UNIVERSIDADE FEDERAL DE UBERLÂNDIA 
INSTITUTO DE ECONOMIA 
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA 
DOUTORADO EM ECONOMIA 
 
 
 
CLESIO MARCELINO DE JESUS 
 
 
 
 
 
 
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL RURAL: ANÁLISE 
COMPARADA ENTRE OS TERRITÓRIOS CONSTITUÍDOS 
AUTONOMAMENTE E OS INDUZIDOS PELAS POLÍTICAS 
PÚBLICAS NO BRASIL E NA ESPANHA 
 
 
 
 
 
UBERLÂNDIA 
2013 
CLESIO MARCELINO DE JESUS 
 
 
 
 
 
 
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL RURAL: ANÁLISE COMPARADA ENTRE 
OS TERRITÓRIOS CONSTITUÍDOS AUTONOMAMENTE E OS INDUZIDOS 
PELAS POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL E NA ESPANHA 
 
Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação 
em Economia – Doutorado – do Instituto de 
Economia da Universidade Federal de 
Uberlândia, como requisito parcial para a 
obtenção do título de Doutor.  
 
Área de Concentração: Desenvolvimento 
Econômico. 
 
Orientador: Prof. Dr. Antonio César Ortega.  
 
 
 
 
 
 
UBERLÂNDIA 
2013 
  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) 
Sistema de Bibliotecas da UFU, MG, Brasil. 
 
 
J58d 
2013 
 
Jesus, Clesio Marcelino de, 1975- 
Desenvolvimento territorial rural : análise comparada entre os territórios 
constituídos autonomamente e os induzidos pelas políticas públicas no 
Brasil e na Espanha / Clesio Marcelino de Jesus. - 2013. 
 
289 p. :  il. 
Orientador: Antonio César Ortega. 
Tese (doutorado) – Universidade Federal de Uberlândia, Programa de 
Pós-Graduação em Economia. 
 
Inclui bibliografia. 
 
1. Economia - Teses. 2. Desenvolvimento rural - Brasil - Teses. 3. 
Desenvolvimento regional - Brasil - Teses. 4. Políticas públicas - Brasil - 
Teses. I. Ortega, Antonio César. II. Universidade Federal de Uberlândia. 
Programa de Pós-Graduação em Economia. III. Título. 
 
CDU: 330 
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL RURAL: ANÁLISE COMPARADA ENTRE 
OS TERRITÓRIOS CONSTITUÍDOS AUTONOMAMENTE E OS INDUZIDOS 
PELAS POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL E NA ESPANHA 
Clesio Marcelino de Jesus 
 
Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação 
em Economia – Doutorado – do Instituto de 
Economia da Universidade Federal de 
Uberlândia, como requisito parcial para a 
obtenção do título de Doutor.  
 
Área de Concentração: Desenvolvimento 
Econômico. 
 
Orientador: Prof. Dr. Antonio César Ortega.  
 
 
Tese defendida e aprovada em 12 de Agosto de 2013. 
 
 
Banca Examinadora 
 
 
_______________________________________________________ 
Prof. Dr. Antonio César Ortega 
Orientador – IE/UFU 
 
_______________________________________________________ 
Prof. Dr. Áureo Eduardo Magalhães Ribeiro – ICA/UFMG 
 
 
_______________________________________________________ 
Prof. Dr. Tiago Farias Sobel – DE/UFPB  
 
 
_______________________________________________________ 
Prof. Dr. Carlos Alves do Nascimento – IE/UFU 
 
 
_______________________________________________________ 
Prof. Dr. Humberto Eduardo de Paula Martins – IE/UFU 
 
 
_______________________________________________________ 
Prof. Dr. Aderbal Oliveira Damasceno 
Coordenador do Programa de Pós-Graduação em Economia – IE/UFU 
 
  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A Isabelle 
Agradecimentos 
 
Agradecer é complicado, quando se nominam pessoas e instituições ao longo de uma 
longa jornada, pois sempre se corre o risco de esquecer alguém. Contudo, vou correr o risco, 
pois a caminhada para chegar ao fim desta tese de doutoramento foi longa e com grandes 
sacrifícios, especialmente para quem desde cedo precisou conciliar trabalho e estudos.  
Agradeço, primeiramente, ao meu orientador, Prof. Dr. Antonio César Ortega, aliás, 
foi muito mais que um professor, foi um amigo, um exemplo de mestre e de pesquisador que 
convivo há mais de dez anos, em uma relação com muitos frutos acadêmicos e de crescimento 
pessoal. 
Agradeço à instituição “Universidade Federal de Uberlândia”, que oferece um ensino 
público, gratuito e de qualidade, o que possibilitou a minha formação. Ao mesmo tempo, 
agradeço a todos os meus professores que guiaram o meu caminho de aprendizado. Em 
especial, agradeço ao Professor José Flôres, companheiro de pesquisas e a Paulo Gomes, que 
possibilitou o meu retorno a essa academia, ainda na Graduação, em um momento de 
dificuldades. Também agradeço todo o suporte técnico recebido da UFU, em especial, 
Tatiana, nossa secretária no PPGE.  
Agradeço ao Prof. Dr. Eduardo Moyano Estrada e ao IESA (Instituto de Estudios 
Sociales Avanzados), por possibilitarem o intercâmbio com o desenvolvimento Territorial na 
Europa, especialmente na Espanha, e também por outras contribuições valiosas na elaboração 
da tese.  
Agradeço às instituições CAPES, CNPq e FAPEMIG, pelo apoio em diversas 
pesquisas contribuindo para a elaboração da tese. Em conjunto, agradeço à SDT/MDA o 
apoio na pesquisa junto ao Território Noroeste de Minas, incluindo a concessão de bolsa de 
pesquisador.  
Aos professores da Banca de Qualificação, Prof. João Cleps, Prof. Carlos e Prof. 
Humberto, muito obrigado pelas contribuições, pelas sugestões e pelas observações críticas 
que foram incorporadas à tese. Também agradeço a Professora Selva pelas indicações de 
referências para o procedimento metodológico.   
Aos professores Eduardo, Tiago, Carlos e Humberto que aceitaram participar da banca 
de defesa e contribuir para com o trabalho apresentado, o meu muito obrigado. 
A todos aqueles que gentilmente me concederam entrevistas, material e dados, 
viabilizando este trabalho de pesquisa, o meu sincero agradecimento. 
Aos atores sociais envolvidos com o desenvolvimento territorial rural, agradeço pelas 
valiosas informações que contribuíram significativamente para a elaboração da tese. 
Agradeço a algumas pessoas que estão longe da academia, todavia, contribuíram de 
forma significativa para o término dessa jornada: Geraldo Magela, Elmiro, Francisco Assis, 
Pedro Marcos, Luiz verdureiro, Sr. Donizete e Tonin.  
Agradeço às Faculdades Cidade de Coromandel e ao Centro Universitário de 
Patrocínio, aos colegas de trabalho e, em especial, aos meus alunos, por contribuições 
significativas nesta caminhada. 
Agradeço aos colegas de Mestrado e de Doutorado, pelo convívio acadêmico, pelo 
companheirismo e pela amizade, especialmente ao Marcelo e Daniel.  
Agradeço a toda a minha família, pelo incentivo, pelo carinho, pela paciência e pela 
compreensão em vários momentos nos quais não pude estar presente, em função dos deveres 
exigidos pelas atividades do Doutorado, em particular à minha mãe.  
Agradeço à minha namorada Camila, pelo incentivo, pelo carinho, pela paciência e 
pela compreensão ao longo deste período.  
Agradeço a Deus, que sempre me deu força para concluir esta importante etapa da 
minha vida.  
Enfim, a todos o meu muito obrigado. 
  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
“Nessas horas da noite, em que eu restava acordado, minha 
cabeça estava cheia de ideias. Eu pensava, como pensava, como 
o quem-quem remexe no esterco das vacas. Tudo o que me 
vinha, era só entreter um planejado. Feito um Traslo copiado de 
sonho, eu preparava os distritos daquilo, que, no começo achei 
que era fantasia; mas que, com o seguido dos dias, se 
encorpava, e ia tomando conta do meu juízo: aquele projeto 
queria ser e ação”. [...] – João Guimarães Rosa. Grande Sertão: 
Veredas, p. 418. 
Resumo 
  
