade de maiores velocidades e a
construção dos devidos indutores de tráfego que direcionem o
tráfego rodoviário para a nova via (SILVA JÚNIOR, 2003, p.
63).
O DNIT tomou como atitude sinalizar os acessos ao novo contorno,
vislumbrando que, com a sinalização, os veÃculos de carga seguissem pelo
contorno, porém com pouco efeito.
Figura 3.43: Sinalização indicando acesso ao contorno de Uberlândia para veÃculos de
cargas.
Autor: Silvio Barbosa Silva Junior, 2012.
173
Conforme avaliei em 2003, o traçado é inadequado e aumenta a distância
percorrida muito acima do razoável e, por fim, não há uma legibilidade do
caminho, que identifique o contorno como o caminho natural: todos os viadutos
e acessos têm como caminho natural a travessia urbana e, deste modo, por
mais que haja uma sinalização – aliás, precária – o fluxo tende a seguir o
caminho mais natural.
Ainda em relação à entrevista com o técnico do DNIT, o fato de o contorno ser
subutilizado se deve a um único fator: “os caminhoneiros desobedecem Ã
sinalização†e ignoram o fato de os acessos favorecerem a continuidade dos
trajetos pela via urbana e não pelo contorno: “viaduto básico é aquilo mesmoâ€,
ignorando a existência de obras de arte que induzem à mudança de direção.
Figura 3.44: Acesso no extremo norte do Contorno viário. Notem-se as conversões
necessárias para que o fluxo do eixo principal (BrasÃlia – São Paulo) permaneça no eixo.
174
Figura 3.45: trevo de conexão entre o contorno norte e a BR-365 leste. Fluxo principal (São
Paulo – BrasÃlia) deixando o ‘caminho natural’ para seguir no eixo.
Figura 3.46: Acesso sul ao contorno e os “malabarismos†para se permanecer no eixo.
175
Figura 3.47: Exemplo de viaduto com faixas direcionais, no cruzamento entre as rodovias
Anhanguera e Bandeirantes, nas proximidades de Cordeirópolis, SP.
Fonte: Imagem do Google Earth, 2005.
A conclusão a que se chega é que a adoção de contornos viários como solução
generalizada para os problemas advindos dos conflitos entre cidade e rodovia
está longe de ser a melhor. A solução passa por uma articulação adequada
entre gestão urbana e gestão da rodovia. A solução desse tipo de questão fica
muito simplificada, resumindo-se a questões como “a cidade atrapalha a
rodovia†ou “precisamos retirar a rodovia da cidade a qualquer custoâ€.
Poder-se-ia adotar, neste caso, uma solução na qual a rodovia poderia seguir
pelos caminhos pelos quais já passava, com um tratamento mais adequado ao
meio urbano, ou um contorno menos distante da cidade, mas com restrições de
ocupação do seu entorno, optando-se por uma geometria e acessos que não
representassem conflito com o meio urbano.
176
Figura 3.48: Cruzamento entre o Rodoanel Mário Covas e a Rodovia Régis Bittencourt na
Grande São Paulo – exemplo de solução sofisticada em cruzamento.
Fonte: Imagem do Google Earth, 2012.
O caso de Uberlândia mostra a total falta de uma inteligência territorial que vá
além da simplificação em frases simples e que, de fato, compreenda os
problemas de transportes, e dos seus conflitos com o meio urbano, como
problemas territoriais e de gestão e cuja solução passa pela gestão territorial e
pela adoção de parâmetros territoriais no desenho das infraestruturas.
177
3.5.2 REBIO União x Ministério dos Transportes
Em 2010 o Instituto Chico Mendes para a Conservação da Biodiversidade
(ICMBio) iniciou estudos no sentido de analisar a viabilidade de expansão da
área da Reserva Biológica União (REBIO União), uma reserva biológica
localizada no Estado do Rio de Janeiro, com vegetação predominante de Mata
Atlântica criada, fundamentalmente, para proteger uma espécie ameaçada de
extinção: o mico-leão-dourado.
A REBIO União foi criada em 1998, por um Decreto sem número de 22 de abril
daquele ano, a partir da Fazenda União, então de propriedade da Rede
Ferroviária Federal e que continha, em parte de seu terreno, plantações de
eucalipto que visavam, originalmente, fornecer carvão para as locomotivas e,
mais adiante, madeira para a confecção de dormentes.
No inÃcio de 2011, o ICMBio começou uma série de consultas junto a atores
envolvidos, que incluÃam órgãos da administração pública federal que,
porventura, pudessem ter interesse no caso, dentre eles a ANTT e o Ministério
dos Transportes e logo se avaliou que haveria algum conflito.
O texto do Decreto de 22 de abril de 1998 relata que estão excluÃdos da
poligonal da REBIO a BR-101, a estrada de ferro, suas respectivas faixas de
domÃnio, a subestação de energia, as linhas de alta tensão, os pátio ferroviário
e o oleoduto que por ali passam, porém afirma em seu parágrafo segundo:
As empresas e órgãos responsáveis pelas vias de circulação,
edificações e instalações mencionadas no parágrafo anterior,
suas concessionárias e prestadoras de serviço, deverão
desenvolver suas atividades em estrita observância Ã
legislação ambiental e à s normas especÃficas, a serem
estabelecidas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis-IBAMA, não podendo
expandir as suas atividades nos trechos que interferirem
diretamente com a Reserva Biológica União. [grifo nosso].
178
É curioso que, quando da elaboração do referido decreto, os responsáveis não
tenham se atentado para a importância de se consultar o Ministério dos
Transportes quanto à importância das vias ali localizadas e de sua futura
necessidade de expansão. Se por um lado não havia, naquele momento (e não
há hoje), uma agenda de ordenamento territorial destacando o papel das redes
de transportes e a importância das unidades de conservação, deveria haver,
minimamente, uma noção de que a BR-101 e o trecho ferroviário ali contido
são de relevância nacional e que deveriam ter sido pensados naquele
momento.
Mais curioso ainda é que a proibição de ampliação só tenha sido notada
quando os órgãos de transporte anteriormente referidos foram demandados
pelo ICMBio.
De 1998 até então, a ANTT conduziu um processo que delegou a gestão da
BR-101 a um ente privado e, dentre as obrigações do concessionário, a
duplicação da pista no trecho que intercepta a REBIO e, ainda, em um trecho
onde se pretendia, àquela altura, a ampliação da REBIO. Note-se que a ANTT
desconhecia o dispositivo legal do Decreto supracitado que impedia a
ampliação da rodovia naquele trecho. Não impedia diretamente, mas impediria
no caso de a ampliação da rodovia demandar áreas externas à faixa de
domÃnio – o que era o caso.
Paradoxalmente, os contratos de concessão preveem que se deve cumprir,
estritamente, a legislação ambiental, chocando com a necessidade de
ampliação da rodovia, nos termos estabelecidos pelo mesmo contrato.
Analisado o caso, partiu-se para as negociações envolvendo a ANTT, o
Ministério dos Transportes e o ICMBio. A decisão a que chegou foi a de
permitir a duplicação da pista, mas com um projeto que não extrapolasse a
faixa de domÃnio original da rodovia, ainda que os cortes e aterros necessários
provocassem um impacto visual maior do que uma possÃvel invasão de trechos
da REBIO.
179
Aqui se nota a falta que faz uma agenda territorial, maior que as polÃticas
setoriais. Enquanto os planejadores de transporte veem a questão ambiental
como algo que se restringe a atrapalhar o desenvolvimento, os ambientalistas
entendem o transporte como algo para destruir, ignorando aspectos como o
provimento de serviços e infraestruturas de transportes à população e
estruturação territorial (Figura 3.49).
3.6 Considerações gerais – um quadro-resumo dos principais problemas
em transportes e território na atualidade
Analisando as caracterÃsticas básicas das redes e serviços de transportes no
Brasil, das peças fundamentais de planejamento do setor, bem como alguns
exemplos da atuação direta dos órgãos, torna-se possÃvel traçar um quadro-
resumo das principais questões e problemas do setor, analisados,
fundamentalmente, sob a ótica da relação entre transportes, território e seu
ordenamento.
Dedica-se esta parte do texto a uma categorização dos problemas, por
vislumbrar que, apesar dos avanços recentes, a administração pública ainda
tem grandes dificuldades em lidar com os problemas da sociedade:
Na atualidade, a administração pública é composta por um
conjunto de órgãos encarregados especificamente de tarefas
de interesse geral que a iniciativa privada não pode ou não
considera vantajoso realiza: no primeiro caso por
impossibilidade de meios, como a defesa nacional, e no
segundo pela falta de perspectiva de lucro (CASTRO, 2010, p.
126-127).
180
Figura 3.49: REBIO União, limites e BR-101.
Fonte: ANTT, 2011.
181
Para melhor organizar essa questão, dividiu-se a explanação em cinco
categorias:
 Aspectos de legislação e planejamento;
 Aspectos de articulação interinstitucional – em nÃvel federal;
 Aspectos de articulação interinstitucional – entre nÃveis
federal e estadual;
 Aspectos de articulação interinstitucional – envolvendo
federação e municÃpios;
 Atuação dos órgãos – sob o ponto de vista das redes
prioritárias.
3.6.1 Aspectos de legislação e planejamento
A análise prévia de literatura trouxe visões de alguns autores segundo as
quais, desde o fim do século XX, o Estado brasileiro vinha sendo omisso e
relegando a um segundo plano a questão do planejamento de médio e longo
prazo, bem como a polÃtica territorial para um segundo plano. Moraes (2011, p.
21) chega a afirmar que “[...] Estado não deseja participar do processo de
condenar o disciplinamento do territórioâ€.
E, ainda:
A crise econômica correspondeu a uma desconfiança
crescente da sociedade frente Às possibilidades do
planejamento estatal integrado no sentido de bem conduzir a
economia nacional, imperando a partir dessa época uma visão
cada vez mais setorial na formulação das polÃticas públicas,
182
num quadro governamental no qual a ótica geográfica tornava-
se gradativamente mais secundária até o desaparecimento de
qualquer preocupação central com aspectos de localização na
formulação dos programas e ações da administração pública
federal. É interessante assinalar que as agências de polÃtica
ambiental brasileiras em sua maioria se estruturaram nesse
perÃodo, na contramão da tendência geral da estrutura do
Estado, o que explica certo isolamento institucional desse
setor, muito associado a medidas restritivas em relação à s
demais áreas de governo (MORAES, 2011, p. 128-129).
Apesar de forte, a afirmação do autor reflete a ausência de planos e metas de
planejamento de longo prazo e, ainda mais que considerassem a dimensão
territorial (ambiental aqui inclusa), que de fato houve no perÃodo. Porém, a
partir de meados da década de 2000, houve iniciativas no sentido de recuperar
a capacidade estatal de planejamento, além da tentativa de incluir novamente
os aspectos territoriais na tomada de decisão.
Especificamente no setor dos transportes, a principal iniciativa foi o Plano
Nacional de LogÃstica e Transportes (PNLT), que iniciou seus trabalhos em
2006 e foi levado a público em 2007. O plano traz, consigo, uma série de
diretrizes de ordem territorial, cujos objetivos seriam atingidos por meio da
execução de obras de superação de gargalos, indução de desenvolvimento,
melhorias para fomentar desenvolvimento em áreas deprimidas e integração
com a infraestrutura dos paÃses vizinhos. Porém, há um grande problema
associado à ausência de uma agenda territorial para o paÃs. Como respaldar
tais investimentos – e seus impactos territoriais esperados – sem uma diretriz
territorial de desenvolvimento?
O documento do PNLT faz menção à territorialidade e ao estudo então em
desenvolvimento pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o
Estudo da Dimensão Territorial para o Planejamento, ao qual estaria
associado. Porém, tal estudo, que incluÃa um plano territorial, o Brasil
Policêntrico, apesar de ter gerado alguma empolgação no começo, parece ter
sido engavetado e não gerou maiores decisões.
A legislação básica que orienta a infraestrutura de transportes é o SNV, de
2011, mas que representa mera replicação do PNV, que data de 1973 e que,
183
apesar das atualizações constantes, não consegue abarcar a complexidade da
realidade atual nem os instrumentos necessários para ordenar o setor de modo
adequado. Já o PNLT, em face de sua fragilidade enquanto norma, pois não
tem força de lei, encontra resistência dentro do próprio Ministério dos
Transportes para ser executado. “PNLT é utopia!â€, frase comum de ser ouvida
entre técnicos do Ministério.
Relatar estes problemas não significa que não haja reconhecimento dos
avanços, notadamente no aumento do investimento em recuperação e
ampliação da infraestrutura e melhorias em termos de gestão de obras por
meio do PAC. E, neste aspecto, há de se concordar com o Ministro Paulo
Sérgio Passos, que, em entrevista (em 2010) afirmou:
O grande avanço do setor já foi dado através da retomada do
processo de planejamento no setor de transportes de modo
permanente, participativo, integrado e interinstitucional,
envolvendo toda a sociedade brasileira; houve um grande
reforço de investimentos na infraestrutura de transportes
através do PAC que totalizou quase R$ 80 bilhões no perÃodo
2007-2010, elevando o percentual de dispêndios de 0,2% para
0,5% do PIB e caminhando para atingirmos o patamar ideal de
1%. Como pontos passÃveis de melhorias podem ser citados os
caminhos apontados pelo PNLT para a mudança na matriz de
transportes, envolvendo a consolidação de uma nova malha
ferroviária, a estruturação de corredores hidroviários e a
intensificação dos esforços de racionalização energética em
transportes.
Um estudo do Banco Mundial (2010) aponta os seguintes entraves Ã
implantação do PNLT:
 Elevados custos de investimento em infraestrutura;
 Necessidade de coordenação centralizada;
 Maior integração entre concessionárias;
 Falta de cultura de transporte de cabotagem;
 Necessidade de ampliação de malha hidroviária;
184
 Pequeno volume de cargas no N e NE pra ferroviário e
aquaviário.
E propõe como ações para superação das barreiras:
 Elaboração de modelo de financiamento e captação de
recurso pra infraestrutura;
 Ministério dos Transportes coordenando a implantação;
 Programa de conservação da infraestrutura;
 Fomento da cabotagem;
 Melhorias na monitoração do PAC e PNLT.
Além disso, o setor dos transportes encontra-se dividido entre pelo menos três
setores administrativos: Ministério dos Transportes, Secretaria de Portos e
Secretaria de Aviação Civil. Nesse caso, o Ministério dos Transportes é o único
responsável atual pelo PNLT, responsável por “forçar†os demais ministérios a
adotar suas diretrizes. Isto se manifesta na edição de planos paralelos como o
recente Plano Nacional de LogÃstica Portuária, pela Secretaria de Portos.
Falta, por fim, uma articulação entre as legislações e as polÃticas de transporte,
meio ambiente, urbana, dentre outras, por meio de uma diretriz territorial de
desenvolvimento: o plano de transportes não se articula com o plano de
unidades de conservação, planos energéticos, nem tampouco com as diretrizes
para a rede urbana – estas, aliás, inexistentes.
E por que falta essa articulação? Seriam interesses especÃficos? Segundo
Seabra et al. (2000, p. 21), não:
Isso já temos em pequenos paÃses com grande densidade
econômica, técnica e social – como a Holanda, por exemplo –
que precisam utilizar e valorizar de maneira bem precisa cada
porção do seu território. No caso do Brasil, cuja ocupação
185
territorial capitalista é recente – há apenas 20 anos o paÃs é
inteiramente ocupado -, existem ainda áreas onde a
necessidade do zoneamento, digamos assim, não é tão forte.
Ou seja, é necessário se pensar o território em suas diversas dimensões antes
que a ausência dessa preocupação provoque problemas maiores e mais
complexos de se resolver, inclusive na questão dos transportes.
3.6.2 Aspectos de articulação interinstitucional – em nÃvel federal
Se em termos de normas e legislação não há entendimento entre os diversos
setores do Estado, é fácil supor que isso tenha origem na inadequada
articulação interinstitucional entre tais setores. Na falta de uma polÃtica
transversal, que trace os pontos em comum entre as diversas polÃticas
setoriais, alguns conflitos se externalizam, particularmente entre os setores de
transportes e gestão ambiental.
Tais conflitos se materializam desde as escolhas de traçados, locais de
implantação de infraestruturas a processos de concessão e renovação de
licenças ambientais. Um estudo conduzido pela área ambiental da ANTT, por
meio de entrevistas com concessionários de infraestruturas, reguladores da
própria ANTT e técnicos de órgãos de licenciamento ambiental, trazem
algumas visões sobre a questão ambiental no setor dos transportes,
particularmente sobre o licenciamento ambiental. Para os concessionários dos
serviços, o processo de licenciamento apresenta as seguintes caracterÃsticas:
i. Morosidade no processo
Entre as principais dificuldades apontadas pelos
representantes das concessionárias destaca-se a morosidade
no processo de Licenciamento Ambiental. O tempo de análise
do IBAMA é considerado longo para a emissão das Licenças
186
Ambientais. Por ocasião do planejamento das obras as
concessionárias estimam um tempo para cada etapa, sendo
que o cálculo é feito considerando os prazos dos Órgãos
Ambientais. Esses prazos não têm sido cumpridos.
ii. Necessidade de procedimentos diferenciados para obras
diferenciadas
O Órgão Licenciador não faz diferenciação entre as obras e os
Licenciamentos. Não diferenciam, por exemplo, uma Licença
Ambiental para a ampliação de um pátio dentro da faixa de
domÃnio, em uma área antropizada, e uma Licença Ambiental
para a realização de um trabalho em uma área totalmente
preservada.
Também desejam um olhar diferenciado para as obras
emergenciais, de melhoria de integridade da ferrovia ou da
rodovia, localizadas dentro da faixa de domÃnio, em áreas
antropizadas, sugerindo um processo mais simplificado.
iii. Falta de critérios formais para a análise e complexidade
dos Estudos Ambientais
Segundo relatos, os Técnicos dos Órgãos Ambientais não
possuem parâmetros pré-estabelecidos para embasar as suas
análises. Além disso, os Estudos ambientais solicitados são
complexos, muitas vezes não condizentes com as
necessidades do projeto.
iv. Rotatividade do Corpo Técnico dos Órgãos Ambientais
Quando as Equipes Técnicas que vistoriam as obras e
analisam as solicitações encaminhadas são diferentes, o
processo de comunicação não é tão eficiente, a burocracia é
maior, havendo uma falta de organização na sequência dos
projetos. A crÃtica, afirmam, não é em relação à s exigências do
Licenciamento Ambiental, mas em relação à forma como o
processo é conduzido.
v. Falta de conhecimento do empreendimento
Segundo os Entrevistados a falta de conhecimento por parte
dos Técnicos dos Órgãos Ambientais que realizam a análise
das solicitações, no que tange à estrutura fÃsica, à s atividades
do negócio das concessionárias rodoviárias e ferroviárias foi o
último item apontado como dificuldade. Na visão dos
Entrevistados, é importante este Técnico conhecer o objeto do
seu estudo, conhecer as atividades que são realizadas por
aquela empresa. Observa-se uma falta de entendimento do
que é a operação ferroviária, principalmente, e dos aspectos
relacionados à operação ferroviária. Acreditam que esse
conhecimento facilitaria o processo, tornando o processo de
Licenciamento Ambiental mais ágil (CABUS, 2012).
187
Por parte dos técnicos dos órgãos de licenciamento ambiental, destacaram-se
as seguintes questões:
i. Má qualidade dos Estudos Ambientais e dos Projetos
apresentados
[...] Comentam que a precariedade dos Estudos Ambientais é
oriunda da baixa qualificação das empresas que os realizam,
na maioria das vezes, terceirizadas. De acordo com os relatos,
os empreendedores valorizam o custo do serviço em
detrimento da qualidade, o que acaba impactando na
concessão das Licenças Ambientais.
ii. Atendimento incompleto das especificações dos Termos
de Referência
Os Entrevistados destacam o fato das concessionárias não
atenderem todas as especificações constantes no Termo de
Referência, o que acaba resultando em um Estudo incompleto.
iii. Corpo Técnico insuficiente
A falta de pessoal no Quadro dos Órgãos Licenciadores é vista
como outra dificuldade. A demanda por análises é elevada e o
efetivo é baixo. Além disso, os processos têm grande volume
de material a ser analisado e há uma grande rotatividade de
Analistas, fazendo com que alguns processos sejam
parcialmente avaliados por um Técnico e completados por
outro, o que gera novamente um aumento do tempo de análise.
iv. Ausência de procedimentos padrão no Processo de
Licenciamento Ambiental
Outra dificuldade apontada com ênfase pelos Entrevistados é a
ausência de procedimentos padrão no Processo de
Licenciamento Ambiental. Citam que não há um roteiro
claramente definido a ser seguido, o que gera diferentes
entendimentos para empreendimentos semelhantes. Tal
situação confunde tanto Analistas quanto empreendedores e se
reflete em Estudos incompletos além de Licenças concedidas e
posteriormente questionadas por outros Órgãos.
v. Sobreposição de atuação de diferentes Órgãos
Citam, ainda, a sobreposição de atuação de diferentes Órgãos
(Federais, Estaduais, Municipais) em relação ao Licenciamento
Ambiental de determinados empreendimentos, inclusive os
relacionados às concessões rodoviárias e ferroviárias. Tal
condição gera burocracia demasiada, complexidade do
processo e prazo extenso até que todos os Órgãos envolvidos
emitam os devidos Pareceres e Anuências.
vi. Falta de planejamento por parte das Concessionárias
Outro ponto exposto pelos Entrevistados é a falta de
planejamento das concessionárias, principalmente as
rodoviárias. Descrevem que as obras já são previstas desde o
inÃcio da concessão e por este motivo, as concessionárias
188
poderiam realizar um planejamento para a execução das obras
com antecedência, já prevendo e antecipando algumas etapas.
Entretanto o que ocorre, na realidade, é a falta de
planejamento e o “atropelo†das etapas do processo. Destacam
que grande parte das solicitações acaba sendo realizada em
regime de urgência, havendo pressão para a liberação da
Licença Ambiental e retrabalho em função de Estudos
deficientes (CABUS, 2012).
As declarações e análise dos casos nos dão conta de que “na escala nacional,
o aumento e a complexidade das demandas sociais confrontam-se cada vez
mais com aparatos estatais que enfrentam grandes dificuldades para fazer
frente a estas demandas†(CASTRO, 2010, p. 118).
Ainda a respeito de licenciamento ambiental, as Licenças Prévia, de
Implantação e de Operação são emitidas com base nos estudos preliminares e
designam correções de rumo e programas ambientais a serem implementados,
mas em nenhum momento se faz uma verificação do cumprimento das
condicionantes ou mesmo de impactos não previstos após a concessão das
licenças definitivas.
Uma mudança positiva recentemente implantada é na transferência da
responsabilidade de obtenção das licenças ambientais para o ente público, por
meio da EPL. Assim, as concessionárias assumem as infraestruturas cientes
das responsabilidades ambientais contidas nas licenças, evitando que qualquer
aspecto ambiental sirva de subterfúgio para atrasar uma obra.
Conflitos recentes impactaram na definição do traçado na pavimentação de
trecho da BR-364, em Mato Grosso, devido à existência de áreas de
conservação nas proximidades do traçado original 8 . O traçado definitivo,
conforme se vê na figura a seguir, nos mostra como um processo decisório
sem a desejável articulação interinstitucional pode ter resultados desastrosos,
fazendo com o que o trecho possua uma extensão muito maior do que a
8
A justificativa oficial foi evitar a proximidade com Reservas IndÃgenas e abreviar o processo
de licenciamento ambiental, aproveitando trechos de rodovias estaduais pré-existentes,
passados do Estado de Mato Grosso para a União, diminuindo a área de intervenção. No
entanto, fala-se em beneficiar determinados atores polÃticos pois com o novo traçado, apesar
de totalmente ilógico se considerar a importância e a ligação pretendida pelo eixo, servia a
terras pertencentes a um grupo empresarial ligado ao então governador do Estado de Mato
Grosso, Blairo Maggi.
189
prevista anteriormente – aproximadamente 200 quilômetros – e que, por fim,
não sirva ao proposto.
Figura 3.50: BR-364 em Mato Grosso – trecho original, em laranja, e trecho pavimentado, em
roxo. Mapa sem escala.
Adaptado de: Guia Quatro Rodas, 2012.
Outro caso recente foi o impasse entre, de um lado, o Ministério dos
Transportes e a ANTT e, de outro, o Ministério do Meio Ambiente e o Instituto
Chico Mendes para a Conservação da Biodiversidade, quando da proposta de
ampliação da REBIO União, no Estado do Rio. No processo de consulta do
ICMBIO com outros órgãos da administração federal se viu que a legislação
que rege a administração da REBIO inviabilizaria a ampliação de capacidade
da BR-101 no trecho que intercepta a unidade, em uma clara demonstração de
que a legislação ambiental e os planos de transporte não estão suficientemente
190
articulados e, mais ainda, a ineficiência dos órgãos envolvidos na propositura
de normativos que não consideram os demais setores afetados.
Apesar dos conflitos notórios, as declarações públicas dão justamente a
impressão contrária, a de que os setores se relacionam muito harmonicamente,
conforme podemos ver nas declarações do Ministro dos Transportes e do
Secretário Nacional de PolÃtica de Transportes, em anexo.
3.6.3 Aspectos de articulação interinstitucional – entre nÃveis federal e
estadual
Em relação aos Estados, o PNLT foi construÃdo levando-se em consideração
as contribuições advindas dos órgãos estaduais, bem como das entidades da
sociedade civil interessadas. O PNLT afirma, ainda, ser um plano federativo, e
não apenas federal, havendo a necessidade de envolvimento dos demais entes
federados para sua consecução.
Em alguns projetos há a contrapartida ou mesmo uma participação maior do
que a federal no provimento de recursos, como, por exemplo, o caso do
Rodoanel Mário Covas, uma rodovia de contorno para a Região Metropolitana
de São Paulo, cuja maior parte dos recursos provém do Governo do Estado de
São Paulo.
Há de se destacar, ainda, que os planos estaduais deveriam estar articulados
com o plano nacional, assim como os planos de viação dos estados deveriam
estar em sintonia com o Sistema Nacional de Viação.
Há, ainda, uma carência na troca de conhecimento entre órgãos das duas
esferas, a exemplo do planejamento federal que pouco ou nada absorve do
planejamento praticado no Estado de São Paulo que, apesar de suas
deficiências, apresenta uma qualidade de planejamento e execução bem
191
superior. Seu Plano Diretor de Desenvolvimento de Transportes (PDDT) é
construÃdo com base em uma pesquisa origem-destino (SECRETARIA DE
LOGÃSTICA E TRANSPORTES DO ESTADO DE SÃO PAULO, 2010), ao
contrário do PNLT, que partiu de bases macroeconômicas e econométricas
para estimar demanda (ARANTES, 2012).
O SNV estabelece dentro do subsistema rodoviário um conjunto de rodovias
tidas como de importância nacional, a Rede de Integração Nacional (RINTER),
prevendo que as vias não-RINTER possam ser delegadas aos Estados e
municÃpios, quando for o caso. No entanto, o que se percebe é uma gama de
rodovias de relevância meramente local ou regional sob tutela federal e, em
contrapartida, trechos de extrema relevância nacional encontram-se sob tutela
de governos estaduais.
3.6.4 Aspectos de articulação interinstitucional – envolvendo federação e
municÃpios
Os problemas de que tratamos aqui derivam não apenas da dificuldade de
articulação entre os municÃpios, os menores entes federados, e a união, mas
também da nÃtida incapacidade técnica da imensa maioria dos municÃpios em
planejar o ordenamento do seu próprio território.
Um conflito tipicamente encontrado é o das travessias urbanas, nas quais parte
do comércio da pequena cidade depende em grande medida do fluxo da
rodovia. A rodovia torna-se, muitas vezes, a avenida da cidade, havendo
pressão local para que não seja construÃdo um contorno.
Em outros casos, tipicamente em cidades maiores ou em rodovias muito
movimentadas, quando o volume de acidentes e toda a sorte de impactos
192
ligados à rodovia incomodam a população lindeira e que se faz pressão para
que se construa um contorno, eliminando aquela via.
O que ocorre é que nem os órgãos nacionais, que gerem a rodovia, têm
conhecimento acumulado sobre o comportamento de travessias urbanas nem
normas adequadas para seu tratamento; nem os municÃpios dispõem de
mecanismos adequados para gerir o uso do solo em seu território. Essa
combinação promove o que se vê Brasil afora com as constantes invasões de
faixa de domÃnio, diminuição da qualidade das rodovias – redutores de
velocidade, travessias em nÃvel, e da qualidade de vida nas cidades que as
margeiam.
Figura 3.51: Redutores de velocidade na BR-040 na divisa entre DF e GO, vista para a área
urbana de ValparaÃso, GO.
Autor: SÃlvio Barbosa da Silva Júnior, 2012.
193
Nem sempre a solução de contornos é a mais adequada, como observamos no
caso de Uberlândia, na qual uma opção de traçado inadequada fez com que o
contorno seja subutilizado.
Ainda sobre contornos, nota-se a dificuldade dos órgãos nacionais de
trabalharem com conjuntos de municÃpios. Não só dos órgãos nacionais, como
o DNIT, mas dos próprios municÃpios que não se articulam entre si. Um
exemplo notório é o de Maringá que, em seu ordenamento territorial, previu
uma área para construção de uma variante da BR-376 que cruzava seu centro
urbano.
Até aà uma decisão acertada, se não contássemos com o fato de Maringá ser
conurbada com outros municÃpios e o traçado previsto para o contorno ignorar
a existência das zonas urbanas vizinhas. Como resultado, o contorno, hoje em
execução, retirará o tráfego pesado da área central de Maringá, mas deixará os
outros municÃpios com o mesmo problema, à exceção daqueles que, assim
como Maringá, se articularam com o poder central de forma isolada para
resolver seu problema individual.
Em outro caso, no extremo oposto, temos o recente investimento do DNIT, ora
em execução, para tratamento de trechos urbanos em Cuiabá. O problema
está em que a Grande Cuiabá já possui um contorno que serve ao tráfego de
passagem.
Para as ferrovias, o caso é semelhante; apesar de não servirem de eixo para
deslocamentos urbanos, são afetadas suas qualidades operacionais com as
invasões de faixa de domÃnio, redução de velocidade pelas passagens de nÃvel.
Assim como portos e aeroportos, que têm suas áreas de expansão invadidas e
áreas que deveriam ter uma restrição de ocupação mais efetiva por parte dos
municÃpios e não se tem.
194
Figura 3.52: Contorno de Maringá e sua RM.
195
3.6.5 Atuação dos órgãos – a falta de redes prioritárias/ estruturais
Havendo a falta de definição de uma rede prioritária/estrutural de transportes,
falta, como consequência, a identificação, no conjunto de vias, de quais
formariam tal rede prioritária.
Em relação a rodovias, há o entendimento de que suas caracterÃsticas fÃsicas e
operacionais promovam uma legibilidade de sua função. Rodovias arteriais
devem privilegiar a mobilidade, por serem vias que servem a fluxos de longa
distância; enquanto rodovias locais fazem apenas pequenas ligações e devem
privilegiar a acessibilidade, rodovias coletoras, por sua vez, deverão apresentar
caracterÃsticas que promovam o equilÃbrio entre as duas funções.
Figura 3.53: Sistemas rodoviários e suas funções.
Fonte: Lima (2009).
196
No entanto, uma análise na rede mostra que vias que servem a deslocamentos
estruturantes e, portanto, deveriam ter um tratamento de uma rodovia arterial,
possuindo acesso controlado, maior velocidade-diretriz e melhores condições
geométricas acabam por não ter tais caracterÃsticas. Ou seja: o sistema não é
legÃvel. Não há a legibilidade de que aquela é uma via arterial, estruturante do
tráfego de importância nacional, não há uma rede clara de autoestradas.
Em relação à s ferrovias, já não há definição de “troncos principaisâ€, como em
outros tempos, nem tampouco a definição de eixos de transportes de
passageiros – na acepção moderna, poderÃamos entender como eixos de
ferrovias de alta velocidade – atendendo aos pólos mais destacados da rede
urbana nacional.
Em não havendo a definição de uma rede estruturadora de transportes e, ainda
mais, não ligada a uma estratégia de ordenamento do território, vislumbra-se
que, apesar dos esforços de retomada do planejamento, este é ainda muito
baseado no espontaneÃsmo, com a participação mÃnima do Estado na
organização dos espaços. Moraes (2011, p. 22) afirma:
A grande desordem atual do Brasil é muito mais visÃvel a partir
do território, o que está dando à geografia um papel importante
na interpretação e, mais tarde, na tarefa de reconstrução do
paÃs.
Se levarmos em conta que, apesar do discurso de migração para modos
menos agressivos ao ambiente e mais eficientes em termos energéticos e de
custo, o transporte de cargas segue sendo essencialmente rodoviário e o de
passageiros dividido entre rodoviário e aéreo:
Os sistemas rodoviários e aeroviários são sempre reativos a
uma ocupação não planejada do espaço geográfico. O
desenvolvimento destes sistemas é claramente adaptado a
uma demografia centrada em atividades econômicas de ciclos
anteriores e funcionam exclusivamente como soluções de
transporte adaptativas ao espontaneÃsmo demográfico
desordenado que os precedeu. (SERPA, 2011, p. 12).
197
O Estado brasileiro segue não investindo em um sistema estruturador do
território e opta por investir em modos reativos que simplesmente atendem à s
projeções futuras de demanda, relegando uma gestão mais efetiva do território
ainda a um plano secundário.
198
CAPÃTULO 4
APONTAMENTOS SOBRE A ATUAÇÃO DA UNIÃO EUROPEIA
4.1 O estágio de doutorado
Iniciando a pesquisa, vislumbrou-se a necessidade de um contraponto que não
fosse meramente, teórico para o caso brasileiro. Considerando a existência de
um termo de cooperação institucional entre a Universidade Federal de
Uberlândia e a Universidade de Lisboa, optou-se por fazer esta etapa de
pesquisa por meio do estudo das experiências europeia e portuguesa.
Em adição a isso, o entendimento de o Brasil ser uma continuação do Império
Português na América do Sul subsidiou uma hipótese da similaridade
administrativa entre Brasil e Portugal.
Apesar de ser mais desenvolvido que o Brasil em termos socioeconômicos, a
União Europeia é composta por um conjunto de Estados nacionais com nÃveis
dÃspares de desenvolvimento e organização institucional. Consideramos esta
disparidade socioeconômica nos compartimentos territoriais europeus como
ponto favorável a uma comparação entre União Europeia e Brasil.