Nas duas últimas décadas, a abordagem territorial tem sido utilizada como instrumento 
de políticas públicas para a promoção do desenvolvimento, sobretudo, o desenvolvimento 
rural, em toda a América Latina e, em particular, no Brasil. A elaboração dessa tese tem como 
o objetivo geral identificar e demonstrar em que condições o desenvolvimento territorial é 
possível. Para tanto, foi realizado revisão sobre a mudança de perspectiva desde o crescimento 
até o desenvolvimento econômico, ressaltando-se a mudança da ênfase do papel do Estado na 
condução de políticas públicas. Posteriormente, como desdobramento da crise dos anos de 
1970 e 1980 e do processo de redemocratização do País, observa-se a incorporação de 
propostas de descentralização da gestão pública. Ganha ênfase, inclusive, as políticas cujo 
referencial teórico e ideológico é o chamado neoliberalismo, o que levou a utilização da 
abordagem local/territorial na condução de políticas de desenvolvimento no país numa 
perspectiva de incentivo ao desenvolvimento endógeno. A partir dessas condições, foi 
realizado estudo comparativo de distintas experiências territoriais no Brasil e na Espanha 
divididos em dois grupos. No primeiro grupo, formado pelos territórios constituídos 
autonomamente, no caso do Brasil, analisamos a experiência do Território Café do Cerrado 
Mineiro e, no caso espanhol, o Território Los Pedroches. No segundo grupo, formado pelos 
territórios induzidos por políticas públicas, no caso brasileiro, analisamos o Território 
Noroeste de Minas, induzido pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial do Ministério do 
Desenvolvimento Agrário e, posteriormente, transformado em Território da Cidadania, e, no 
caso espanhol, os Territórios Medio Guadalquivir e Guadajoz y Campiña Este de Córdoba, 
induzidos pelos Programas Leader e Proder da União Europeia. Desse modo, a metodologia 
de trabalho teve como procedimentos: revisão teórica e histórica, estudo de caso com análise 
comparada, levantamento de informações primárias e secundárias utilizando dados 
qualitativos e quantitativos bem como o processamento e análise dos resultados. Nossos 
estudos permitiram concluir que uma política de indução ao desenvolvimento territorial rural 
é um importante instrumento de promoção de comunidades de economias deprimidas 
(desfavorecidas na terminologia europeia). Porém, a simples indução para a constituição de 
arranjos socioprodutivos, com a responsabilidade em realizar um diagnóstico da realidade 
territorial, elaborar um projeto que viabilize a construção de um pacto territorial e a sua gestão 
é insuficiente naquelas condições. Ademais das condições sociais e políticas, não sempre 
encontrada no território brasileiro induzido, tomando os territórios europeus, induzidos e 
autônomos, verificamos, ainda, a necessidade de uma série de condições infraestruturais 
(física e humana) para o sucesso dessa experiência nacional. Nesse sentido, apesar de 
reconhecermos a mudança de orientação do papel do Estado nesse processo com a criação dos 
Territórios da Cidadania, concluímos ser necessária a reformulação da política de 
desenvolvimento territorial rural levada a cabo no Brasil, desde um desenho mais adequado 
do território induzido, até uma melhor articulação dos diferentes entes públicos nas ações 
territoriais. 
 
Palavras-Chave: Desenvolvimento territorial rural. Políticas públicas de indução ao 
desenvolvimento rural. Territórios autônomos e territórios induzidos. 
 
 
Abstract 
 
In the last two decades territorial approach has been used as an instrument from public 
policies to improve development, especially, rural development in all Latin America and 
particularly in Brazil. This thesis aims to identify and demonstrate in which conditions 
territorial development is possible. For that, it was done a revision on the change of 
perspective from the growth to economic development highlighting the changing emphasis of 
the role of the state in the conduct of public policies. Afterwards, as unfolding of the crisis of 
the 1970s and 1980s and the process of democratization in the country we observe the 
incorporation of decentralizing proposals of public management. The policies whose 
theoretical and ideological reference is the neoliberalism earn emphasis, which led to use the 
local or territorial approach in conducting development policies in the country in order to 
encourage endogenous development. From these conditions, we carried out a comparative 
study on distinct territorial experiences in Brazil and in Spain, divided in two groups. In the 
first one, formed by the autonomously-conducted territories, in Brazil, we analyzed the 
experience of Cerrado Mineiro Coffee Territory and, in Spain, the Los Pedroches territory. In 
the second group, formed by the public policies induced territories, in Brazil, we analyzed the 
Noroeste de Minas territory, induced by the Secretary of Territorial Development of Agrarian 
Development Ministry, further modified to Citizen Territory. In Spain, the Medio 
Guadalquivir e Guadajoz y Campiña Este de Córdoba territories, induced by European Union 
Programs LEADER and PRODER. Therefore, the search methodology used as proceedings: 
theoretical and historical revision, case study with compared analysis, survey of primary and 
secondary information using qualitative and quantitative data as well processing and analysis 
of the results. Our study allowed us to conclude that a policy of rural territorial development 
induction is an important instrument to promote communities of depressed economies 
(disadvantaged in European terminology). However, it is insufficient the mere induction to 
constitute social and productive arrangements with the responsibility to carry out a diagnosis 
of territorial reality and to elaborate a project in order to favor a territorial pact creation and 
management. Besides the social and political conditions, not always found in Brazil induced 
by taking European territories, induced and autonomous, we verified the need of various 
infrastructural conditions (physic and human) for this national experience succeeds. Although 
we recognize the orientation change of the State role in this process, with the Citizen 
Territories, we conclude that it is necessary a reformulation in the rural territorial 
development policy in Brazil, form an adequate induced territory design till a better 
articulation of the different public organs in territorial actions. 
 