Escolhido o caso europeu para servir de contraponto ao caso brasileiro, foi
realizado, com apoio da CAPES, estágio na Universidade de Lisboa entre
setembro de 2011 e janeiro de 2012, sob coorientação do Professor Doutor
Nuno Manuel Sessarego Marques da Costa. O apoio do referido professor foi
fundamental no sentido de auxiliar na busca de bibliografia pertinente, de
legislação relativa ao tema – tanto em nÃvel europeu quanto em nÃvel português
– e nos contatos para a realização de entrevistas.
199
Aqui, merece destaque a opção por fazer a análise em dois nÃveis: o primeiro,
das diretrizes comunitárias, ou seja, a legislação e normas em nÃvel europeu; e
o segundo, o nÃvel dos planos e ações do Estado Português. Nas bibliografias
sugeridas, buscou-se, portanto, literatura que tratasse da evolução recente e
do estado atual dos sistemas de planejamento de transportes em Portugal e
Europa. Em paralelo, documentos públicos europeus e portugueses sobre a
temática, merecendo destaque o Livro Branco dos Transportes (e suas
atualizações), que traça as diretrizes gerais para o setor.
Foram realizadas visitas técnicas/entrevistas aos seguintes órgãos do Estado
Português:
 Comboios de Portugal - CP;
 Direcção Geral de Ordenamento do Territorial e
Desenvolvimento Urbano – DGOTDU;
 Estradas de Portugal;
 Instituto de Mobilidade e Transportes Terrestres;
 Agência Portuguesa do Ambiente.
No caso dos Comboios de Portugal foram levantadas informações históricas
sobre as ferrovias portuguesas, notadamente sobre as mudanças institucionais
derivadas de polÃticas europeias, visando à liberalização do mercado dos
serviços ferroviários.
Para a Sra. Ana Catita, da DGOTDU, foram realizadas questões referentes Ã
interação desta instituição com os projetos de transportes com as diretrizes
territoriais nacionais presentes no Programa Nacional da PolÃtica de
Ordenamento do Território. Tratou-se de questões relacionadas à articulação
interinstitucional da instituição com outras, dentre as quais aquelas que gerem
as infraestruturas e serviços de transportes, as responsáveis pelo
licenciamento ambiental, áreas de conservação e outras.
200
A visita a Estradas de Portugal – por meio de seu Gabinete de Ambiente –
tratou da visão e atuação desta instituição em termos de gestão ambiental e
território. Arguiu-se, ainda, sobre a interação desta instituição com aquelas de
gestão territorial, ambiental e órgãos municipais. Abordaram-se, em particular,
os casos da Circular Regional Interna de Lisboa e da Ponte Vasco da Gama.
Nesta instituição, foi entrevistada a Sra. Ana Cristina Martins.
No Instituto de Mobilidade e Transportes Terrestres obteve-se, por meio de
conversa com o Sr. Sérgio Ribeiro, um panorama geral do setor transportes em
Portugal e Europa, incluindo questões regulatórias.
Por fim, na Agência Portuguesa do Ambiente, por meio da Sra. Cristina Russo,
foi possÃvel conhecer em profundidade o processo de licenciamento ambiental
em Portugal bem como questões de relação interinstitucional com outros
setores.
4.2 A União Europeia e seu funcionamento
A União Europeia é o conjunto de 27 Estados-nação que formam uma união
polÃtica e econômica. A União funciona com base no Estado de Direito,
emitindo regulamentos sobre tópicos de intervenção delegados e aprovados
pelos Estados-membros.
As origens da União Europeia estão associadas ao fim da Segunda Guerra
Mundial. O Plano Marshall (1947), conforme Lacoste (2009), foi empreendido
pelos Estados Unidos, baseado na ajuda financeira à reconstrução dos paÃses
– vencidos e vencedores – visava, além da reconstrução, a ampliação da
influência americana no continente para fomentar a paz na região. Tal objetivo
de paz parece ter sido alcançado, inclusive tendo a União Europeia sido
laureada com o Prêmio Nobel da Paz em 2012, pelo Comitê Nobel da Noruega.
201
Logo, em 1951, um grupo inicial de seis paÃses – Bélgica, PaÃses Baixos,
Luxemburgo, França, Alemanha Ocidental e Itália fundaram a Comunidade
Europeia do Carvão e do Aço. Seis anos mais tarde, em 1957, o mesmo
conjunto de paÃses assinou o Tratado de Roma, documento considerado como
o marco de fundação da União Europeia. Ao longo das décadas subsequentes
foram sendo definidas algumas polÃticas comuns e, Ã medida que se venciam
barreiras polÃticas, foram sendo agregados, paulatinamente, novos Estados
Membros.
Merecem destaque, dentre outros fatores, a adoção do Sistema Monetário
Europeu, em 1979, e a assinatura do Tratado de Maastricht, de 1992, que
alterouo nome de Comunidade Econômica Europeia para União Europeia,
transformando a essência de um mero grupo de cooperação econômica para
uma união polÃtica mais ampla, com princÃpios de integração mais ousados. Em
2002, começou a circular a moeda única na maioria dos paÃses do bloco, o
Euro (Quadro 4.1).
Ao longo do processo de integração, houve a proposta de uma Constituição
Europeia, que acabou rejeitado por dois paÃses, abortando o processo. Em
2007, foi firmado, finalmente, o Tratado de Lisboa, que, em substituição Ã
proposta de constituição, esclareceu pontos obscuros, dando clareza à forma
de funcionamento da União e de sua relação com os Estados-membros.
Hoje a União Europeia funciona como união polÃtica, baseada em um mercado
comum e com a supressão do controle fronteiriço entre seus membros – Ã
exceção do Reino Unido. Possui 23 lÃnguas oficiais e, se considerada como um
único paÃs, teria o terceiro maior contingente populacional, atrás de China e
Ãndia, e o maior Produto Interno Bruto (PIB), superando os Estados Unidos
(EUROSTAT, 2013). São aproximadamente 500 milhões de habitantes vivendo
em 27 paÃses distribuÃdos em uma superfÃcie de, aproximadamente, 4,5
milhões de quilômetros quadrados.
202
Quadro 4.1: Cronologia da União Europeia – principais acontecimentos
ANO FATO RELEVANTE
1947 Plano Marshall para restauração e integração do velho continente
1951 Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (Monnet e Schuman) – Alemanha,
França, Benelux e Itália
1954 Recusa da Comunidade Europeia de Defesa (gaulistas e comunistas na
França)
1957 Tratado de Roma – Comunidade Econômica Europeia (mesmos: Alemanha,
França, Itália e Benelux)
1960 Associação Europeia de Livre-Comércio – iniciativa do Reino Unido com
Ãustria, Dinamarca, Noruega, Suécia, SuÃça, Portugal
1962 PolÃtica AgrÃcola Comum
1963 Charles De Gaule recusa entrada do Reino Unido na CEE
1966 Por pressão da França, decide-se que em questões essenciais, só o voto de
unanimidade para confirmar a decisão
1973 Reino Unido, Irlanda e Dinamarca integram a CEE
1979 Sistema Monetário Europeu (menos RU)
1981 Adesão da Grécia
1985 Alemanha, Benelux e França criam o Espaço Schengen. Em 1995 os demais
paÃses, exceto RU, aderem
1986 Portugal e Espanha aderem à CEE. Institucionalização da Cooperação
PolÃtica Europeia
1987 Candidatura da Turquia
1992 Assinatura do Tratado de Maastricht – criação oficial da União Europeia;
previsão da criação da moeda única
1995 Ãustria, Finlândia e Suécia aderem à UE
2002 Entra em circulação o Euro, exceto no RU, Suécia e Dinamarca
2004 Adesão de Chipre, Estônia, Hungria, Letônia, Lituânia, Malta, Polônia,
Tcheca, Eslováquia e Eslovênia
2005 Rejeição do projeto de Constituição Europeia na Holanda e França –
abortado o processo
2007 Ingresso de Bulgária e Romênia
2009 Candidatura da Islândia, Croácia
2007
2009
Tratado de Lisboa – substitui a tentativa de constituição
203
Figura 4.1: União Europeia: paÃses membros e seus nomes nas lÃnguas nacionais, 2011.
Fonte: European Union, 2011.
A União Europeia funciona com base na cessão pelos paÃses de uma parcela
de sua soberania nacional sobre determinados assuntos à União visando,
deste modo, a construção de polÃticas comuns, viabilizando a desejável
integração. Funcionando como uma federação supranacional, houve a
necessidade de o Tratado de Lisboa, firmado em 2007 e em vigor desde 2009,
estabelecer quais são as competências especÃficas da União e dos Estados e
aquelas em que são compartilhadas.
204
São competências exclusivas da União:
 A união aduaneira;
 O estabelecimento de regras de concorrência necessárias
ao funcionamento do mercado interno;
 A polÃtica monetária dos Estados-membros cuja moeda
seja o Euro;
 A conservação dos recursos biológicos do mar no âmbito
da PolÃtica Comum das Pescas;
 A polÃtica comercial.
São competências compartilhadas entre União e Estados:
 O mercado interno;
 A polÃtica social para os aspectos definidos no presente
Tratado;
 Economia, coesão social e territorial;
 A agricultura e pescas, com exceção da conservação dos
recursos biológicos marinhos;
 Ambiente;
 A proteção dos consumidores;
 Transportes;
 Redes Transeuropeias;
 Energia;
 O espaço de liberdade, segurança e justiça;
 Normas comuns de segurança para a saúde pública, nos
aspectos definidos no presente Tratado.
205
São competências dos Estados, podendo ser apoiadas pela União:
 A proteção e a melhoria da saúde humana;
 Indústria;
 Cultura;
 Turismo;
 Educação, juventude, desporto e formação profissional;
 A proteção civil (prevenção de desastres);
 A cooperação administrativa.
A administração da União Europeia é semelhante à de um paÃs federal, como o
Brasil ou os Estados Unidos, havendo uma divisão de poderes entre Executivo,
Legislativo e Judiciário.
O órgão máximo da União Europeia é o Conselho Europeu, composto pelos
chefes de Estado ou de Governo dos paÃses-membros e tem a
responsabilidade de definir as orientações e prioridades polÃticas da União
Europeia.
O órgão executivo europeu é a Comissão Europeia. Composta por um
presidente e 26 comissários, sendo um de cada paÃs-membro. É o organismo
que representa a união Europeia internacionalmente. É responsável, ainda, por
aplicar as decisões dos órgãos legislativos. Associadas à Comissão,
encontram-se diversas Direções Gerais, divididas por área de atuação, e que
são equivalentes aos ministérios nos paÃses.
A função legislativa é composta por dois organismos: o Parlamento Europeu e
o Conselho da União Europeia. O Parlamento é composto por deputados –
chamados Eurodeputados – eleitos pelo voto direto, proporcionalmente Ã
população de cada Estado-membro; já o Conselho é formado por
representantes dos governos dos Estados-membros, funcionando com
câmaras temáticas, conforme o assunto a ser deliberado. As duas casas
206
funcionam em sistema de co-decisão e são responsáveis por aprovar o
orçamento, ratificar acordos internacionais, dentre outros aspectos.
Para a função judiciária, há o Tribunal de Justiça da União Europeia como
órgão supremo, com a função de resolver conflitos entre a União e os Estados-
membros, bem como dirimir dúvidas relativas à interpretação de normas
comunitárias. Há, ainda, tribunais de instâncias inferiores para outras questões
que sejam de competência da União.
Nos moldes do que se pratica em outras nações, há, ainda, o Banco Central
Europeu e o Tribunal de Contas da União Europeia, com as mesmas funções
que seus equivalentes nacionais.
4.3 Os transportes na União Europeia e a PolÃtica Europeia de Transportes
Os números dos sistemas de transportes na União Europeia surpreendem: em
2010 (EUROSTAT, 2012), a rede de rodovias pavimentadas chegava a 4,5
milhões de quilômetros, as ferrovias a 212.500 quilômetros e 41 mil quilômetros
de vias interiores navegáveis. Ainda em 2010, mais de 700 milhões de
passageiros passaram pelos aeroportos da União Europeia.
Vale estabelecer uma comparação, o território da União com o do Brasil, duas
vezes maior, e ainda que possua população 2,5 vezes menor que a europeia,
possui tão somente 218,5 mil quilômetros de rodovias pavimentadas (4% do
tamanho da rede europeia), perto de 30 mil quilômetros de ferrovias
(equivalente a 14% da rede da União Europeia), 11,5 mil quilômetros de vias
navegáveis (28% do total europeu) e, no ano de 2010 foram transportados 77
milhões de passageiros nos aeroportos brasileiros (cerca de 11% do
transportado na UE).
207
O Brasil não fica para trás apenas nos quantitativos da rede de transportes,
mas também na qualidade das infraestruturas e serviços, conforme se vê nas
Figuras 4.2 a 4.6.
A qualidade da sinalização, do pavimento, da manutenção das faixas de
domÃnio, a oferta de sistemas ferroviários de passageiros – muitos deles de alta
velocidade – e a grande oferta de destinos por meio do avião, dentre outros
aspectos, demonstram o enorme gap entre os sistemas europeu e brasileiro.
Apesar dessa diferença grande, com larga vantagem para os europeus, eles
parecem não estar satisfeitos com os sistemas e serviços de transportes
existentes: eles enxergam os problemas e propõem soluções. Preocupada com
a quantidade de acidentes, a Comissão Europeia propôs, em 2003, um plano
de ação para reduzir as mortes nas estradas pela metade até 2010. Naquela
altura, os números indicavam que, por ano, morriam 40 mil pessoas e 1,7
milhão saÃam feridos dos acidentes, representando um custo de cerca de 2%
do PIB do conjunto dos 15 paÃses que, naquele ano, compunham a União.
Além de apontar o problema, identificavam como causas a velocidade, abuso
de álcool, fadiga, falta de cinto de segurança, os carros com pouca proteção, a
existência de pontos negros, a negligência do tempo de repouso e a
visibilidade. E, obviamente, propunham ações de Estado no sentido de superar
tais problemas.
Banister (1998) chama a atenção para um efeito colateral da implantação de
melhorias na infraestrutura, notadamente a rodoviária, materializada no
espraiamento urbano (urbans prawl) derivado da diminuição dos tempos de
deslocamento e a consequente migração de população e atividades urbanas
para áreas rurais ao redor das rodovias. Ao longo de sua análise, destaca a
importância de se se planejar o transporte tendo em vista a necessidade de se
levar em conta aspectos econômicos, ambientais, dentre outros:
208
Figura 4.2: Estação de trens de São Pancrácio, em Londres.
Autor: SÃlvio Barbosa da Silva Júnior, 2011.
Figura 4.3: Aspecto do Aeroporto de Barajas, em Madrid.
Autor: SÃlvio Barbosa da Silva Júnior, 2011.
209
Figura 4.4: Estação Lisboa Oriente – Trens metropolitanos, suburbanos, terminal e ônibus e
trens de longo curso.
Autor: SÃlvio Barbosa da Silva Júnior, 2011.
Figura 4.5: Rodovia de acesso à cidade de Barcelona – acesso controlado.
Autor: SÃlvio Barbosa da Silva Júnior, 2011.
210
Figura 4.6: Travessia urbana em Vila Nova da Gaia.
Autor: SÃlvio Barbosa da Silva Júnior, 2012.
it should also be remembered that transport is only one (albeit
important) part of economy and so the environmental choices in
the transport sector need to be balanced against other priorities
(BANISTER, 1998, p. 8)9.
Em 2000, o mesmo autor (BANISTER) elencou outros aspectos das redes de
transporte na União Europeia:
 Crescimento da mobilidade individual em detrimento da
coletiva – mais sustentável, vigente em outras épocas;
 Desafio de conciliar desenvolvimento econômico,
planejamento de transportes e questões ambientais;
9
[...] deve-se lembrar também que o transporte é apenas uma parte (embora importante) da
economia e assim as escolhas ambientais no sector dos transportes precisam de ser
equilibrado com outras prioridades (Tradução Livre do Autor).
211
 Oportunidade de a Europa, tendo em vista a tradição em
transporte público, de reverter a tendência de
individualização e de, no horizonte de 2020, ter uma
mobilidade mais sustentável;
 Externalidades de transportes representam 7.8% do PIB
europeu em 2000 (exceto congestionamento);
 Congestionamento nas áreas mais densas econômica e
populacionalmente – regiões mais urbanizadas.
No mesmo artigo, reforça a questão do espraiamento urbano por meio da
suburbanização da população e do consequente aumento da mobilidade
individual, enquanto a demanda de passageiros por meios coletivos se
estabiliza.
A mais recente polÃtica europeia de transportes começa a se estruturar a partir
do Tratado de Maastricht, de 1992, o marco inicial da União Europeia não mais
como mera união econômica, mas como união polÃtica de fato. Duarte (2001, p.
413) destaca os principais pontos:
Em 1992, o Tratado de Maastricht (TÃtulo XII, Art.º 129b),
reforçou as bases polÃticas, institucionais e orçamentais da
PCT 10 e o conceito de REDE Transeuropeia (TEN). Este
conceito, tomado como instrumento, destinou-se − no plano
europeu − a estabelecer um esquema director das infra-
estruturas de transportes, beneficiário de sustentáculo
financeiro comunitário, traduzido em subsÃdios a outorgar e em
empréstimos a conceder pelo BEI11.