Keywords: Rural territorial development. Rural development inducted public policies. 
Autonomous territories. Induced territories. 
 
Resumen 
 
En las últimas dos décadas, el enfoque territorial ha sido utilizado como un 
instrumento de política pública para la promoción del desarrollo, el desarrollo rural, en 
particular en América Latina y particularmente en Brasil. Esta tesis es identificar el propósito 
general y demostrar las condiciones en que es posible el desarrollo territorial. Para ello, se 
realizó una revisión de cambio de perspectiva del crecimiento al desarrollo económico, 
destacando el cambio de énfasis del papel del Estado en la implementación de políticas 
públicas. Esa tesis tiene como objetivo general identificar y demostrar las condiciones en las 
que el desarrollo territorial es posible. Para ello, se realizó una revisión de cambio de 
perspectiva del crecimiento al desarrollo económico, destacando el cambio de énfasis del 
papel del Estado en la implementación de políticas públicas. Más tarde, ya que la crisis en 
curso de los años 1970 y 1980 y el proceso de democratización del país, está la incorporación 
de descentralización propuesta de la gestión pública. Gana énfasis, incluidas las políticas que 
se llama neoliberalismo teórica e ideológica, que ha llevado a la utilización del enfoque de las 
políticas locales / territoriales para impulsar el desarrollo en el país, con miras a fomentar el 
desarrollo endógeno. A partir de estas condiciones, se realizó un estudio comparativo de las 
diferentes experiencias territoriales de Brasil y España dividieron en dos grupos. En el primer 
grupo, formado por los territorios constituía autónoma, en el caso de Brasil, se analiza la 
experiencia del Territorio y Café do Cerrado Mineiro, en el caso español, el Territorio de Los 
Pedroches. En el segundo grupo, formado por los territorios inducidos por las políticas 
públicas en el caso de Brasil, se analizan los Territorios del Noroeste Minería inducida por la 
Secretaría de Desarrollo Territorial del Ministerio de Desarrollo Agrario, y posteriormente 
transformados en Ciudadanía territorio y, en el caso español, Territorios y Guadajoz y 
Campiña Este Medio Guadalquivir Córdoba, inducida Líder del Programa Proder y la Unión 
Europea. Por lo tanto, la metodología de trabajo fue el siguiente: revisión histórica y teórica, 
el estudio de caso de análisis comparativo, la recopilación de información a partir de datos 
cualitativos y cuantitativos de primaria y secundaria así como el tratamiento y análisis de los 
resultados. Nuestros estudios muestran que una política de inducción del desarrollo rural 
territorial es un instrumento importante para promover comunidades de economías deprimidas 
(desventaja en la terminología europea). Sin embargo, una simple inducción para formar 
arreglos socioproductivos, con la responsabilidad de llevar a cabo un diagnóstico de la 
situación territorial, el desarrollo de un proyecto que permite la construcción de un pacto 
territorial y su gestión es insuficiente en esas condiciones. Además de las condiciones sociales 
y políticas, no siempre se encuentra en Brasil inducida mediante la adopción de los territorios 
europeos, inducida y autónoma, encontramos también la necesidad de una serie de 
condiciones de infraestructura (física y humana) para el éxito de la experiencia nacional. En 
consecuencia, si bien reconocemos que el cambio en la orientación del papel del Estado en 
este proceso con la creación de los Territorios de la Ciudadanía, se concluye que la 
remodelación necesaria de la política de desarrollo territorial rural llevado a cabo en Brasil, a 
partir de un diseño de un territorio más adecuado inducida a una mejor coordinación de las 
diversas entidades públicas en acciones territoriales. 
 
Palabras clave: Desarrollo territorial rural. Políticas de inducción para el desarrollo 
rural. Territorios autónomos y territorios inducidos. 
 
 
 
 
 
 
 
Lista de Abreviaturas e Siglas 
 
 
 
ACA Associação dos Cafeicultores de Araguari 
ACANOR  Associação dos Cafeicultores do Noroeste Mineiro 
ACARPA  Associação dos Cafeicultores da Região de Patrocínio 
ACASA  Associação dos Cafeicultores de Sacramento 
ACCAR  Associação dos Cafeicultores de Campos Altos e Região 
ADEGUA Associação para o Desenvolvimento do Território Guadajoz 
y Campiña Este de Córdoba 
ADESA  Agência para o Desenvolvimento Econômico e Social de 
Arinos 
AMOCA  Associação dos Cafeicultores da região de Monte Carmelo 
APADE Asociación de Agentes de Apoyo al Desarrollo 
ASSOCAFÉ  Associação dos Cafeicultores da região de Carmo do 
Paranaíba 
ASSOCORÓ  Associação dos Cafeicultores de Coromandel 
ASSOGOTARDO Associação de Apoio aos Produtores Rurais da Região de 
São Gotardo 
ATER Assistência Técnica e Extensão Rural 
BIRD Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento  
BNDES  Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social  
CACCER  Conselho das Associações de Cafeicultores do Cerrado 
CAI  Célula de Acompanhamento e Informação 
CAPAL  Cooperativa Agropecuária de Araxá 
CAPECA  Cooperativa Agropecuária de Campos Altos 
CBH  Comitê de Bacia Hidrográfica 
CEBs Comunidades Eclesiais de Base  
CEBS  Comunidades Eclesiais de Base 
CEC Centro de Excelência do Café do Cerrado 
CECAFÉ  Conselho dos Exportadores de Café Verde do Brasil 
CEDESC  Centro de Educação e Desenvolvimento Sustentável do 
Cerrado 
CEE  Comunidade Econômica Europeia 
CEPAL  Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe 
CIT  Centro de Iniciativas Turísticas 
CMDRS  Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável  
CNPQ  Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e 
Tecnológico 
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e 
Tecnológico 
CONDRAF  Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável 
CONSADS  Consórcios Intermunicipais de Segurança Alimentar e 
Desenvolvimento Local 
COVAP  Cooperativa del Valle de Los Pedroches 
CTD  Contratos Territoriais de Desenvolvimento 
CUT  Central Única dos Trabalhadores 
DLIS  Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável 
DO  Denominação de Origem 
EMATER  Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Estado 
de Minas Gerais  
EPAMIG  Empresa de Pesquisa Agropecuária de Minas Gerais  
EUA  Estados Unidos da América 
EXPOCACCER  Cooperativas dos Cafeicultores do Cerrado  
FAO  Food and Agriculture Organization  (Organização das 
Nações Unidas para Alimentação e Agricultura) 
FCA  Ferrovia Centro Atlântica 
FEDER  Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional  
FEOGA  Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola 
FENICAFÉ Feira Nacional de Irrigação em Cafeicultura 
FETAEMG  Federação dos Trabalhadores na Agricultura do estado de 
Minas Gerais 
FHC  Fernando Henrique Cardoso 
FMI  Fundo Monetário Internacional 
FSE  Fundo Social Europeu 
FUNDACCER Fundação de Desenvolvimento do Café do Cerrado 
GAL  Grupos de Ação Local 
GATT  Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio 
GDR  Grupo de Desenvolvimento Rural 
GERCA  Grupo Executivo de Racionalização da Cafeicultura 
IBAMA  Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos 
Naturais Renováveis 
IBC  Instituto Brasileiro do Café 
IBGE  Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística 
IDH  Índice de Desenvolvimento Humano 
IEF  Instituto Estadual de Florestas 
IESA  Instituto de Estudios Sociales Avanzados 
IFOP  Fundo Europeu para Ordenação Pesqueira 
IFTM  Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do 
Triângulo Mineiro 
IG  Indicação Geográfica 
IGAM  Instituto Mineiro de Gestão das Águas 
IGP  Indicação Geográfica de Procedência 
IMA  Instituto Mineiro de Agropecuária 
INCRA  Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária 
INPI  Instituto Nacional de Propriedade Industrial 
IRYDA   Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario  
KM  Quilômetros 
LEADER  Ligações entre Ações de Desenvolvimento da Economia 
Rural 
MDA  Ministério do Desenvolvimento Agrário 
MDS  Ministério do Desenvolvimento Social 
MST  Trabalhadores Rurais Sem-Terra 
OCDE  Organização para a Cooperação e Desenvolvimento 
Econômico 
OIC  Organização Internacional do Café 
OIT  Organização Internacional do Trabalho 
OMC  Organização Mundial do Comércio 
OMS  Organização Mundial da Saúde 
ONG  Organização Não Governamental 
ONU  Organização das Nações Unidas 
ORNAS  Ocupações rurais não agrícolas  
PAC  Política Agrícola Comum 
PAC  Programa de Aceleração do Crescimento 
PADAP  Programa de Assentamento Dirigido ao Alto Paranaíba 
PDSTR Programa de Desenvolvimento Sustentável de Territórios 
Rurais 
PIB  Produto Interno Bruto  
PNB  Produto Nacional Bruto 
PNUD  Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento  
POLOCENTRO  Programa de Desenvolvimento do Polo Centro  
PRODECER  Programa de Desenvolvimento dos Cerrados 
PRODER  Programa de Desenvolvimento Regional 
PROINF  Projetos de Infraestrutura 
PRONAF  Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura 
Familiar 
PRONAT  Programa Nacional de Apoio aos Territórios Rurais 
PRRC  Plano de Renovação e Revigoramento de Cafezais 
PT  Partido dos Trabalhadores 
PTDRS  Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável 
SCAA  Associação Americana de Cafés Especiais 
SDT  Secretaria de Desenvolvimento Territorial 
SEBRAE  Serviço Brasileiro de Apoio às Pequenas e Médias Empresas 
SEI/BA  Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da 
Bahia 
SESAN  Secretaria de Segurança Alimentar e Nutricional 
SGE  Sistema de Gestão Estratégica 
SICONV  Sistema de Convênios do Governo Federal 
SIMA  Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía 
SIT  Sistema de Informações Territoriais 
SNCR  Sistema Nacional de Crédito Rural 
STR  Sindicatos de Trabalhadores Rurais 
SUDAN  Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia 
SUDENE  Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste 
SUFRAMA  Superintendência da Zona Franca de Manaus 
TC  Território da Cidadania 
TMAP  Triângulo Mineiro e Alto Paranaíba 
TR  Território Rural 
UE  União Europeia 
UFU  Universidade Federal de Uberlândia 
UNESCO  Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência 
e a Cultura 
 
Lista de Gráficos  
 
GRÁFICO 3.1 Distribuição dos sócios por categoria na Associação Adroches .................... 124 
GRÁFICO 3.2 Distribuição dos sócios por categorias que compõem a Junta diretiva .......... 125 
GRÁFICO 3.3 Composição dos sócios da ADR Medio Gudalquivir por setor de 
representatividade ............................................................................................. 140 
GRÁFICO 3.4 Destinos dos projetos financiados pelo GDR no período 2000-2006 ............ 142 
GRÁFICO 3.5 Composição dos membros que participam da Adegua (2012) ...................... 151 
GRÁFICO 3.6 Divisão dos membros por cidade que compõe a Adegua (2012) ................... 151 
GRÁFICO 4.1 Composição das instituições por segmentos que integram o Colegiado 
Territorial Noroeste de Minas ........................................................................... 190 
GRÁFICO 4.2 Participação dos atores sociais nas vinte reuniões realizadas no 
Território Noroeste de Minas entre 2008 e 2010. ............................................. 193 
 
Lista de Mapas 
 
MAPA 3.1 Mapa Político da Espanha .................................................................................... 112 
MAPA 3.2 Mapa político da comunidade autônoma de Andalucia e suas províncias ........... 113 
MAPA 3.3 Territórios da província de Córdoba .................................................................... 113 
MAPA 3.4 Localização do Território Médio Guadalquivir ................................................... 132 
MAPA 4.1 Municípios que compõem o Território Noroeste de Minas ................................. 168 
MAPA 4.2 O Território Noroeste de Minas e as microrregiões do IBGE ............................. 174 
MAPA 5.1 Localização das associações dos cafeicultores na região do Cerrado Mineiro .... 226 
 