Esta PolÃtica Comum de Transportes tinha como princÃpios o fomento da
competitividade, da coesão territorial e a proteção ambiental. Embora as bases
institucionais e o conceito de Redes Transeuropeias tenham sido lançados Ã
época do Tratado de Maastricht, já havia antes iniciativas no sentido de os
Estados da então Comunidade Econômica Europeia articularem suas polÃticas
10
PolÃtica Comum de Transportes.
11
Banco Europeu de Investimentos.
212
de transportes. O próprio Tratado de Roma já previu a intenção de construir
uma polÃtica comum, mas que nunca fora implantada pelos Estados ou pelos
operadores privados. Ou, como em 1986, quando se deliberou a remoção de
barreiras fÃsicas nas fronteiras, a redução das barreiras técnicas e a
harmonização das barreiras fiscais.
O Tratado de 1992 previa a inclusão de regras comuns para transporte
internacional e segurança no transporte, e delimitava, como prioridades do
Banco Europeu de Investimentos, aqueles a ser realizados em regiões com
dificuldades, redução da dependência do petróleo, projetos de integração
europeia, tecnologia avançada e inovação (BANISTER, 2000).
Em 1994, (Conselho de Essen) fez-se o primeiro esboço das Redes
Transeuropeias, que consistiam nas redes de transportes, comunicação e
energia. Em relação às redes de transportes, naquele momento eram
compostas 34 projetos de redes de transporte, com horizonte 2010, sendo 11
deles ferroviários. Os projetos de transportes representavam, no biênio1996/7,
cerca de 80% dos recursos, dos quais, aproximadamente 25% do total
destinados a vias ferroviárias de alta velocidade:
[...] nas zonas com grande intensidade de tráfego rodoviário de
longa distância, as linhas de grande velocidade podem
fomentar a transferência para o modo ferroviário e contribuir,
deste modo, para aliviar o tráfego rodoviário e proteger o
ambiente. De facto, o aumento do tráfego, especialmente
rodoviário e aéreo, ameaça prejudicar a competitividade de
algumas regiões centrais da UE devido aos riscos de
congestionamento (COMISSÃO EUROPEIA, 1999, p. 15).
O centro das Redes Transeuropeias se alinha à s demais polÃticas de
transportes, favorecendo o fomento de ferrovias e navegação costeira
(cabotagem) em substituição ao transporte rodoviário e aéreo. As Redes
Transeuropeias de transportes tem por finalidade servir de suporte ao sistema
policêntrico de cidades, favorecendo as ligações entre as periferias e o centro
da União.
213
A concepção das Redes Transeuropeias parte do princÃpio de que
É impossÃvel reduzir as assimetrias territoriais da UE sem
melhorar radicalmente as infraestruturas e os serviços de
transportes nas regiões onde a falta de acesso à s
infraestruturas de transportes e comunicações dificulta o
desenvolvimento económico (COMISSÃO EUROPEIA, 1999, p.
29).
Para além da rede principal, vislumbra-se investir em redes secundárias, sob
responsabilidade das nações constituintes e das regiões infranacionais, em
regime de complementaridade das redes estruturantes. As redes secundárias
devem permitir a coesão entre núcleos urbanos e sua hinterland, bem como
possibilitar deslocamentos rápidos e eficientes em zonas pouco povoadas,
visando possibilitar arranjos espaciais e polÃticos entre essas pequenas
localidades, e paragarantir quorum populacional para ter determinados
serviços.
As autoridades mostram preocupação com a expansão das redes
Transeuropeias e do conceito de rede urbana policêntrica para os paÃses que
aderirem à União e, ainda, com o crescente peso do modo rodoviário, custando
um grande impacto no meio ambiente e na eficácia dos deslocamentos: “O
aumento das portagens rodoviárias ou internalização dos custos externos do
transporte rodoviário, acompanhados de uma polÃtica de localização adequada
são alguns dos exemplos possÃveis†(COMISSÃO EUROPEIA, 1999, p. 31).
214
Figura 4.7: Redes Transeuropeias – Canais, hidrovias e portos.
Fonte: European Comission, 2011.
215
Figura 4.8: Redes Transeuropeias – Ferrovias de Carga.
Fonte: European Comission, 2011.
216
Figura 4.9: Redes Transeuropeias – Ferrovias de Passageiros.
Fonte: European Comission, 2011.
217
Figura 4.10: Redes Transeuropeias – Rede rodoviária estrutural.
Fonte: European Comission, 2011.
218
Obviamente, o transporte rodoviário não deve desaparecer, mas ser utilizado
de forma mais racional, principalmente nas regiões menos adensadas, onde é
menos viável o transporte ferroviário. Já nas regiões mais adensadas, deve-se
fomentar o transporte ferroviário de alta velocidade, visando substituir o
transporte por avião em viagens de até 800 km.
O primeiro documento estruturador de uma polÃtica integral de transportes foi o
1º Livro Branco dos Transportes, de 1996. Livro Branco é uma denominação da
União Europeia para os documentos da Comissão Europeia (poder executivo
europeu) que representam um plano de trabalho plurianual para determinado
setor, sendo a gestão dos transportes uma atribuição compartilhada entre
União e Estados Nacionais.
São os objetivos precÃpuos do Livro Branco dos Transportes:
 Reestruturar o setor rodoviário, visando melhorar
infraestruturas e reforçar a segurança;
 Revitalizar as ferrovias, por meio de uma concorrência
regulada, da definição de padrões de nÃvel europeu a
serem seguidos nos Estados e ampliando a velocidade
média do transporte de cargas para 80 km/h;
 Controlar o crescimento do transporte aéreo (entre 1974 e
1998 o transporte aéreo cresceu, em média, 7,4% ao ano);
 Criação do “Céu Único Europeu†em substituição aos
sistemas nacionais de controle do tráfego aéreo;
 Tarifação para desestimular o uso dos aeroportos em
certos horários;
 Criação de taxas nos combustÃveis aeronáuticos para rotas
servidas por trens de alta velocidade;
 Fomento da multimodalidade, por meio de ligações entre
hidrovias interiores e ferrovias – autoestradas do mar,
criação de eclusas, propiciando o descongestionamento
dos grandes eixos;
219
 Promoção de uma rede de trens de passageiros de alta
velocidade;
 Superação de gargalos como as travessias alpinas, os
Pirineus.
 Apoio financeiro de até 20% pra as Redes Transeuropeias;
 Promoção de polÃticas de tarifação mais eficaz;
 Pesquisa em tecnologias menos poluentes e mais eficazes;
 Direitos e deveres dos usuários;
 Inclusão de objetivos ambientais para médio e longo prazo.
Para o setor ferroviário, desde o inÃcio da década de 1990, antes mesmo da
adoção do Livro Branco, já estava sendo postas em marcha algumas
mudanças, destacando-se a separação contábil entre a gestão da
infraestrutura e a operação dos serviços de transporte de cargas, visando
promover a abertura do mercado de transporte de cargas e de passageiros e
superar a estagnação vivida pelo setor. Em 1970, transportava-se por ferrovia
241 bi ton.km12, o que representava 28 % das mercadorias que circulavam pelo
território europeu; em 2001, transportou-se 283 bi ton.km, o que representava
tão somente 8% mercadorias. Em 1998, ainda havia casos sem separação da
gestão de infraestrutura da prestação do serviço; relatavam-se problemas de
pontualidade e, para cargas, as ferrovias apresentavam velocidade média de
18 km/h, o que explica o baixo desempenho do modo ferroviário.
Tais mudanças contábeis e jurÃdicas, baseadas na separação da operação da
gestão de infraestrutura, têm como meta final abrir mercados nacionais e
constituir um sistema ferroviário único em 2020, combatendo os esforços anti-
concorrência. Em 2003, funcionavam em regime pleno de abertura os 50 mil
quilômetros pertencentes às Redes Transeuropeias e, em 2008, toda a rede já
estava aberta para o tráfego de mercadorias. A abertura promoveu o interesse
de empresas e consórcios – além das tradicionais no setor – oferecendo
transporte, como a BASF/Rail4chen e a rede de lojas IKEA, por exemplo.
12
Tonelada vezes quilômetro.
220
Essa primeira versão do Livro Branco, conforme análise na revisão da polÃtica
feita em 2001, atingiu os objetivos propostos, à exceção das metas
relacionadas ao transporte ferroviário de cargas: a implantação da “cabotagem
internacional†(caminhão não precisa retornar vazio de outro paÃs); a abertura
dos mercados aéreos, o que proporcionou um crescimento do setor maior que
o crescimento da economia; o oferecimento de serviços de transporte com
menores preços; o aumento da mobilidade média do cidadão europeu (17 km
em 1970 para 35 em 1998); e a implantação de rede de trens de alta
velocidade. O perÃodo foi marcado pela modernização das redes de transporte,
porém com pouca modernização institucional.
Em 2001, 10% da rede rodoviária (7500 km) e 20% da rede ferroviária (18 mil
km) eram consideradas zonas de congestionamento e 16 aeroportos
apresentavam mais de 30% dos voos com atrasos superiores a 15 minutos
(Comissão Europeia, 2001). Avalia-se que a saturação de muitas destas
infraestruturas se liga à não implantação de obras previstas nas Redes
Transeuropeias.
Outra incongruência clara é que, embora a polÃtica europeia tenha dado
prioridade ao modo ferroviário, os pleitos para financiamento para os Estados
membros são essencialmente para rodovias. Nos paÃses do leste europeu, que
naquele momento iniciavam o processo de integração à União Europeia, ainda
há grande demanda ferroviária. Porém, com a abertura polÃtica, cresce mais o
transporte rodoviário, o que ajuda a explicar a demanda por financiamentos
rodoviários.
Quanto aos trens de alta velocidade, principal item da polÃtica para transporte
de passageiros, espera-se ligar, paulatinamente, todos os grandes centros
europeus, substituindo-se as linhas convencionais e o transporte aéreo, este
mais poluente.
Algumas experiências se mostraram bem sucedidas, como a participação do
modo aéreo entre Sevilha e Madrid (Espanha), que caiu de 40% para 13%
após a implantação dos serviços de trens de alta velocidade; ou o trecho Paris-
Bruxelas, onde a participação das viagens por automóvel caiu para 15%. Em
221
2001, uma nova linha de alta velocidade ligou Paris a Marselha (França),
reduzindo o tempo de viagem para três horas:
Com efeito, e contrariamente a uma ideia generalizada, para os
passageiros, o interesse pela alta velocidade não se limita a
viagens inferiores a três horas. Entre Paris e a costa
mediterrânea, antes da entrada do serviço da nova linha de alta
velocidade, a quota de mercado do comboio de alta velocidade
ultrapassava os 25%. Quando o tempo de trajeto atual até
Marselha ou até as estações da Côte d’Azur era largamente
superior a quatro horas (COMISSÃO EUROPEIA, 2001, p. 58).
Os projetos prioritários, notadamente aqueles descritos nas Redes
Transeuropeias, tinham um custo estimado, em 2001, de 110 bilhões de Euros
dos orçamentos nacionais, podendo ter apoio financeiro da União de até 10%
dos custos. Porém, este esquema não consegue fomentar projetos
transfronteiriços e, àquela altura, já estudavam a possibilidade de aumentar
este financiamento para a casa dos 20%.
Em relação aos projetos co-financiados pela União, os Estados nacionais
priorizam investimentos dentro dos paÃses e não os comunitários, como o
exemplo do governo francês, que priorizou o TGV13 Paris-Estrasburgo ao invés
da travessia dos Alpes.
Em resposta aos desafios, bons exemplos surgem. Tem-se pensado novas
formas de financiamento, como as taxações sobre o transporte rodoviário. Na
SuÃça, existe uma taxação de 20% os veÃculos pesados, 25% de imposto sobre
óleos minerais e, ainda, um aumento de 1% como Imposto de Valor Agregado
que, em conjunto com os fundos de pensão, tem financiado túneis e ferrovias.
Na França, existe um fundo de transportes terrestres e vias navegáveis, de
1995, que taxa em 0,69 centavos de euro por quilômetro rodado em
autoestradas, pago pelas concessionárias (taxe d’aménagement du territoire),
que financia infraestruturas, sendo metade do valor obrigatoriamente usado em
ferrovias.
13
Train à grande vitesse.
222
Há, ainda, exemplos de taxação progressiva para utilização da infraestrutura,
referentes à poluição e impactos em geral (poluição, impactos em geral),
baseados na ideia de quanto mais taxas, menos tráfego. Na SuÃça, cobram-se
36 euros e, na Alemanha, 13 euros para cada 100 km percorridos por veÃculos
de carga. A taxação extra nas autoestradas encontra ainda um entrave jurÃdico,
pois a tarifa não pode conter outros custos senão aqueles de construção e
operação. A exceção são os veÃculos de carga que pagam pela poluição que
emitem, a chamada “Eurovinhetaâ€, variando entre 750 e 1550 euros por ano.
Em termos de serviços de passageiros, a tônica é harmonizar procedimentos –
antes variáveis de paÃs para paÃs, e ampliar a oferta de informação para o
usuário, fomentando, ainda, a integração entre redes e modos de transportes.
Exemplos bem sucedidos são os bilhetes de trem que incluem trechos de taxi,
na Holanda, ou ainda os bilhetes aero-ferroviários, com os quais se tem
acesso, via trem, a algum aeroporto com boa oferta de voos e, dali,
prosseguindo de avião. Este é o caso do acordo entre a Deutsche Bahn e a
Lufthansa, na Alemanha, fazendo a ligação de Stutgard ao Aeroporto de
Frankfurt, e o acordo entre a Airfrance e Thalys (operadora do TGV Paris –
Bruxelas), que fornece bilhetes aero-ferroviários para se deslocar de Bruxelas a
outros pontos por meio do Aeroporto Charles de Gaule, em Paris (Figura 4.11).
4.4 O caso português
Portugal é o paÃs mais ocidental da União Europeia, possuindo, além do
território continental, os arquipélagos dos Açores e da Madeira, no Atlântico. O
território de pouco mais de 92 mil km² é habitado por cerca de 10,6 milhões de
habitantes (EUROSTAT, 2013). A população se concentra majoritariamente na
costa atlântica, metade ao redor das zonas metropolitanas de Lisboa e do
Porto.
223
Figura 4.11: Placa indicando Integração trem-avião em estação de trem em Bruxelas, 2011.
Autor: SÃlvio Barbosa da Silva Júnior, 2012.
Portugal, em termos administrativos, é um paÃs unitário, sendo que as divisões
infranacionais não possuem função polÃtico-administrativa, mas meramente
históricas e culturais, à exceção das Ilhas dos Açores e da Madeira. O poder
local está na mão dos conselhos, equivalente português dos municÃpios
brasileiros, e, por sua vez, são divididos em freguesias, algo similar aos
distritos no Brasil. Porém, diferente do caso brasileiro em que os distritos não
possuem uma administração própria, as freguesias administram uma série de
serviços públicos mais básicos para a população.
O paÃs aderiu à União Europeia em 1986, sendo profundamente impactado
pelas polÃticas de desenvolvimento engendradas no nÃvel comunitário. Aqui nos
interessam aquelas ligadas aos transportes e ao ordenamento territorial. O
Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário (EDEC) é um
documento que traça as diretrizes do desenvolvimento territorial europeu, tendo
por princÃpios reduzir as desigualdades regionais, reforçar a coesão
224
econômica, fomentar a conservação e gestão dos recursos naturais e do
patrimônio cultural, além de promover uma competitividade mais equilibrada do
território europeu.
Tais objetivos são atingidos por meio do provimento de infraestruturas onde ela
falta ou onde está sobrecarregada – aqui merecem destaque as Redes
Transeuropeias –, por meio da gestão dos aspectos ambientais e por meio de
polÃticas de pesquisa e desenvolvimento:
A construção de novas infraestruturas, por mais indispensável
que seja para todas as regiões, não será por si só suficiente
para resolver os problemas mencionados. O desenvolvimento
regional não pode ser assegurado pela simples presença de
infraestruturas de transportes e de telecomunicações. É
necessária a adopção de medidas complementares noutros
domÃnios, tais como a polÃtica estrutural regional ou a
promoçãoda educação e da formação, a fim de que os factores
de localização regionais possam ser melhorados a longo prazo,
principalmente no caso das regiões estruturalmente mais
débeis (COMISSÃO EUROPEIA, 1999).
Em Portugal, é notório o impacto de tais polÃticas, visivelmente na expansão e
qualidade das infraestruturas de transporte interurbano vistas após a adesão Ã
União Europeia.
4.4.1 O PNPOT – Programa Nacional da PolÃtica de Ordenamento do
Território
Em 2007, o Parlamento Português aprovou o Programa Nacional da PolÃtica de
Ordenamento do Território (PNPOT), que consolida os instrumentos de gestão
territorial naquele paÃs. Sendo um tema transversal e articulador de outras
225
polÃticas, foi construÃdo considerando as contribuições setoriais, bem como
contempla os compromissos de cada setor, incluindo os transportes.
O PNPOT possui quatro grandes objetivos, sintonizados com os princÃpios da
União Europeia, incluindo as orientações do EDEC, o policentrismo urbano e
as Redes Transeuropeias, quais sejam:
 Espaço sustentável e bem ordenado;
 Economia competitiva, integrada e aberta;
 Um território mais equitativo em termos de
desenvolvimento e bem estar;
 Uma sociedade mais criativa e com sentido de cidadania.