Lista de Organogramas 
 
ORGANOGRAMA 3.1 As sete características essenciais de LEADER ............................... 106 
ORGANOGRAMA 3.2 A abordagem por zona do Programa LEADER. ............................. 107 
ORGANOGRAMA 3.3 Constituição de um Grupo de ação local ......................................... 109 
ORGANOGRAMA 3.4 Estrutura de funcionamento do GDR Medio Guadalquivir ............ 139 
ORGANOGRAMA 3.5 Estrutura organizativa do GDR Guadajoz e Campiña Este de 
Córdoba. ............................................................................................................ 150 
ORGANOGRAMA 4.1 Estrutura de funcionamento do colegiado territorial. ...................... 164 
 
 
 Lista de tabelas e quadros 
 
 
TABELA 1.1 Evolução do PIB per capita 1913 – 1998 (US$) ............................................... 50 
TABELA 3.1 Dados populacionais do Território Los Pedroches. ......................................... 116 
TABELA 3.2 Fazendas agropecuárias por tamanho de exploração. ...................................... 118 
TABELA 3.3 Solicitação de recursos financeiros nos programas PRODER e LEADER 
(2000-2009). ..................................................................................................... 127 
TABELA 3.4 Distribuição dos projetos e dos recursos apoiados pelo PRODER (2000-
2009). ................................................................................................................ 128 
TABELA 3.5 Distribuição dos projetos e dos recursos apoiados pelo LEADER (2000-
2009). ................................................................................................................ 129 
TABELA 3.6 Dados populacionais do Território Medio Guadalquivir. ................................ 133 
TABELA 3.7 Exploração do solo no Território Medio Guadalquivir. .................................. 135 
TABELA 3.8 Recursos financeiros subvencionados pelo GDR Medio Guadalquivir 
(2000-2006). ..................................................................................................... 141 
TABELA 3.9 Dados populacionais do Território Medio Guadalquivir ................................. 145 
TABELA 3.10 Ocupação do solo no Território Guadajoz e Campiña Este de Córdoba. ..... 147 
TABELA 3.11 Distribuição dos projetos e dos recursos apoiados pelo PRODER (2000-
2006) GDR Guadajz-Campina Este de Córdoba. ............................................. 154 
TABELA 4.1 Área, densidade demográfica, distância de Paracatu e estradas Rurais nos 
municípios do Território Noroeste de Minas. ................................................... 172 
TABELA 4.2 Comportamento da população nos municípios do Território Noroeste de 
Minas entre 2000 e 2010. .................................................................................. 176 
TABELA 4.3 Índice de Desenvolvimento Humano – IDH nos municípios do Território 
Noroeste de Minas em 1991 e 2000. ................................................................. 182 
TABELA 4.4 Dados gerais de renda nos municípios do Território Noroeste de Minas. ....... 183 
QUADRO 4.1 Dimensão Política Institucional do Território Noroeste de Minas. ................ 187 
TABELA 4.5 Localização das sedes e área de atuação das instituições que constitui o 
Colegiado Território Noroeste de Minas .......................................................... 192 
QUADRO 4.2 Indicadores gerais dos projetos pesquisados no Território Noroeste de 
Minas. ............................................................................................................... 201 
TABELA 5.1 Lavouras permanentes no estado de Minas Gerais e nos municípios do 
CACCER em hectares. ..................................................................................... 214 
TABELA 5.2 Estabelecimentos com mais de 50 pés existentes em 31.12.06 de café 
arábica em grão (verde) e café canephora (robusta, conilon) em 2006. ........... 215 
TABELA 5.3 Área total, número e área média* dos estabelecimentos agropecuários por 
tipo de utilização. .............................................................................................. 217 
TABELA 5.4 Participação percentual da agricultura familiar. .............................................. 218 
TABELA 5.5 Caracterização das propriedades dos cafeicultores no Cerrado Mineiro. ........ 219 
TABELA 9.1 Total de estabelecimentos e produção em lavouras no Território Noroeste 
de Minas. ........................................................................................................... 281 
TABELA 9.2 Número de estabelecimentos com pastagens e sistemas agroflorestais no 
Território Noroeste de Minas ............................................................................ 282 
TABELA 9.3 Dados sobre os Assentamentos, Bancos da Terra e Para Terra, 
Acampamentos e Quilombos no Território Noroeste de Minas ....................... 283 
TABELA 9.4 Comportamento da população, densidade demográfica e índice de 
desenvolvimento humano – IDH, nos municípios que compõem o 
Território Café do Cerrado Mineiro. ................................................................. 284 
QUADRO 9.1 Síntese da Análise comparativa dos territórios selecionados ......................... 286 
 
 
Sumário 
 
 
Introdução ............................................................................................................................... 26 
1. Do desenvolvimento econômico ao Desenvolvimento Territorial ......................... 37 
1.1 Introdução ....................................................................................................................... 37 
1.2 O desenvolvimento econômico centralizado no século XX ........................................... 38 
1.3 Alguns conceitos teóricos: Crescimento e Desenvolvimento econômico e 
subdesenvolvimento .................................................................................................... 43 
1.4 O desenvolvimento/crescimento desigual no Brasil no século XX (1900-1980). Ou seria 
o caminho do subdesenvolvimento? ............................................................................ 46 
1.5 Da crise no modelo de crescimento planejado à descentralização: as políticas públicas 
de desenvolvimento territorial ..................................................................................... 57 
2. A abordagem territorial como ferramenta para promoção do desenvolvimento 
rural 66 
2.1 Introdução ....................................................................................................................... 66 
2.2 A abordagem territorial do desenvolvimento ................................................................. 67 
2.3 As transformações recentes para promoção do desenvolvimento rural pela via 
Territorial ..................................................................................................................... 72 
2.3.1 Territórios induzidos por políticas públicas ou autonomamente constituídos ......... 78 
2.4 O papel do capital social no desenvolvimento territorial ............................................... 80 
2.5 O território no contexto do desenvolvimento territorial rural no Brasil ......................... 85 
2.6 Breve consideração sobre as políticas de desenvolvimento territorial rural no Brasil ... 91 
3. Territórios autônomos e induzidos na Europa. Três experiências territoriais no 
Sul da Espanha ....................................................................................................................... 95 
3.1 Introdução ....................................................................................................................... 95 
3.2 A abordagem territorial na Europa para promoção do desenvolvimento rural ............... 96 
3.3 O funcionamento do Programa LEADER em âmbito local/territorial ......................... 105 
3.4 Análise dos três territórios espanhóis selecionados ...................................................... 112 
3.4.1 Introdução .............................................................................................................. 112 
3.4.2 Território Los Pedroches ........................................................................................ 114 
3.4.2.1 Caracterização geral ....................................................................................... 114 
3.4.2.2 A consolidação de uma articulação territorial em Los Pedroches: o capital 
social constituído desde baixo ................................................................. 119 
3.4.2.3 Estrutura organizativa do território: O Grupo de Desarrollo Rural Los 
Pedroches ................................................................................................ 122 
3.4.2.4 Principais resultados com a gestão territorial ................................................. 126 
3.4.3 Território Medio Guadalquivir .............................................................................. 131 
3.4.3.1 Caracterização geral ....................................................................................... 131 
3.4.3.2 Estrutura organizativa do território................................................................. 137 
3.4.3.3 Principais resultados da gestão territorial ....................................................... 141 
3.4.4 Território Guadajoz-Campiña Este de Córdoba ..................................................... 144 
3.4.4.1 Caracterização geral ....................................................................................... 144 
3.4.4.2 Estrutura organizativa do território................................................................. 148 
3.4.4.3 Principais resultados com a gestão territorial ................................................. 152 
4. O território induzido por políticas públicas: o caso do Território Noroeste de 
Minas  ................................................................................................................................... 156 
4.1 Introdução ..................................................................................................................... 156 
4.2 As políticas de desenvolvimento territorial rural do Governo Federal presentes no 
Território Noroeste de Minas .................................................................................... 157 
4.2.1 O funcionamento local do Programa Territórios Rurais ........................................ 163 
4.3 Caracterização geral do Território Noroeste de Minas ................................................. 167 
4.3.1 Dimensões geográfica e histórica do Território Noroeste de Minas ...................... 167 
4.3.2 Dimensões demográficas e de infraestrutura do Território Noroeste de Minas ..... 171 
4.3.3 Dimensão econômica do Território Noroeste de Minas ........................................ 177 
4.3.3.1 Dimensão socioeconômica do Território Noroeste de Minas ........................ 181 
4.3.4 Dimensão cultural do Território Noroeste de Minas .............................................. 185 
4.3.5 Dimensão político institucional do Território Noroeste de Minas ......................... 186 
4.4 Estrutura organizativa do Território Noroeste de Minas: um Território induzido a partir 
de um baixo capital social ......................................................................................... 187 
4.5 Principais resultados com a gestão territorial ............................................................... 194 
5. O território do Café do Cerrado Mineiro ............................................................. 202 
5.1 Introdução ..................................................................................................................... 202 
5.2 Caracterização geral ...................................................................................................... 204 
5.2.1 O Cerrado preparado para receber o café ............................................................... 204 
5.2.2 O território café do Cerrado Mineiro ..................................................................... 209 
4.3 A consolidação de uma articulação territorial no território Café do Cerrado Mineiro: o 
capital social constituído desde baixo ....................................................................... 220 
4.4 Principais resultados obtidos pela articulação social consolidada no território Café do 
Cerrado Mineiro ........................................................................................................ 228 
6. Análise comparativa dentre os territórios selecionados. ..................................... 232 
6.1 Introdução ..................................................................................................................... 232 
6.2 Análise das variáveis de comparação dos territórios .................................................... 233 
6.2.1Forma de delimitação territorial .............................................................................. 233 
6.2.2 Estrutura física e infraestrutura territorial e consolidação do território ................. 235 
6.2.3 Estrutura institucional ............................................................................................ 238 
6.2.4 Arranjos horizontais e a participação social ........................................................... 239 
6.2.5 Participação do poder público ................................................................................ 241 
6.2.6 A interação entre poder público e sociedade local ................................................. 243 
6.2.7 Programas de desenvolvimento territorial (Planejamento) .................................... 245 
6.2.8 Financiamento para a gestão social ........................................................................ 247 
6.2.9 Financiamento de projetos para o desenvolvimento territorial .............................. 249 
6.2.10 Existência de cadeias produtivas ligadas a Ideia Guia ......................................... 252 
6.2.11 Projetos apoiados/resultados ................................................................................ 254 
6.2.12 Capacidade dos projetos em superar a ênfase exclusivamente agrária do 
desenvolvimento territorial.................................................................................. 257 
7. Conclusões ................................................................................................................ 260 
8. Referências bibliográficas ....................................................................................... 268 
9. Anexos ....................................................................................................................... 281 
 
 
 
 
Introdução 
 
O Brasil experimentou vigoroso processo de crescimento econômico na maior parte do 
século XX, registrando uma das maiores taxas de incremento do Produto Interno Bruto no 
mundo, comparável a taxas de nações desenvolvidas como os Estados Unidos e o Japão. 
Entretanto, quando se analisa esse processo, fica evidente um saldo desigual desse 
crescimento, ou seja, um resultado díspar em termos de distribuição de renda, de riqueza, de 
produção e de qualidade de vida para a população, que contou com momentos distintos de 
atuação das políticas públicas na condução do processo de crescimento econômico. Em outras 
palavras, ocorreu um processo de crescimento econômico desigual, que foi concentrado e 
centralizador dentro da nação e se repetiu pela América Latina afora. É nesse contexto que o 
debate em torno do desenvolvimento econômico ganhou novos elementos, iniciados no País, 
na década de 1980 e que se acentuaram na década de 1990.  
Autores como Celso Furtado (2002) e Veiga (2002 e 2005), por linhas de pensamento 
diferentes, apontam que é necessário aprofundar uma série de ações e políticas capazes de 
promover o desenvolvimento econômico no Brasil. Existe certo consenso de que a execução 
de programas para a promoção do desenvolvimento econômico é fundamental para a 
superação de vários problemas presentes no interior do Brasil. Ainda se faz necessário, neste 
início de novo século, acelerar programas e políticas capazes de promover a redução das 
elevadas desigualdades socioeconômicas regionais presentes em todo o território nacional, 
para propiciar maior conforto e o bem-estar material e social à população brasileira. 
Assim sendo, pesquisas, estudos, ações e políticas, em um caráter interdisciplinar, têm 
sido promovidos para entender, gerar e implementar estratégias e programas de 
desenvolvimento econômico capazes de incluir os espaços “poucos privilegiados”. Isso 
possibilitou a inserção de economistas de diferentes correntes teóricas e pesquisadores de 
diferentes áreas, especialmente, das ciências sociais e sociais aplicadas, como a Economia, 
com contribuições sobre uma “nova” configuração para a promoção do desenvolvimento, 
remodelando conceitos e incorporando-os ao processo metodológico, às teorias, ao papel do 
Estado, ao mercado e à sociedade, o que tem resultado em práticas complementares de 
desenvolvimento, como o regional, o local, o territorial e o econômico sustentável.  
O resultado prático dessa nova configuração para a promoção do desenvolvimento 
econômico tem sido uma série de programas, ações, políticas e experiências levadas a cabo 
em diversos países. Nesta tese, utilizamos o aporte territorial, que tem sido aplicado 
27 
 