Por ser um plano nacional e levando-se em consideração o fato de que as
polÃticas com impacto territorial não são levadas a cabo apenas pelo governo
nacional, o PNPOT define as responsabilidades de nÃvel regional e municipal.
Para o nÃvel regional, há o Plano Regional de Ordenamento do
Território(PROT), que detalha as diretrizes nacionais ao nÃvel regional. A
execução do PROT é fiscalizada pelas Comissões de Coordenação e
Desenvolvimento Regional, unidades descentralizadas do Governo Central
responsáveis, ainda, pelos licenciamentos ambiental e territorial nas regiões,
tendo em vista que não há governos regionais em Portugal.
O PNPOT, tendo o território como ponto articulador das polÃticas públicas, traz,
em seu seio, diversas temáticas, dentre as quais:
 Recursos Naturais e gestão de riscos;
 Desenvolvimento urbano e rural;
 Transporte, energia e mudança climática;
 Competitividade;
 Infraestrutura e serviços coletivos;
226
 Cultura cÃvica e gestão territorial.
O destaque que aqui nos interessa é as questões de Transporte e rede urbana:
faz-se uma análise da rede urbana portuguesa no momento da concepção do
plano e projeta-se a rede urbana futura, sugerindo-se, já, as aglomerações
urbanas, cidades e vilas que receberão quais tipos de equipamento, pensando-
se na acessibilidade da população a tais equipamentos.
Isto é complementado pela sintonia do PNPOT com o Plano Nacional
Rodoviário de Portugal, onde toda a estrutura de transportes intermunicipais,
de interesse nacional, já se encontra definida.
A responsabilidade pela implantação do PNPOT não é centralizada, mas
compartilhada entre os diversos órgãos ligados aos setores abrangidos pelo
plano. A entidade responsável pelo acompanhamento da implantação das
ações previstas no PNPOT é a Direcção-Geral de Ordenamento do Território e
do Desenvolvimento Urbano – DGOTDU, vinculada à pasta do Ministério da
Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, que tem
como funções propor-se:
 Ao apoio técnico à definição da polÃtica de ordenamento do
território e de urbanismo e ao desenvolvimento do seu
quadro legal e regulamentar;
 À monitorização e avaliação do funcionamento do sistema
de gestão territorial e das práticas de gestão territorial;
 Ao exercÃcio das funções normativa e regulamentar e de
orientação e apoio técnico à prática e aos agentes das
transformações territoriais;
 À divulgação de boas práticas e às acções de formação,
informação e divulgação técnica dirigidas à capacitação
dos agentes territoriais, públicos e privados, e aos
cidadãos em geral;
 Ao acompanhamento das polÃticas territorial e urbana nos
âmbitos comunitário, europeu e internacional, através da
representação nacional nas organizações e entidades
responsáveis pela formulação das bases técnicas dessas
polÃticas e da promoção da respectiva aplicação no
território nacional.
227
Figura 4.12: Rede urbana e acessibilidade em Portugal Continental.
Fonte: PNPOT, 2007
Um problema relatado pela entrevistada Ana Catita, em 2011, é o de que os
órgãos que devem levar a cabo as ações previstas não percebem o
ordenamento do território como uma polÃtica transversal e que deve permear
228
todas as polÃticas, mas sim como uma polÃtica setorial, dificultando atingir
alguns dos objetivos. Citou, ainda, que o setor de transportes é o mais
problemático, pois, para o governo português, o Plano Nacional Rodoviário
seria intocável, o que faz com que todo o restante do plano deva se articular
em torno das redes de transportes.
Catita atribui as dificuldades ao fato de a DGOTDU, responsável pela gestão
territorial, encontrar-se no mesmo nÃvel dos demais órgãos, não tendo poder de
impor e, além de tudo, o PNPOT é orientativo, não taxativo. Diferentemente de
Portugal, prossegue, na França, que o ordenamento do território é vinculado ao
Primeiro-Ministro, sendo, portanto, superior às demais entidades e, em sua
visão, funcionando melhor que o esquema português.
4.4.2 Planejamento de transportes em Portugal
A ideia inicial de se fazer um estudo do planejamento de transportes em
Portugal derivou da necessidade de uma comparação do Brasil com algo
similar. No caso, a similaridade viria da União Europeia, por questões de porte
territorial, populacional e diversidade socioeconômica. E, ainda, pela hipótese
de similaridade administrativa entre Brasil e Portugal.
Inicialmente, acreditava-se que a infraestrutura portuguesa, visivelmente
melhor que a brasileira, derivasse, além de um modelo de planejamento em
nÃvel europeu que funcionava bem, da boa gestão dos recursos pelos entes
públicos portugueses. Porém, confirmou-se apenas o primeiro item: as boas
diretrizes de ordenamento do território e das polÃticas de transportes geraram
bons resultados; porém, não é possÃvel dizer o mesmo a respeito da qualidade
da gestão pública em Portugal. Uma conclusão – antes mesmo de iniciar a
descrição – é a de que a hipótese de similaridade administrativa entre Portugal
e Brasil vai além do que se esperava inicialmente.
229
Segundo Sérgio Ribeiro, entrevistado no então Instituto de Mobilidade e
Transportes Terrestres, em 2011, havia até a década de 1980 um gabinete de
estudos e planejamento de transportes, que fora então extinto. Desde então,
foram feitas tentativas de planejamento, porém isoladas, setoriais, modais e
desarticuladas entre si.
Com a reorganização de instituições do Estado Português, em 2005, foram
criados Grupos de Planejamento Estratégico e Relações Internacionais
(GPERI), diversos, alocados em cada ministério, que deveriam cumprir funções
de planejamento e articular as polÃticas setoriais entre si e com o propósito de
uniformizar com as questões internacionais. Porém, jamais funcionaram devido
à falta de estrutura adequada. Foi extinto o Gabinete de Estudos Estratégicos
e, atualmente, os gabinetes de planejamento atuam de forma isolada e sem
articulação entre si. Cada empresa, cada instituto, cada órgão público atua de
forma isolada e sem coordenação entre si.
O entrevistado deu a entender que nunca houve uma estabilidade institucional,
tendo ocorrido diversas fusões e separações entre empresas e institutos
públicos. Atualmente, após as mudanças empreendidas em 2011, em
decorrência da crise e sob a necessidade de cortar gastos e reorganizar o
estado português, o setor de transportes funciona como descrito a seguir.
O Ministério de Obras Públicas, Transportes e Comunicação passa a se
vincular ao Ministério da Economia e Emprego, sob a forma de uma Secretaria.
Subordinado a ela, encontram-se dois institutos públicos, exercendo a função
de regulação: o Instituto Nacional de Aviação Civil (INAC), e o Instituto de
Mobilidade e Transportes (IMT), resultado da fusão dos seguintes órgãos: o
Instituto Nacional de Infraestrutura Rodoviária (INIR), o Instituto de Mobilidade
e Transportes Terrestres (IMTT), o Instituto Nacional de Transporte Ferroviário
(INTF) –, e o Instituto de Portos e Transporte MarÃtimo (IPTM).
Cabe destacar que, em Portugal, a regulação dos transportes urbanos também
se dá no nÃvel do governo central. Porém, para este estudo apenas interessam
os transportes estruturantes, relevantes em escala regional e nacional.
230
Portanto, aqui serão tratadas apenas as instituições relativas a este tipo de
transporte.
No nÃvel de execução, encontram-se empresas públicas que mantêm as
infraestruturas e fornece os serviços diretamente, ou mediante subconcessão,
à população: A Comboios de Portugal (CP), responsável por serviços de
transporte de cargas e passageiros; a REFER, responsável pela manutenção
das linhas férreas; a Estradas de Portugal (EP), responsável pela gestão,
construção e operação das vias constantes do Plano Rodoviário Nacional, além
das administradoras dos portos e aeroportos – merecem destaque a
Aeroportos de Portugal (ANA), vinculada ao governo central, e a Aeroportos da
Madeira (ANAM), vinculada à Região Autônoma da Ilha da Madeira.
Figura 4.13: Estrutura para o planejamento de transportes em Portugal.
A rede rodoviária portuguesa tem sua construção orientada pelo Plano
Rodoviário Nacional, de 2000. A rede é hierarquizada em dois tipos de
sistemas: a Rede Nacional Fundamental e a Rede Nacional Complementar.
231
A Rede Nacional Fundamental é composta pelos Itinerários principais, três
trechos no sentido Norte-Sul e seis trechos no sentido Leste-Oeste, ligando os
principais centros de população, portos e fronteiras. Possuem,
obrigatoriamente, perfil de autoestrada, totalizando 2.500 km de rodovias.
A Rede Nacional Complementar é composta pelos Itinerários Complementares,
que ligam centros intermediários e grandes, podendo ter perfil de autoestrada
ou outro tipo de rodovia de acesso controlado, sem divisão de pistas, e pelas
Estradas Nacionais e Estradas Regionais, não necessariamente possuindo
controle de acesso. Contempla o total de 7.500 km de vias.
Porém, conforme destaca Sérgio Ribeiro em sua entrevista, o perÃodo pós-
adesão à União Europeia foi marcado pela construção de mais trechos do que
a capacidade financeira do Estado português permitia, sendo um dos fatores
precursores do grande endividamento público vivenciado atualmente por
aquela nação. Considerando a oferta de apoio europeu e crédito fácil e, ainda,
vislumbrando-se o alargamento da União Europeia para o leste, com paÃses
mais pobres e que requereriam mais investimentos, as decisões de construção
de autoestradas foram feitas às pressas, com o temor da escassez de crédito
derivada do direcionamento dos créditos aos paÃses do leste (Figura 4.15).
Para atrair investidores no cenário de juros baixos vivenciados ali, o Estado
Português maquiou os dados de demanda, superestimando-as e, assim,
atraindo investidores para os procedimentos licitatórios. Assim, as diferenças
atuais verificadas entre o recurso proveniente dos pedágios e aqueles
estimados para as licitações são integralmente custeadas pelo Estado
Português.
O sistema ferroviário de Portugal é composto por uma rede ferroviária
operacional de 2.794 km, por onde circulam, em média, 1.776 trens por dia.
Diferentemente do que ocorre no Brasil, as linhas portuguesas transportam
tanto passageiros quanto cargas. As ferrovias portuguesas cobrem uma área
em que vivem cerca de 85% da população nacional (REFER, 2011), além de
abranger quatro dos principais portos portugueses e pontos de fronteira.
232
Figura 4.14: Rede de Autoestradas Portuguesas. Sem escala.
Fonte: Portugal Convida, 2011.
Os serviços de passageiros incluem Serviços de subúrbio, regionais, inter-
regionais e internacionais, incluindo o Alfa Pendular, que chega a 200 km/h,
circulando entre as principais cidades portuguesas localizadas próximas Ã
costa, desde Faro, no sul, até Braga, no norte. Os serviços de passageiros da
Comboios de Portugal (CP), a principal operadora, transportaram, em 2010,
3.718 milhões de passageiros (MINISTÉRIO DO EMPREGO E ECONOMIA,
2011).
233
Figura 4.15: Modernização ferroviária financiada com recursos da União Europeia, Porto.
Autor: SÃlvio Barbosa da Silva Júnior, 2012.
234
Figura 4.16: Rede ferroviária portuguesa e velocidades limites de velocidade, 2013.
Fonte: REFER, 2013.
O transporte ferroviário em Portugal, juntamente com a Espanha, possui a
peculiaridade de possuir uma bitola diversa daquela existente no resto dos
235
paÃses da União Europeia, a chamada bitola ibérica, o que dificulta a
interoperabilidade preconizada na polÃtica europeia de transportes.
Outro ponto relacionado à polÃtica europeia de transportes é a separação
contabilÃstica apregoada desde os anos 1990. Portugal foi além da separação
contabilÃstica e criou duas empresas públicas, sendo uma, a REFER, para gerir
a infraestrutura ferroviária, e outra, a CP, para prestar os serviços de
transportes de cargas e passageiros.
Há ainda o projeto do Trem de Alta Velocidade contemplando três eixos:
Lisboa-Porto, Porto-Vigo e Lisboa-Madrid. Este último tido como um eixo
prioritário dentre as Redes Transeuropeias. Porém, mesmo após os estudos e
vários adiamentos, o projeto fora cancelado pelo atual governo português, no
contexto da atual crise econômica que a Europa vivencia nos últimos anos.
Um dado conflitante com a falta de prioridade dada aos projetos ferroviários é a
crescente demanda pelo transporte aéreo. Os aeroportos portugueses
transportaram aproximadamente 29 milhões de passageiros no ano de 2011,
sendo que mais da metade desse tráfego se concentra no Aeroporto
Internacional da Portela, em Lisboa.
Quadro 4.2: Movimentação nos aeroportos de Portugal em 2011.
Aeroporto Movimentação em 2011
Lisboa 14.478.255
Porto 5.840.798
Faro 4.911.329
Funchal 1.830.476
Ponta Delgada 842.214
Terceira 417.574
Horta 180.048
Adaptado de INAC, 2012.
Observa-se que o Estado Português privilegiou o transporte rodoviário – vide o
conjunto de autoestradas que, segundo o próprio governo, tem uma das
maiores redes do mundo, proporcionalmente ao território e à população; e o
236
transporte aéreo, com tráfego crescente e com as obras de melhoria que
ampliaram a capacidade do Aeroporto de Lisboa, bem como acesso a ele por
metrô.
Este fato não ocorreu apenas em Portugal, mas também em outros paÃses da
União Europeia. Privilegiou-se o transporte por automóvel e a construção de
autoestradas em detrimento dos investimentos nas redes ferroviárias.
4.4.3 O PET – Plano Estratégico de Transportes
No fim de 2011, enquanto ainda era realizado o Estágio de Doutorado na
Universidade de Lisboa, foi publicado pelo Ministério da Economia e do
Emprego, que acabara de encampar o Ministério de Obras Públicas,
Transportes e Comunicações, um Plano Estratégico de Transportes. Embora o
nome sugira um plano integrador de polÃticas de transportes – sabidamente
desarticuladas também em Portugal – trata-se de um plano com a pretensão de
superar o estado de endividamento vivenciado pelas empresas públicas
responsáveis pela prestação dos serviços.
O diagnóstico apresentado no documento mostra a relação do elevado grau de
endividamento das empresas públicas com a ineficiência em suas operações,
na falta de coordenação entre as ações de tais empresas que, em alguns
casos, concorriam entre si. O entrevistado Sérgio Ribeiro chegou a dizer que a
dÃvida dessas empresas não era contabilizada como parte da dÃvida pública
portuguesa e, a partir do momento em que a União Europeia passou a
pressionar no sentido de maior transparência e coerência é que se percebeu o
nÃvel de endividamento de todo o Estado Português.
O primeiro ponto é a oferta de mais lugares do que passageiros. Não em um
patamar que garantisse conforto, mas em patamares exacerbados. Tal
237
situação foi averiguada tanto em sistemas urbanos, como o Metrô de Lisboa, o
Metrô do Porto e a Carris, quanto nas operadoras de transporte de longo curso,
como a CP, conforme vemos nas figuras a seguir.
Da superoferta derivaram-se os déficits econômicos; da ampliação da
infraestrutura e dos serviços, vieram os déficits financeiros das atividades de
investimento e, a partir daÃ, em se tratando de um serviço público essencial e a
necessidade de sua manutenção, os encargos com juros dos empréstimos
contraÃdos para manutenção e expansão dos serviços.
Figura 4.17: custos e entradas na operação da CP em 2010.
Fonte: Ministério da Economia e do Emprego, 2011.
238
Figura 4.18: oferta de lugares e procura por passageiros na CP em 2010.
Fonte: Ministério da Economia e do Emprego, 2011.
A estimativa do documento é a de que até 2015, se nenhuma medida fosse
tomada, seria atingido o nÃvel de endividamento da ordem de 16,7 bilhões de
Euros pelo conjunto de empresas públicas de transportes.
Para além do endividamento, a superestimação de demandas para a
concessão de rodovias gerou uma diferença entre as receitas auferidas pelas
concessionárias e aquelas esperadas. Tal diferença é integralmente custeada
pelo orçamento nacional. Há, ainda, as autoestradas construÃdas sem a
cobrança de pedágio ou “Sem custos para os utilizadores†– SCUT.
Como solução, o documento propõe três vetores de atuação prioritária:
 Cumprir com os compromissos financeiros assumidos por
Portugal internacionalmente sem que isso represente o
sufocamento do contribuinte português;
 Alavancar a competitividade;
239
 Garantir a mobilidade e o acesso a bens e serviços para a
população considerando as alternativas mais
economicamente viáveis.
A diretriz a que se chega é a da necessidade de reorganização do setor
empresarial do Estado, ou seja, as empresas públicas prestadoras de serviços.
As iniciativas incluem a fusão dos operadores de transporte urbano,
particularmente nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto; a adequação
do quadro de pessoal ao quantitativo necessário, reduzindo-se os cargos de
direção; a racionalização das redes, eliminando-se redundâncias, extinguindo
serviços deficitários e substituindo-os por outros economicamente viáveis; a
geração de receitas extra-tarifárias e, por fim, a adequação das tarifas ao
patamar dos demais paÃses europeus.