recentemente como instrumento de políticas públicas para a promoção do desenvolvimento, 
especialmente, o desenvolvimento rural. Há que se ressaltar que esse novo instrumento de 
desenvolvimento, fomentando a criação de territórios, tem como origem a perspectiva de 
descentralização das políticas públicas.  
Nessa perspectiva, e discordando dos “arautos” da globalização que, no final do século 
passado, apregoaram que o mundo estaria se “desterritorializando”, o que significaria o fim 
dos territórios, partimos do principio de que a própria organização em sociedade leva a uma 
“espacialização, ou em um sentido mais restrito, à sua territorialização”. Consequentemente, 
“Não há como definir o indivíduo, o grupo, a comunidade, a sociedade sem ao mesmo tempo 
inseri-los em um determinado contexto geográfico, ‘territorial’” (HAESBAERT, 2006, p. 20).  
Portanto, “o fim da história” não significou o fim dos territórios, pois as 
heterogeneidades se mantêm e não impera a homogeneidade do mundo (REIS, 2002). O 
grande dilema nesse contexto, não é desterritorialização, mas a multiterritorialidade, 
multiterritórios convivendo ou conflitando entre si (HAESBAERT, 2006).  
De acordo com Sepúlveda et al. (2003), territórios são espaços delimitados nos quais 
se praticam diferentes tipos de intercâmbio no seu interior (inclusive de poder) e com o 
exterior (outros territórios, localidades, regiões e países). Portanto, território é o espaço que se 
estrutura em virtude de uma ação social e que compreende os aspectos econômico, social, 
ambiental e político. Em uma análise socioeconômica sobre o território, é necessário 
considerar a sua utilização, estudar e pensar juntamente com os atores sociais que dele fazem 
parte (SANTOS, 2000). Assim, “o território é, sobretudo, um projeto político, resultado da 
aglutinação de interesses de determinados segmentos da sociedade” (SEI, 2003, p.114).  
Nos anos recentes, a abordagem territorial para promover o desenvolvimento rural está 
presente em várias políticas públicas para os países da América Latina, com destaque para o 
Brasil. Essas políticas foram inspiradas tanto em políticas públicas que induzem a 
constituição de arranjos socioprodutivos territoriais, como aqueles que se constituem 
autonomamente. Experiências de desenvolvimento territorial autônomo, particularmente da 
Terceira Itália, foram experiências que incentivaram políticas públicas de indução para a 
constituição de arranjos territoriais. De outro lado, foi o Programa LEADER (Ligações entre 
Ações de Desenvolvimento da Economia Rural) na UE - União Europeia grande inspirador 
dos programas governamentais incentivados pelos organismos multilaterais e adotados pelos 
países para a constituição daqueles arranjos.  
Conforme aponta Ortega (2008), o foco na construção de pactos territoriais parece ser 
o caminho para a promoção do desenvolvimento rural de regiões com baixos indicadores 
28 
 
socioeconômicos, como o realizado na União Europeia pelo Programa LEADER, que desde 
1991, vem obtendo bons resultados na promoção de desenvolvimento de territórios de zonas 
desfavorecidas ou deprimidas.  
Também de acordo com Jesus e Ortega (2012), nos últimos anos, no Brasil, 
“emergiram” arranjos socioprodutivos territoriais induzidos por políticas públicas com 
objetivos distintos, como o combate à pobreza rural, promoção do turismo e aumento de 
produção. Destaque especial, entretanto, merecem as propostas territoriais dos Ministérios do 
Desenvolvimento Agrário (MDA) e do Desenvolvimento Social (MDS) e, posteriormente, 
dos Territórios da Cidadania, que articulam ações de 22 ministérios. 
Ainda de acordo com os autores, tem ocorrido a consolidação de estruturas de 
governança privadas, também de base territorial, que foram constituídas de forma autônoma e 
endógena, principalmente as ligados à esfera produtiva, como é o caso da Indicação 
Geográfica de Procedência (IGP). Assim sendo, vimos emergir nas últimas décadas, no 
Brasil, territórios autônomos que vêm coordenando cadeias produtivas com vistas à melhoria 
da competitividade territorial. Essas estratégias competitivas propiciam a ampliação da escala, 
a partir de ações coordenadas que conferem marcas referenciadas aos produtos e maior 
inserção nos mais dinâmicos mercados nacionais e internacionais.  
É nesse universo fecundo para a promoção do desenvolvimento rural que foi elaborada 
a tese de Doutorado, cuja problemática busca compreender quais são as condições para que 
arranjos socioprodutivos de base territorial construam trajetórias bem sucedidas de 
desenvolvimento. Logo, pretende-se verificar as possibilidades para que tais 
arranjos/articulações (territórios induzidos e autônomos) acendam a centelha do 
desenvolvimento e incorporem uma ampla base social local. 
Entretanto, a constituição de um território não é algo simples. Nossa hipótese é a de 
que, em determinadas condições, é possível construir um pacto territorial que viabilize a 
construção de um projeto de desenvolvimento territorial virtuoso
1
. Somente nessas condições, 
quase sempre muito particulares e não replicáveis (estudos italianos chamam a atenção para 
isso: BECATTINI, 1999). Por isso, o estudo de territórios consolidados de forma autônoma, 
ajuda a entender quais são os requisitos necessários para a consolidação de territórios 
induzido por políticas públicas.  
                                                 
1
 O desenvolvimento de um território é ponto fundamental para abarcar milhares de pessoas excluídas do 
processo de desenvolvimento socioeconômico nacional, o que pode propiciar ou incrementar para a população 
local o acesso a uma série de medidas de direito humano, como alimentação, saúde, educação, saneamento 
básico, energia, produção e geração de renda entre outras, bem como, o acesso ao mercado consumidor. 
29 
 