Exemplos de serviços extremamente deficitários estão alguns ramais
ferroviários que exigem muita manutenção, com pesados custos fixos,
atendendo a poucos passageiros. O PET recomenda a extinção desses
serviços, substituindo por ônibus onde for menos oneroso.
Outras ações incluem a transferência de algumas infraestruturas menos
relevantes em nÃvel nacional para a administração dos municÃpios; a concessão
de algumas rodovias operadas diretamente pelo Estado e a suspensão seletiva
de novos investimentos. Não serão executados aqueles empreendimentos que
não demonstrem ser autossustentáveis ou que dependam de recursos extra-
orçamentários. Dentre os projetos suspensos, merece destaque o Trem de Alta
Velocidade, abortado após este documento.
Um ponto interessante é a decisão de fomentar plataformas logÃsticas em
sintonia com as Redes Transeuropeias: o PET propõe que tais plataformas se
localizem ao redor dos portos, aeroportos, que conectam Portugal com o
mundo, e ao redor dos eixos das Redes Transeuropeias.
240
4.5 Outras Questões – Considerações Gerais
Para além dos planos, instituições e endividamento, há aprendizados a se
tomar da experiência portuguesa e europeia.
Ana Catita, da DGOTDU, tratou de um processo sem correspondente no Brasil:
a reserva de áreas para faixas de domÃnio: quando se decide pela construção
de uma infraestrutura linear ou pontual de energia ou transportes, se faz o
chamado “condicionamento de áreaâ€. Após os estudos que indicam os
melhores traçados ou localizações, se suspendem os licenciamentos
(liberações/alvarás) para construções novas nas áreas atingidas. Isto minimiza
os problemas com indenizações mais elevadas por conta de benfeitorias, no
caso de desapropriações.
A relação entre as instituições de planejamento e gestão de transportes com as
instituições de gestão ambiental e licenciamento territorial é um caso a parte:
todos os entrevistados destacaram haver um bom relacionamento entre os
setores. Por um lado, o planejamento e a gestão dos transportes em Portugal
parecem ter absorvido as melhores técnicas em respeito ao meio ambiente; por
outro, o processo do licenciamento ambiental tem prazos definidos e que são
cumpridos pelas instituições licenciadoras. Esses dois fatores favorecem a boa
relação entre os setores, ao contrário do que ocorre no Brasil, onde a relação é
mais conflituosa.
Dois exemplos de decisões que consideraram os aspectos ambientais
merecem destaque: a construção da Ponte Vasco da Gama e a construção da
Circular Regional Interna de Lisboa, a CRIL.
A Ponte Vasco da Gama é parte do Itinerário Principal 1(IP-1), componente do
sistema fundamental do Plano Rodoviário Nacional, que precisava superar,
além do estuário do Rio Tejo, um sapal (manguezal) e salinas protegidas pela
legislação ambiental (Parque Natural do Estuário do Tejo). Considerando que
tanto a autoestrada quanto as áreas protegidas eram de fundamental
241
importância para a nação, deliberou-se a construção com viadutos de acesso
que não interferissem com as áreas protegidas.
A largura do estuário, no trecho, é de aproximadamente nove quilômetros.
Porém, considerando a necessidade de preservação das áreas protegidas, a
ponte foi inaugurada em 1998 com um trecho elevado de 12 quilômetros e,
contabilizando os acessos, mais de 17 quilômetros.
Figura 4.19: Ponte Vasco da Gama.
Autor: Dmitry Mazurov, 2012.
A Circular Regional Interna de Lisboa (CRIL) é uma autoestrada de 21 km que
circunda a parte mais central da zona metropolitana de Lisboa, servindo tanto
para deslocamentos de longa distância quanto para deslocamentos
metropolitanos. Havia nela um trecho faltante concluÃdo em 2011, nove anos
após o primeiro trecho.
242
Os relatos de Cristina Russo, da APA, e de Ana Cristina Martins, da EP, nos
dão conta de como foi o processo. Já há muitos anos havia a previsão de sua
conclusão, estando reservada uma faixa non aedificandi para tal finalidade. No
entanto, tal faixa fora ocupada por moradias irregulares em alguns pontos. O
processo de construção começou com a remoção dessas famÃlias e a
transferência delas para locais apropriados, por meio de programas de
habitação.
Figura 4.20: Padrão de sinalização e acesso à CRIL.
Autor: Dmitry Mazurov, 2012.
As entrevistadas destacaram, ainda, que a “Declaração de Impacte Ambientalâ€,
como eles denominam o documento de licenciamento ambiental, propôs a
mudança da tecnologia construtiva de elevado para túnel/vala aberta, visando
eliminar o efeito barreira (MOUETTE, 1998) sobre o meio urbano circundante.
As áreas remanescentes foram transformadas em áreas de lazer. Ana Cristina
243
Martins, da EP, destacou também, apesar de haver dificuldades, a boa relação
com os concelhos (municÃpios) durante o processo de licenciamento territorial.
Figura 4.21: Proteção contra ruÃdos nos trechos urbanos de autoestrada em Lisboa.
Autor: Dmitry Mazurov, 2012.
O que há de se aprender da experiência portuguesa e europeia é ter o foco na
qualidade de vida e uma diretriz territorial que guie as decisões. O foco na
qualidade de vida é notável na qualidade dos serviços e infraestruturas: boas
autoestradas, tratamento digno de travessias urbanas, serviços confiáveis e de
transporte de longo curso, ambientes integrados com os transportes urbanos.
A polÃtica europeia de transportes é consistente e sintonizada com diretrizes
territoriais e ambientais, priorizando os modos menos poluentes como o
ferroviário e aquaviário, sem ignorar a importância do rodoviário e aéreo.
Porém, os Estados Nacionais priorizaram investimentos intranacionais e
244
rodoviários, reforçando, salvo exceções, as infraestruturas rodoviárias e o uso
do automóvel.
Não foi diferente em Portugal, onde, além da construção de uma grande rede
de autoestradas, promoveram um acréscimo de oferta de transporte público –
urbano e de longo curso – e da qualidade do serviço. Porém, a oferta era muito
maior que a demanda, o que foi decisivo na geração de déficits, culminando no
endividamento das empresas estatais.
A ação no sentido de reverter o quadro e tomar decisões mais racionais só veio
com o advento da crise, que evidenciou o processo de endividamento. Há de
se destacar a inação do Estado Português durante anos de gestão ineficiente,
tendo tomado atitudes mais concretas apenas após a deflagração de uma crise
maior. Lá, na bonança financeira dos recursos abundantes da União Europeia,
modernizaram sua infraestrutura, ainda que tenham priorizado o modo
rodoviário e deixado de lado aspectos importantes, e melhoraram a qualidade
de vida da população.
Porém, a modernização institucional, muito lentamente, apenas tem caminhado
após o perÃodo de crise. No Brasil, tanto instituições quanto a infraestrutura e
os serviços deixam a desejar; porém, com o recente boom na qualidade de
vida e na disponibilidade de recursos para investimentos, amplia-se a aplicação
de recursos em infraestruturas sem, no entanto, que isso represente uma
melhoria na atuação das instituições. Deste modo, observa-se a semelhança
entre o modus operandi lá e cá, confirmando a hipótese da similaridade
administrativa entre os Estados Português e Brasileiro.
245
4.6 Atuação do Estado Brasileiro e da União Europeia: uma SÃntese
No CapÃtulo 3, descrevemos brevemente a configuração e o estado atual das
redes e serviços de transportes estruturantes, em nÃvel federal, no Brasil e a
principal avaliação é a de que, tal como está configurada hoje, ela indica não
haver uma real preocupação com a função dos transportes como elementos
estruturadores do território nacional. Mais que isso, os sistemas nacionais de
transporte não conseguem atender adequadamente uma função mais básica,
que é a de suprir as demandas por deslocamentos de bens e pessoas no
território.
Tais caracterÃsticas de rede refletem uma incapacidade/incompetência da
administração pública, por meio dos órgãos responsáveis, em planejar, num
primeiro momento e, em seguida, gerir tal rede.
No que se refere a planejamento, é notória a ausência ou o uso inadequado de
princÃpios norteadores, ou seja, objetivos maiores que se pretende atingir com
determinada polÃtica. O viés que aqui adotamos é que, dentre tais princÃpios,
haja conteúdo de ordenamento do território, tendo em vista que o território é
uma das bases fundamentais de um Estado-Nação.
Num segundo nÃvel, há o conjunto de dificuldades em se executar a polÃtica
vigente, seja por falta de recursos orçamentários, pela incompetência dos
responsáveis, por questões polÃtico-partidárias ou, ainda, pelos sabidos
problemas de articulação interinstitucional, que também destacamos no
CapÃtulo 3.
Em termos de articulação interinstitucional, destacamos naquele CapÃtulo
aquelas intersetoriais, considerando conflitos de instituições do mesmo nÃvel de
decisão como os setores de transporte x ambiental, ou transporte x energia,
mas também interfederativos, quando se abordam as dificuldades de
relacionamento entre os entes federados – União, Estados e MunicÃpios, seja
pela divisão inadequada de poderes, seja pela falta de capacidade de
articulação.
246
Um terceiro elemento que pode ser incluÃdo na análise é a boa qualidade
necessária a todo o processo, desde o nÃvel da definição de princÃpios,
passando pelas polÃticas e planos mais especÃficos, chegando até as obras
mais pontuais. Há de se ter como padrão de excelência que todas essas
etapas/nÃveis possuam elevado grau de coerência entre si e sejam consoantes
com as necessidades e princÃpios da sociedade a que servem. Em suma: as
polÃticas públicas devem ser claras, eficientes e sintonizadas com os princÃpios;
os planos especÃficos devem detalhar partes da polÃtica pública e conter
informação o suficiente para ser levado a cabo; bem como as obras em si
devem ser suficientemente discutidas, no sentido de serem feitas as melhores
escolhas, e bem construÃdas, visando garantir sua qualidade objetiva.
Embora a atuação em planejamento e gestão de transportes na União
Europeia apresente problemas, é ponto pacÃfico observar que ali já se
encontram em outro patamar de qualidade, muito mais elevado do que o
brasileiro.
O principal instrumento de polÃtica pública de transportes, o Livro Branco dos
Transportes, encontra-se em grande sintonia com os princÃpios básicos da
União Europeia, relacionando-se ao desenvolvimento socioeconômico e
territorial por meio da redução das desigualdades sociais e regionais, da
coesão territorial e do aumento da competitividade perante o cenário
internacional.
A União Europeia, apesar de, em linhas gerais, possuir maior nÃvel de
desenvolvimento socioeconômico que o Brasil, possui grandes disparidades
regionais entre os paÃses e dentro dos próprios paÃses, e a polÃtica de
transportes tem o mérito de, seguindo os princÃpios básicos, ser um dos pilares
da superação dessa condição.
Nota-se o claro viés territorial dos princÃpios e, por conseguinte, do documento
norteador das polÃticas públicas. A meta do planejamento e da gestão é, por
meio dos princÃpios, atingir aos objetivos propostos e não meramente eliminar
gargalos, como tem sido a ação brasileira.
247
Porém, é ilusório crer que um documento, por si só, por mais alinhado que
esteja com princÃpios, e por mais que traga medidas que efetivamente tenham
potencial de atingir aos objetivos preconizados, seja capaz de prover a melhor
infraestrutura e os melhores serviços possÃveis. Outro ponto que pode induzir a
uma conclusão equivocada é o fato de as infraestruturas e serviços europeus
apresentarem um patamar de qualidade bastante superior aos brasileiros,
dando a impressão de que tudo é perfeito e isento de problemas.
Assim como no Brasil, na União Europeia há problemas de ordem polÃtico-
partidária e problemas de articulação intersetorial, interfederativa e
interinstitucional. É de se esperar que, em um grupo de quase 500 milhões de
cidadãos, habitantes de 27 paÃses, falantes de, pelo menos, 23 lÃnguas oficiais,
exista a possibilidade de grandes divergências em termos de posicionamento
polÃtico e que refletem na definição de prioridades da União e das polÃticas
públicas.
A articulação intersetorial pode ser menos problemática, quando se tem em
vista o alinhamento aos princÃpios já referidos; porém, há de se tomar especial
atenção em relação às interações entre as infraestruturas e áreas de
protegidas – ambientais e de comunidades tradicionais, bem como com
infraestruturas produtoras de energia – hidrelétricas, por exemplo – e com
áreas urbanas.
A questão da articulação interfederativa é particularmente sensÃvel, pese a que,
além das diretrizes comunitárias, editadas pela União, existe ainda o nÃvel
nacional, com sua legislação e suas normas (que por mais que estejam
alinhadas com as da União, podem conter pontos divergentes), e os nÃveis
infranacionais, variáveis de paÃs para paÃs.
Quanto a isto, temos os exemplos analisados no CapÃtulo 4 que mostram que,
apesar da preferência para projetos ferroviários pelas diretrizes do Livro
Branco, grande parte dos pedidos de financiamento por parte dos paÃses se
refere a autoestradas. Da mesma forma, é incongruente o crescimento elevado
do transporte aéreo frente à estagnação do transporte ferroviário de
passageiros.
248
Dificuldades de articulação entre paÃses se referem à s Redes Transeuropeias,
particularmente em projetos de grande monta e que superem fronteiras
nacionais, que não vinham sendo alvo de pedidos de financiamento por parte
dos paÃses, que preferiam tocar obras que se situassem integralmente dentro
de seus limites. Este fato gerou, nas revisões do Livro Branco, a se repensar os
mecanismos de financiamento de modo a estimular que os projetos
transnacionais fossem levados a cabo.
Este é um ponto positivo do planejamento em nÃvel europeu: a autocrÃtica. As
revisões do Livro Branco dos Transportes fazem a leitura dos erros e acertos
da versão anterior, bem como propõem correções de rumos, algo que o
planejamento, como feito no Brasil, não considera.
A proposta que ora se faz é a de um modelo para um sistema de planejamento
de transportes para o Brasil, com base nas caracterÃsticas observadas,
melhorias requeridas, bem como na experiência europeia, considerando seus
pontos fortes e fracos.
O primeiro item necessário é a definição de quais os princÃpios norteadores
para a polÃtica nacional de transportes. Na ausência de um plano nacional de
ordenamento do território, o setor dos transportes, detentor de grande
orçamento e prestÃgio – ainda que não seja o que melhor funcione – deveria se
articular com os demais setores, particularmente ambiental, energia,
planejamento, integração nacional, no sentido de se definir princÃpios e
diretrizes comuns de desenvolvimento, principalmente no aspecto territorial
desse desenvolvimento.
Essas bases virão, primordialmente, da Constituição Federal e da participação
popular, mas também de uma visão nacional, de um projeto nacional de longo
prazo em que se definam metas a serem atingidas em determinado perÃodo.
Sendo os transportes um elemento fundamental na organização do espaço,
não há como pensar os transportes sem considerar o território e, também, não
há como pensar território sem considerar os transportes.
249
De conhecimento de tais princÃpios, metas e diretrizes, devem ser conduzidos
estudos para uma polÃtica consistente de transportes, com base territorial e
forte articulação com as demais polÃticas setoriais. Não é preciso lembrar que o
transporte é mais um elemento da cadeia e não funciona só. E, à medida que
os princÃpios norteadores são os mesmos e que as polÃticas setoriais são
construÃdas em conjunto, se minimizam as possibilidades de conflito.
No modelo das Redes Transeuropeias, haveria de se definir uma rede
estruturante, principal, em torno da qual haveria a concentração de população
e atividades econômicas. Tal rede deve ser definida tendo caracterÃsticas
mÃnimas, de modo a atingir os objetivos propostos.
Em relação aos transportes, uma polÃtica de longo prazo deve considerar
minimamente a necessidade da intermodalidade, da complementaridade dos
modos, da qualidade da informação ao usuário/cidadão, os modelos de
financiamento, a integração do território nacional, as caracterÃsticas da frota.
Hoje, boa parte desses itens está de fora da atuação do Estado Brasileiro.
Com base na experiência europeia, da dificuldade de articulação entre as
nações para a consecução de projetos transnacionais, há de se fomentar um
estreitamento das relações entre os órgãos federais e aqueles estaduais, com
vistas a harmonizar os interesses. Se por um lado há a necessidade de se
centralizar a informação, as diretrizes e a definição de padrões mÃnimos, por
outro se deve descentralizar a execução dos planos e obras especÃficos,
permitindo com que cada Estado desenvolva seus modelos de execução,
possibilitando, inclusive, a inovação, por meio da variedade de experiências.
Quando falamos em padrões mÃnimos, remetemos também à necessidade de
definição de uma rede estruturante nacional, ou seja, uma rede, em torno da
qual se desenvolverão os principais núcleos populacionais e atividades
econômicas mais relevantes. Esta rede deve ter padrões mÃnimos, definidos
nacionalmente. Deve haver padrões mÃnimos de geometria e sinalização
também para as redes secundárias, visando uniformizar o tratamento e a
qualidade da infraestrutura, bem como oferecer uma rede mais ‘legÃvel’ e
inteligÃvel por parte dos cidadãos.
250
Por fim, há a necessidade de se melhorar a qualidade das obras e da operação
dos sistemas. Primeiramente, adotando-se as melhores normas internacionais
sobre o assunto; adotando-se padrões mÃnimos para as infraestruturas e
serviços tidos como estruturantes e, fundamentalmente, melhorando qualidade
da gestão das instituições responsáveis por conduzir e fiscalizar tais obras e
operação.
Ainda em relação à articulação interfederativa, enquanto não se pensa em uma
redivisão administrativa e redistribuição de poderes, há de se fornecer o devido
apoio aos municÃpios (Estados e União) para que sejam capazes de ordenar e
controlar seu desenvolvimento urbano. O crescimento desordenado e/ou mal
ordenado das áreas urbanas são um dos principais causadores de
saturação/inutilização das infraestruturas estruturantes de transportes. Isto
ocorre principalmente pela incapacidade de grande parte dos municÃpios em
gerir seu território. Vale lembrar que a imensa maioria dos municÃpios tem
poucos habitantes e, portanto, menor possibilidade de formar quadros
competentes para a gestão municipal.
Em suma, o planejamento e a gestão dos transportessão partem de algo maior,
que tem como centro a gestão do território, orientado por princÃpios
norteadores da sociedade, e que tem por finalidade última a garantia da
qualidade de vida para os habitantes de dado território. Sendo assim, não faz
sentido o planejamento de transportes por si só, mas sim aquele que leva em
consideração os princÃpios maiores.
251
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao final do desenvolvimento do programa de pesquisa que idealizamos para
esta tese, consideramos que atingimos aos objetivos propostos no inÃcio.
Discutimos, com base em conceitos fundamentais como território, transportes e
ordenamento do território, levando-se em consideração as reflexões tanto de
autores clássicos quanto de estudos mais recentes, o papel fundamental que
as redes de transporte possuem sobre a estruturação do território nas mais
variadas escalas.
Buscamos reconstruir, com base na análise da literatura disponÃvel e,
associando aos conceitos fundamentais considerados neste estudo, o papel
das polÃticas e das redes de transporte na formação socioespacial brasileira,
desde o “Descobrimento†em 1500 até o inÃcio do presente século. Embora o
transporte, como discutimos, não seja uma atividade fim, mas uma atividade
meio que serve de suporte para as demais atividades humanas, o tema sempre
esteve em discussão e suas caracterÃsticas – das redes, dos serviços, das
polÃticas – influenciaram profundamente a estruturação do espaço nacional,
desde as primeiras vilas fundadas à beira-mar ou à margem de rios, permitindo
os contatos comerciais com a metrópole portuguesa ou outros centros, à s
discussões recentes para implantação de uma rede de trens de alta velocidade.
Chegando ao cerne da principal questão proposta nesta tese, observa-se que
não existe no Brasil uma polÃtica territorial consistente. Apesar de estudos em
particular – como o “Estudo para a dimensão territorial para o planejamento†–
possuÃrem uma visão mais abrangente, jamais conseguiu influenciar de modo
substancioso as decisões do Estado brasileiro. Bem como polÃticas de
“desenvolvimento regional†e outras polÃticas setoriais – ambiental, de
transportes, dentre outras que, apesar de considerarem variáveis territoriais,
252
trabalham de modo desarticulado devido, dentre outros fatores, à ausência de
uma visão territorial que as unifique.
O que concluÃmos até aqui é que, apesar de não se poder falar em ausência de
uma visão territorial nas polÃticas públicas do Estado Brasileiro, há uma
ausência de uma visão territorial unificada que sirva de parâmetro para as
polÃticas setoriais, com vistas ao ordenamento do território nacional.
A polÃtica nacional de transportes encontra-se baseada em uma legislação que,
apesar de mencionar itens como “segurança nacionalâ€, “integração regional,
nacional e internacionalâ€, dentre outros, resume-se a um rol de vias e terminais
que vem sendo incluÃdos nas diversas atualizações da legislação. Com base
em tal legislação, o principal guia para a gestão dos transportes é o Plano
Nacional de LogÃstica e Transportes. Este, embora possua como méritos a
tentativa de resgate do planejamento de longo prazo e, ainda, a consideração
de alguns aspectos territoriais como premissas, está longe de ser algo próximo
do desejável: por um lado por ser descolado de uma lógica maior de
ordenamento do território, por outro por ser apenas um plano indicativo, sem
vinculação legal que obrigue sua execução integral.
O discurso é de o PNLT ser um plano de Estado, sendo que este deveria ser
viabilizado pelos entes da União. Até o momento, o que se tem, é de que
algumas das obras constantes do PNLT estejam sendo realizadas via
Programa de Aceleração do Crescimento, que nada mais é que um programa
de gestão de obras. Embora tenha elevado o nÃvel de fiscalização e a
velocidade de execução das obras sob sua tutela, o PAC está longe de
viabilizar a totalidade das infraestruturas previstas no PNLT.
Mais recentemente fora lançado o Programa de Investimentos em LogÃstica
(PIL), que tem a pretensão de ampliar o investimento em infraestrutura de
transportes por meio de parcerias do Estado com parceiros privados, com
recurso da concessão e ampliação de capacidade de rodovias, construção de
ferrovias, mudanças no modelo de operação ferroviária, concessões e
melhoramentos em aeroportos e portos. Tal programa ainda é muito recente
para que se teçam maiores comentários, mas, considerando que há um
253
problema de descolamento da polÃtica de transportes com uma estratégia
territorial mais ampla, este programa poderá, tão somente, conseguir melhorar
as infraestruturas, sem que isso signifique uma maior atenção ao ordenamento
do território.
A rede brasileira de transportes, apesar das intervenções e melhorias recentes,
segue mostrando a inoperância do Estado brasileiro, nas últimas décadas, em
ordenar o espaço nacional, desprezando o potencial das redes de transportes
para tal. Isto é claramente visÃvel quando se nota a ausência de hierarquia do
sistema viário nacional, denunciados, por exemplo, pela falta de uma rede
estrutural de autoestradas e/ ou de trens de alta velocidade conectando os
centros relevantes do território nacional, como existe em paÃses ditos
desenvolvidos e, até mesmo, em outros mais pobres que o Brasil.
Além da ausência de uma visão/polÃtica estratégica nacional que considere o
território como substrato para o desenvolvimento, outro ponto fulcral é a
questão da articulação interinstitucional: as instituições envolvidas nos
processos de decisão que culminam na implantação de infraestruturas e
serviços de transportes não se articulam adequadamente. Isso em diversos
nÃveis: entre instituições do mesmo setor, entre instituições de setores distintos,
entre nÃveis federativos.
Há uma enorme tensão, conforme constatamos, entre os setores de
transportes e de meio ambiente, reflexo tanto de uma falta de conhecimento de
ambas as partes sobre a importância do trabalho da outra e, sobretudo, de uma
polÃtica de ordenamento territorial que traga diretrizes claras para os demais
setores.
Naturalmente, a organização institucional tem peso nesse aspecto, tendo em
vista que há três entidades com status de ministério gerindo o sistema nacional
de transportes, ampliando o nÃvel de dificuldade para a articulação e, por
consequência, uma melhor execução da polÃtica de transportes: O Ministério
dos Transportes, a Secretaria de Portos e a Secretaria de Aviação Civil.
254
Ainda em relação à articulação interinstitucional, é particularmente grave a falta
de um diálogo qualificado entre as decisões de nÃvel federal – sobre a rede
estrutural de transportes – e aquelas tomadas nos municÃpios. Aqueles que
decidem sobre transportes demonstram desconhecer a natureza dos impactos
em nÃvel local e as soluções possÃveis. Os municÃpios, apesar de dotados de
mais poder desde a Constituição Federal de 1988, não possuem – em sua
ampla maioria – capacidade técnica nem administrativa para gerir tais questões
nem tampouco negociar com os demais nÃveis. Caberia ao nÃvel mais elevado
– e com mais condições técnicas e financeiras – a iniciativa de melhorar tal
relação, por meio de uma visão transescalar, analisando os problemas não
meramente pela ótica macro, mas considerando seus potenciais impactos nas
escalas regional e local, atuando em parceria com Estados e municÃpios.
Há de se esperar, por conta da natureza federativa do Estado Brasileiro e da
consequente divisão de poderes, que haja conflitos entre a atuação da União e
a dos Estados e MunicÃpios. Porém, há de se buscar sua superação no intuito
de oferecer algo que deve ser interesse de toda a administração pública, que é
o fornecimento de um território equilibrado, servido de infraestruturas
adequadas e serviços de qualidade para a população que o habita.
Ainda que seja um território com problemas a serem superados e com um
contexto histórico bastante diverso do brasileiro, as ações da União Europeia
nos fornecem um bom contraponto ao caso brasileiro. Em se tratando de uma
união de Estados nacionais independentes, que renunciaram parte de sua
soberania para um ente maior, encontra-se nesse aspecto uma possibilidade
de harmonizar e eliminar alguns conflitos.
A polÃtica de transportes da União Europeia é um bom exemplo de polÃtica
comunitária supranacional que, apesar de todos os problemas relatados no
capÃtulo 4, tem conseguido melhorar infraestruturas no nÃvel dos Estados-
membros e, ainda, articular esforços transnacionais em projetos que o
requeiram, como as Redes Trane Europeias. Possui forte viés territorial e
ambiental, contendo metas por perÃodos, bem como revisões periódicas que
contêm a autocrÃtica necessária a toda polÃtica.
255
As polÃticas nacionais devem, obrigatoriamente, estar alinhadas à polÃtica
comunitária, o que busca a harmonização das ações e eliminação de
redundâncias. No Brasil, ainda estamos longe desse nÃvel de organização no
qual Estados e União ainda possuem muitos pontos divergentes.
Em termos de organização institucional, acertos polÃticos nos nÃveis nacional e
infranacional demonstram uma semelhança com o Brasil: no caso português,
por exemplo, há redundâncias e confusões na atribuição de órgãos, o que deve
se repetir em outras nações. Porém, a existência de metas a serem atingidas e
cobradas em nÃvel comunitário parece fazer com que as instituições tenham
que se articular de modo mais afinado em busca das metas estabelecidas.
O território europeu mostra, apesar das dificuldades de gestão de recursos e
de articulação institucional que avaliamos no CapÃtulo 4, que há uma sintonia
muito maior entre o ordenamento do território e a distribuição da infraestrutura
de transportes, ao contrário do que observamos no território brasileiro.
Em suma, a legislação pertinente, a polÃtica nacional de transportes e a
atuação recente dos órgãos responsáveis pelos transportes em escala nacional
no Brasil mostram-se inadequados no sentido de prover ao paÃs um sistema
estruturador para a movimentação de cargas e pessoas, tendo como razões
principais:
 A ausência de uma ligação com uma estratégia superior de
ordenamento do território;
 A falta de articulação entre as polÃticas setoriais –
notadamente uma polÃtica de ordenamento do território que
sirva de ponto para tal articulação;
 As dificuldades de articulação interinstitucional;
 As dificuldades de articulação interfederativa.
A superação desta situação passa, a começar, pela construção e uma agenda
nacional de desenvolvimento, tendo por base uma diretriz de ordenamento
256
territorial. Apenas com base em uma diretriz territorial, que sirva como ponto de
articulação entre polÃticas setoriais, haverá a possibilidade de haver menos
atritos e mais sinergia entre os planos/polÃticas territoriais.
Passa, em seguida, pela revisão da legislação relativa aos transportes e sua
organização, priorizando a divisão adequada das responsabilidades entre os
nÃveis federativos, ficando a cargo da união a definição das diretrizes do
sistema como um todo e, particularmente, a gestão dos sistemas
estruturadores, ou seja, aquele conjunto de infraestruturas e serviços de
interesse nacional. Deve considerar, ainda, uma reforma institucional que
centralize a informação e o planejamento em um único ministério, diminuindo a
possibilidade de “ruÃdos†e disputas de poder, bem como simplifique o quadro
de instituições subordinadas a tal ministério, facilitando, acima de tudo, a vida
do cidadão que saberá mais facilmente a quem recorrer em caso de
problemas.
Assim, consideramos que haverá uma melhor capacidade de gestão dos
sistemas de transportes e de seus impactos sobre o território. Se voltarmos Ã
premissa inicial do trabalho de que os problemas de transportes são, em
grande medida, problemas de ordenamento do território, poderão ser investidos
esforços de superar tais problemas atacando também o ordenamento do
território e não meramente a infraestrutura que lhe dá suporte.
257
REFERÊNCIAS
AEROPORTO Regional de Maringá – EstatÃsticas. DisponÃvel em:
http://www.aeroportomaringa.com.br. Acesso em: 05 set. 2012.
AMARAL, Marina; ALMEIDA, Sérgio Pinto de; RIBEIRO, Leo Gilson; FREIRE,
Roberto; BOURDOUKAN, Georges; NORO, João; SOUZA, Sérgio de.
Entrevista com o professor Milton Santos. PADÊ: estudos em filosofia, raça,
gênero e direitos humanos, UniCEUB, FACJS, Vol.2,N.1.(2007) DisponÃvel em:
http://www.publicacoesacademicas.uniceub.br/index.php/pade/article/viewFile/1
51/140 - Publicado originalmente na Revista Caros Amigos, Agosto de 1998,
Número 17.
AGÊNCIA Nacional da Aviação Civil. Anuário do Transporte Aéreo 2010.
BrasÃlia: ANAC, 2010.
AGÊNCIA Nacional de Transportes Aquaviários. Anuário EstatÃstico
Aquaviário. BrasÃlia: ANTA, 2011.
AGÊNCIA Nacional de Transportes Terrestres. Anuário EstatÃstico dos
Transportes Terrestres. BrasÃlia: ANTT, 2009.
AGÊNCIA Nacional de Transportes Terrestres. Evolução do Transporte
Ferroviário. BrasÃlia: ANTT, 2012.
258
AGÊNCIA Nacional De Transportes Terrestres. 1º Inventário Nacional de
Emissões Atmosféricas do Transporte Ferroviário de Cargas. BrasÃlia:
ANTT, 2012.
AGÊNCIA Nacional De Transportes Terrestres. Programa de Exploração da
Rodovia – PER - RODOVIA BR-101/RJ - TRECHO: Div. RJ/ES – Ponte
Presidente Costa e Silva [4ª Revisão Ordinária e 3ª Revisão Extraordinária
Aprovada pela Resolução n.º 3.771, de 26/01/2012 (publicada no D.O.U. em
30/01/2012 )]. BrasÃlia, 2012.
Agência Nacional de Transportes Terrestres. Registro Nacional de
Transporte Rodoviário de Cargas – RNTRC – RNTRC em números.
DisponÃvel em
http://appweb2.antt.gov.br/rntrc_numeros/rntrc_IdadeVeiculoMedia.asp. Acesso
em 24 jul. 2012.
ARANTES, Thiago Gervásio Figueira. Base conceitual e metodológica do
plano nacional de logÃstica e transportes (PNLT): uma leitura geográfica.
2012. Dissertação (Mestrado em Geografia) – Universidade Federal de
Uberlândia, Instituto de Geografia, Uberlândia, 2012.
ASSOCIAÇÃO Nacional dos Transportadores Ferroviários. Resultados das
Concessões Ferroviárias de 2011. BrasÃlia, 2012.
BALDEZ, LuÃs Henrique. Entrevista à Revista ANTT. BrasÃlia, Revista ANTT,
novembro de 2011.
BANCO Mundial. Estudo de baixo carbono para o Brasil – Relatório de
sÃntese técnica. Washington: World Bank, 2010.
BANCO Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social. Evolução do setor
de transporte aéreo no Brasil – Relatório Consolidado. Rio de Janeiro:
McKinsey & Company, 2010.
259
BANISTER, David et al. European transport policy and sustainable
mobility. London/New York: SPON Press, 2000.
BANISTER, David (Ed.). Transport policy and environment. London/New
York: E&FN SPON, 1998.
BASTOS, Maria Martins da Rocha Diniz. Geografia dos Transportes: trajetos
e conflitos nos percursos fluviais da Amazônia Paraense: um estudo sobre
acidentes em embarcações. 2006. Dissertação (Mestrado em Geografia) –
Universidade Federal de Uberlândia, Instituto de Geografia, Uberlândia, 2006.
BECKER, Bertha K. A geopolÃtica na virada do milênio: logÃstica e
desenvolvimento sustentável. In: CASTRO, Ina Elias de; GOMES, Paulo César
da Costa; CORRÊA, Roberto Lobato (Org.) Geografia: conceitos e temas. Rio
de Janeiro: Bertrand Brasil, 1995.
BRASIL. Decreto (s. nº) de 22 de abril de 1998.
BRASIL. Decreto nº 7.717 de 4 de abril de 2012.
BRASIL. Lei nº 4.592, de 29 de Dezembro de 1964.
BRASIL. Lei 5.917, de 10 de setembro de 1973.
BRASIL. LEI Nº 12.462, de 4 de agosto de 2011.
BRASIL. LEI Nº 11.518, de 5 de setembro de 2007.
BRASIL. LEI Nº 12.379, de 6 de janeiro de 2011.
BRASIL. LEI Nº 12.743, de 19 de dezembro de 2012.
260
BRASIL. Medida Provisória nº 576, de 15 de agosto de 2012
BRASIL. I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND) 1972/74. BrasÃlia,
dezembro de 1971.
BRASIL. Plano de Investimento em LogÃstica – Rodovias e Ferrovias.
BrasÃlia, agosto de 2012.
BRASIL. Plano de Investimento em LogÃstica – Aeroportos. BrasÃlia,
dezembro de 2012.
BRASIL. Plano de Investimento em LogÃstica – Portos. BrasÃlia, dezembro
de 2012.
BRASIL. Projeto do II Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-1979).
BrasÃlia, setembro de 1974.
BRUTON, Michael J. Introdução ao planejamento dos transportes. São
Paulo: Interciência, 1979.
CABUS, Janice. Meio ambiente/ transportes no âmbito de atuação da ANTT –
Relatório de Pesquisa. In: Revista ANTT. V.4 n° 1. Maio, 2012. BrasÃlia.
CAMINHÕES e Carretas. Caminhões formam fila para descarregar no Porto
de Paranaguá. DisponÃvel em: <http://www.caminhoes-e-
carretas.com/2012/03/caminhoes-formam-fila-para-descarregar.html>. Acesso
em: 07 out. 2012.
CARGNIN, Antônio Paulo. A dimensão territorial do planejamento
governamental brasileiro: avanços e limitações na elaboração dos PPA’s. In: I
Seminário Reforma do Estado e Território: Integração Sul-Americana e Gestão
do Território. Anais... Porto Alegre: UFRGS/ POSGEA, novembro de 2007.
261
CASTRO, Iná Elias de. Geografia e PolÃtica. Território, escalas de ação e
instituições. 3. ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2010.
CATITA, Ana; BOTELHO, Maria João; COITO, Anabela. Ordenamento do
território em Portugal. Lisboa, DGOTDU, 19 de dezembro de 2011. Entrevista
a SÃlvio Barbosa da Silva Júnior.
CHRISTALLER, W. Central places in Southern Germany. Englewood Cliffs,
N.J.: Prentice-Hall, 1966. 230 p.
COMISSÃO EUROPEIA. Edec – Esquema de desenvolvimento do espaço
comunitário. Luxemburgo: Serviço das publicações oficiais das Comunidades
Européias, 1999.
COMISSÃO EUROPEIA. Livro Branco – a polÃtica europeia de transportes
no horizonte 2010: a hora das opções. Serviço de publicações oficiais das
Comunidades Europeias. Luxemburgo, 2001.
COMISSÃO EUROPEIA. Reduzir para metade o número de vÃtimas da
estrada na União Europeia até 2010: uma responsabilidade de todos –
Programa de Acção Europeu – Comunicação da Comissão. Bruxelas, 2003.
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO CONSELHO E AO PARLAMENTO
EUROPEU. Manter a Europa em movimento – mobilidade sustentável para
o nosso continente – Revisão intercalar do Livro Branco da Comissão de
2006 sobre os transportes. Bruxelas, 2006.
CONFEDERAÇÃO Nacional dos Transportes. Pesquisa CNT de Ferrovias
2011. BrasÃlia: CNT, 2011.
CORRÊA, R. L. A Rede Urbana. São Paulo: Ãtica, 1989.
262
COSTA, Wanderly Messias da. O Estado e as polÃticas territoriais no Brasil.
7. ed. São Paulo: Editora Contexto, 1997.
COUTO, Ronaldo Costa. BrasÃlia Kubitschek de Oliveira. Rio de Janeiro:
Record, 2001.
DAESP – Departamento Aeroviário do Estado de São Paulo. DisponÃvel em
http://www.daesp.gov.br/estatistica. Acesso em: 05 set. 2012.
DEFFOUNTAINE, Pierre. Como se constituiu no Brasil a rede de cidades. In:
Boletim Geográfico, ano 2, n°s 14 e 15, abril de 1944.
DERSA – Desenvolvimento Rodoviário S.A. DisponÃvel em
http://www.dersa.sp.gov.br. Acesso em: 04 ago. 2012.
DIAS, Leila Christina. Redes: emergência e organização. In: CASTRO, Ina
Elias de; GOMES, Paulo César da Costa; CORRÊA, Roberto Lobato (Org.).
Geografia: conceitos e temas. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1995.
DNIT – DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE
TRANSPORTES. Breve histórico sobre a evolução do planejamento
nacional de transportes. BrasÃlia: DNIT, s.d.
DUARTE, J. E. Coutinho. A União Europeia e a PolÃtica Comum de
Transportes. Revista Informação Internacional. Análise Económica e
PolÃtica, Vol. 2, Lisboa, 2001.
EGLER, Cláudio A. G. Questão regional e gestão do território no Brasil. In:
CASTRO, Ina Elias de; GOMES, Paulo César da Costa; CORRÊA, Roberto
Lobato (Org.) Geografia: conceitos e temas. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil,
1995.
263
EUROPEAN COMISSION.Freight Transport Logistics Action Plan.
Comunication from the Comission. Brussels, 2007.
EUROPEAN COMISSION. Proposal for a regulation of the european
parliament and of the council on Union guidelines for the development of
the trans-European transport network. BRUSSELS, 2011
EUROPEAN COMISSION: WHITE PAPER - Roadmap to a Single European
Transport Area – Towards a competitive and resource efficient transport
system. Brussels, 2011.
EUROPEAN ENVIRONMENTAL AGENCY. Success stories within the road
transport sector on reducing greenhouse gas emission and producing
ancillary benefits.EEA Technical Report nº 2/ 2008 Copenhaguen, 2008.
EUROPEAN ENVIRONMENTAL AGENCY. Urban Sprawl in Europe: the The
Ignored Challenge. EEA Technical Report nº 10/ 2006 Copenhaguen, 2006.
EUROPEAN UNION. EUROPE and you: a snapshot of EU achievements.
Luxembourg: European Union, 2011.
EUROSTAT.Energy, transport and environment indicators. Luxembourg:
Eurostat – European Commission, 2012.
EUROSTAT.The EU in the world – a statistical portrait., 2012. Luxembourg:
Eurostat – European Commission, 2012.
FACULDADE DE ENGENHARIA CIVIL – UNIVERSIDADE FEDERAL DE
UBERLÂNDIA. Pesquisa Origem/Destino. Uberlândia: FECIV, 2002
FREITAS, Jorge Manoel da Costa. A escola geopolÃtica brasileira. Rio de
Janeiro: Biblioteca do Exército, 2004.
264
GEIPOT – EMPRESA BRASILEIRA DE PLANEJAMENTO DE
TRANSPORTES. Transportes no Brasil: história e reflexões. BrasÃlia:
GEIPOT/ Recife: Editora Universitária da UFPE, 2001.
HAESBART, Rogério. Regional – Global: dilemas da região e da
regionalização na geografia contemporânea. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil,
2010.
HUERTAS, Daniel Monteiro. Da fachada atlântica à imensidão amazônica:
Fronteira agrÃcola e integração territorial. São Paulo: Annablume, 2009.
IBGE. Atlas Nacional do Brasil 2010. Rio de Janeiro, 2010.
IBGE. Censo Demográfico 2010 - CaracterÃsticas da População e dos
DomicÃlios - Resultados do Universo. Rio de Janeiro, 2010.
IBGE. Divisão do Brasil em Regiões Funcionais Urbanas. Rio de Janeiro,
1972.
IBGE. Regiões de Influencia das Cidades 1987. Rio de Janeiro, 1987.
IBGE. Regiões de Influência das Cidades 1993. Rio de Janeiro, 2000.
IBGE. Regiões de Influência das Cidades 2008. Rio de Janeiro, 2008.
INFRAERO Aeroportos. EstatÃsticas. DisponÃvel em:
http://www.infraero.gov.br/index.php/br/estatistica-dos-aeroportos.html. Acesso
em: 05 set. 2012.
INSTITUTO Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade. Proposta de
ampliação da Reserva Biológica União – relatório técnico. BrasÃlia: ICMBio,
2010.
265
INSTITUTO Nacional De Aviação Civil. Anuário da Aviação Civil 2011.
Lisboa: INAC, 2012
INSTITUTO Nacional De Aviação Civil. Monitorização Mensal do Tráfego nas
Infraestruturas Aeroportuárias Nacionais. Lisboa: INAC, 2012
KNOWLES, Richard; SHAW, Jon; DOCHERTY, Iain. Transport Geographies:
mobilities, flows and spaces. Blackwell Publishing, 2008.
LACOSTE, Yves. A Geografia: isso serve, em primeiro lugar, para fazer a
guerra. Trad. Maria CecÃlia França. 2. ed. Campinas: Papirus, 1988.
LACOSTE, Yves. GeopolÃtica: la larga historia del presente. Trad. De Isabel
Moreno Correa. Madrid: Editorial SÃntesis, 2009.
LEE, ShuHan. Introdução ao projeto geométrico de rodovias – parte 1.
(notas de aula). Florianópolis, UFSC/ DECIV, 2000.
LIMA, Milton Luiz Paiva de. Projeto de estradas (notas de aula) – versão 3.
Rio Grande: FURG, 2009.
LISBOA, Marcus VinÃcius. Contribuição para a tomada de decisão na
classificação e seleção de traçados para rodovias em trechos
urbanizados. 2002. Dissertação (Mestrado em Geografia)–Universidade de
São Paulo, Escola Politécnica, 2002.
LOURENÇO, LuÃs Augusto Bustamante. A oeste das minas: escravos, Ãndios
e homens livres numa fronteira oitocentista, Triângulo Mineiro (1750-1861).
Uberlândia: Universidade Federal de Uberlândia, Programa de Pós-Graduação
em Geografia, 2002.
266
MARTINS, Ana Cristina; RODRIGUES, Paula. Autoestradas Portuguesas.
Almada, EP, 18 de janeiro de 2012. Entrevista a SÃlvio Barbosa da Silva Júnior.
MENDES, Constantino Cronenberger. Brasil Policêntrico e planejamento
territorial de longo prazo. In: Boletim Regional n° 5 (set-dez/ 2007). BrasÃlia:
Ministério da Integração Nacional, Secretaria de PolÃticas de Desenvolvimento
Regional, 2007.
MINISTÉRIO da Economia e do Emprego. Plano Estratégico dos
Transportes: mobilidade sustentável – horizonte 2011-2015. Lisboa: MEE,
2011.
MINISTÉRIO do Meio Ambiente. 1º Inventário Nacional de Emissões
Atmosféricas por VeÃculos Rodoviários Automotores. BrasÃlia, 2011.
MINISTÉRIO do Planejamento, Orçamento e Gestão. Estudo da dimensão
territorial para o planejamento. BrasÃlia, 2008.
MINISTÉRIO do Planejamento, Orçamento e Gestão. Estudo para subsidiar a
abordagem da dimensão territorial do desenvolvimento nacional no Plano
Plurianual 2008-2011 e no planejamento governamental de longo prazo –
Documento de referência. BrasÃlia, 2006. (Mimeo).
MINISTÉRIO do Planejamento, Orçamento e Gestão. Regiões de referência
para subsidiar a abordagem da dimensão territorial do desenvolvimento
nacional no Plano Plurianual (PPA) 2008-2011 e no planejamento
governamental de longo prazo – Proposta de regionalização do Brasil.
Belo Horizonte, 2006. (Mimeo).
MINISTÉRIO dos Transportes. Evolução Histórica do Ministério dos
Transportes. DisponÃvel em
http://www.transportes.gov.br/index/conteudo/id/37613. BrasÃlia, 2010. Acesso
em: ago. 2011.
267
MINISTÉRIO dos Transportes; Ministério da Defesa. Plano Nacional de
LogÃstica e Transportes. BrasÃlia: MT/ Exército Brasileiro, 2007.
MINISTÉRIO dos Transportes. Programa de investimentos em logÃstica:
rodovias e ferrovias. BrasÃlia, 2012.
MINISTÉRIO dos Transportes; Ministério das Cidades. Plano Setorial de
Transporte e da Mobilidade Urbana para Mitigação das Mudanças
Climáticas – PSTM – Versão Preliminar. BrasÃlia, 2012.
MIRANDA, E. E. de; GOMES, E. G. GUIMARÃES, M. Mapeamento e
estimativa da área urbanizada do Brasil com base em imagens orbitais e
modelos estatÃsticos. Campinas: Embrapa Monitoramento por Satélite, 2005.
DisponÃvel em: <http://www.urbanizacao.cnpm.embrapa.br>. Acesso em: 10
mar. 2012.
MIYAMOTO, Shiguenoli. A geopolÃtica no Brasil. In: GeopolÃtica e poder no
Brasil. Campinas: Papirus, 1995. p. 43-144.
MORAES, Antônio Carlos Robert. Geografia histórica do Brasil: capitalismo,
território e periferia. São Paulo: Annablume, 2011.
MOUETTE, Dominique. Os pedestres e o efeito barreira. Tese (Doutorado
em Geociências) – Universidade de São Paulo, Escola Politécnica, 1998.
OLIVEIRA, E. X. G. et al. Regiões de influência das cidades. In: ENCONTRO
NACIONAL DA ANPEGE, 6., 2005, Fortaleza. Livro de resumos. Fortaleza,
2005. p. 44.
PASSOS, Paulo Sério Oliveira. Entrevista à Revista ANTT. BrasÃlia, Revista
ANTT, novembro de 2010.
268
PERRUPATO, Marcelo. Entrevista à Revista ANTT. BrasÃlia, Revista ANTT,
maio de 2011.
PONS, Joana Maria SeguÃ; REYNÉS, Maria Rosa MartÃnez. GeografÃa de los
transportes. Palma (IllesBalears): Universitat de lês IllesBalears, 2004.
PORTUGAL. DECRETO-LEI Nº 126-c/2011.
PORTUGAL. Programa Nacional da PolÃtica de Ordenamento do Território.
Anexo à Lei 58/2007.
PORTUGAL CONVIDA. Rede de Autoestradas Portuguesas 2011.
DisponÃvel em:http://www.portugalconvida.net/pdf/autoestradas.pdf.Acesso em:
21 fev. 2013.
REFER. Diretório da Rede – 1ª Adenda. Lisboa: REFER, 2013.
REFER. REFER em Números 2011. DisponÃvel em
http://www.refer.pt/LinkClick.aspx?fileticket=R7fXyyt01tk%3d&tabid=391,
Acesso em: 21 fev. 2013.
RIBEIRO, Sérgio. Planejamento de transportes em Portugal. Lisboa, IMTT,
22 de novembro de 2011. Entrevista a SÃlvio Barbosa da Silva Júnior.
ROCHA, Carlos Henrique et al. Custos externos subjacentes à atual frota
autônoma de caminhões do Brasil: um estudo empÃrico. Revista ANTT. V. 3 N.
1. Maio de 2011.
RUSSO, Cristina. Relações entre ambiente e território em Portugal.
Amadora, Agência Portuguesa do Ambiente, 10 de janeiro de 2012. Entrevista
a SÃlvio Barbosa da Silva Júnior.
269
SANTOS, M. A natureza do espaço: técnica e tempo, razão e emoção. 3.
ed. São Paulo: Hucitec, 1999.
SANTOS, Milton. A urbanização brasileira. São Paulo: Hucitec, 1993.
SANTOS, Milton. A natureza do Espaço. 4. ed. São Paulo: EDUSP, 2009.
SANTOS, Milton; SILVEIRA, Maria Laura. O Brasil – Território e Sociedade
no inÃcio de século XXI. Rio de Janeiro: Record, 2001.
SEABRA, Odette; CARVALHO; Mônica de. LEITE, José Corrêa. Território e
Sociedade – entrevista com Milton Santos. São Paulo: Editora Fundação
Perseu Abramo, 2000.
SECRETARIA DE LOGÃSTICA E TRANSPORTES DO ESTADO DE SÃO
PAULO. Plano Diretor de Desenvolvimento de Transportes 2010 – 2030.
São Paulo, 2010.
SEQUINEL, Maria Carmen Mattana. O modelo de sustentabilidade urbana
de Curitiba – um estudo de caso. Dissertação (Mestrado em Geografia) –
Florianópolis, Universidade Federal de Santa Catarina, PPGEP, 2002.
SERPA, Luiz Felipe. GeopolÃtica ferroviária como vetor desenvolvimentista: um
trem de velocidade para o Nordeste. Temas em Administração. Vol1. Vitória:
Editora Opção, 2011.
SERRA, José Roberto Correia. Entrevista à Revista ANTT. BrasÃlia, Revista
ANTT, maio de 2010.
SILVA JÚNIOR, SÃlvio Barbosa da. A rodovia na cidade: o espaço lindeiro Ã
BR-050 em Uberlândia, MG. Monografia (Bacharelado em Geografia).
Universidade Federal de Uberlândia, Instituto de Geografia, 2003.
270
SILVA JÚNIOR, SÃlvio Barbosa da. Rodovias em áreas urbanizadas e seus
impactos na percepção dos pedestres. Dissertação (Mestrado em
Engenharia Urbana) – Universidade Federal de São Carlos, Programa de Pós-
Graduação em Engenharia Urbana, São Carlos, 2006.
SOUZA, Marcelo José de. O território: sobre espaço e poder, autonomia e
desenvolvimento. In: CASTRO, Ina Elias de; GOMES, Paulo César da Costa;
CORRÊA, Roberto Lobato (Org.) Geografia: conceitos e temas. Rio de
Janeiro: Bertrand Brasil, 1995.
TRINTA, Zomar Antônio. Contribuição ao estudo das travessias urbanas de
pequeno e médio porte por rodovias de longo curso. 2001. Dissertação
(Mestrado em Geografia) – Rio de Janeiro, Universidade Federal do Rio de
Janeiro, COPPE, Rio de Janeiro, 2001.
VEIGA, Alexandre Brandão da. O que é a Europa?. Cascais: PrincÃpia, 2011.
VILLAÇA, Flávio. O espaço intra-urbano no Brasil. 2 ed.. São Paulo: Studio
Nobel, 2001.