Assim sendo, o objetivo geral deste estudo foi o de identificar e demonstrar em que 
condições o desenvolvimento territorial é possível, discutindo os potenciais e limites do 
desenvolvimento territorial para atenuar parte do processo de crescimento econômico desigual 
no País. 
Para tanto, foi realizado estudo teórico/histórico que partiu do desenvolvimento 
econômico até alcançar o desenvolvimento territorial rural aliado a uma análise comparativa 
abarcando cinco territórios, dois deles no Brasil e três na Espanha. Esses territórios estão 
divididos em dois grupos. No primeiro grupo, estão os territórios constituídos 
autonomamente, no caso do Brasil, o Território “Café do Cerrado Mineiro” e, no caso 
espanhol, o Território “Los Pedroches”. No segundo grupo, estão os territórios induzidos por 
políticas públicas, no caso brasileiro, o Território Noroeste de Minas e, no caso espanhol, os 
Territórios “Medio Guadalquivir” e “Guadajoz e Campiña Este de Córdoba”.  
A seleção dos três territórios Espanhóis para realizar uma análise comparada com os 
territórios estudados no Brasil se deu a partir de motivos como a influência da experiência 
europeia do Programa LEADER sobre a política de desenvolvimento territorial rural levada a 
cabo pelo Governo Brasileiro; dos resultados de transformação socioeconômica que o 
Programa LEADER e outras iniciativas/políticas de abordagem territorial propiciaram para as 
regiões rurais de Andaluzia nos últimos vinte anos, do protagonismo de certas experiências 
locais de arranjos socioprodutivos já consolidados e, particularmente, do convênio firmado 
entre o Instituto de Economia da UFU e o IESA
2
, financiado pelo CNPq – Conselho Nacional 
de Desenvolvimento Científico e Tecnológico, no âmbito de um acordo bilateral entre os 
governos brasileiro e espanhol. 
Já a seleção dos territórios brasileiros se deu, no caso do Território Noroeste de Minas 
pelo fato de representar um exemplo particular (sui generis) da política de indução do 
desenvolvimento territorial rural, pois nesse espaço foram implementadas três experiências 
territoriais do Governo Federal, ocorrendo uma sobreposição de políticas. Ao mesmo tempo, 
outro fato que influenciou a escolha desse Território como objeto de análise para a elaboração 
da tese foi o envolvimento direto do pesquisador com o território, o que possibilitou utilizar o 
método de pesquisa-ação. Esse envolvimento se dá por meio do Projeto de Pesquisa e 
Extensão Tecnológica para o estabelecimento do Sistema de Gestão Estratégica - SGE do 
Programa de Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais – PDSTR do MDA - 
Ministério do Desenvolvimento Agrário.  
                                                 
2
 O Instituto de Estudios Sociales Avanzados (IESA) é um centro de pesquisas sociológicas financiado pelo 
Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) do Governo Espanhol e pela Junta de Andaluzia.  
30 
 
Por sua vez, o Território Café do Cerrado Mineiro foi selecionado pela importância 
econômica desse território que reúne 55 municípios, constituindo-se como referência de 
organização de agricultores no Brasil. Sua constituição, classificada por nós como de caráter 
autônomo, pelo propalado sucesso, pode servir de referência para os territórios induzidos por 
políticas públicas. Além de sua relevância para os objetivos propostos, há que se destacar 
nosso envolvimento com pesquisas e publicações desenvolvidas por nós sobre o território ao 
longo da última década. 
Ao investigar duas formas empíricas distintas de concepção do desenvolvimento 
territorial que reúne um conjunto de informações comuns, pretendemos demonstrar, de forma 
comparativa, um conjunto de elementos presentes na constituição/consolidação de um 
território, explorando o potencial e os limites do desenvolvimento territorial efetivado nas 
experiências estudadas, bem como as diferenças, semelhanças e os resultados que podem 
gerar para o conjunto da sociedade inserida nesse espaço. Especialmente os territórios 
induzidos por políticas públicas. Essa análise comparativa visa a trazer novos elementos que 
possam aprimorar e corrigir rotas da política de desenvolvimento territorial executada no 
Brasil, para a promoção do desenvolvimento territorial rural. 
A construção da tese envolveu várias fases; a natureza da pesquisa metodológica 
adotada foi o da pesquisa aplicada analisando cinco experiências concretas de 
desenvolvimento territorial rural. Para Vergara (1997, p. 47), a pesquisa aplicada “é 
fundamentalmente motivada pela necessidade de resolver problemas concretos, mais 
imediatos, ou não”; a abordagem da tese contou com análise mista, qualitativa e quantitativa. 
Na pesquisa qualitativa busca-se descrever, compreender e explicar comportamentos, 
discursos e situações, enquanto na pesquisa quantitativa, procura-se mensurar, medir, ou 
quantificar variáveis (MARTINS; THEOPHILO, 2009). 
Em relação ao tipo de pesquisa, foi utilizada a pesquisa descritiva, especificando e 
descrevendo propriedades importantes dos territórios e, ao mesmo tempo, explicativa, com 
análise dos fenômenos internos e externos aos territórios. Segundo Cervo, Bervian e Da Silva 
(2007, p. 61) a pesquisa descritiva ocorre quando “[...] observa, registra, analisa e 
correlaciona fatos ou fenômenos (variáveis) sem manipulá-los. Procura descobrir, com a 
maior precisão possível, a frequência com que um fenômeno ocorre, sua relação e conexão 
com outros, sua natureza e suas características”. Por sua vez, a pesquisa explicativa “tem 
como principal objetivo esclarecer quais fatores contribuem, de alguma forma, para a 
ocorrência de determinado fenômeno” (VERGARA, 1997, p. 45).  
31 
 
Em conjunto com a pesquisa descritiva e explicativa, foi utilizada a pesquisa 
comparativa entre dois tipos distintos de territórios (autônomos e induzidos) presentes em 
dois países (Brasil e Espanha) e que permite “[...] descobrir regularidades, perceber 
deslocamentos e transformações, construir modelos e tipologias, identificando continuidades e 
descontinuidades, semelhanças e diferenças, e explicitando as determinações mais gerais que 
regem os fenômenos sociais” (SCHNEIDER; SCHIMITT, 1998, p. 01). Nesse sentido, Franco 
(2000, p. 03) acrescenta que “do ponto de vista metodológico, não iniciamos nossa reflexão 
pelas semelhanças, mas pelas diferenças”. Prática utilizada nesta tese.  
Para Sartori (1994), a utilização do método comparativo permite identificar 
regularidades a partir da comparação, o que possibilita o aprendizado de outras experiências, 
de outros países, e permite compreender melhor o que acontece dentro do próprio país, além 
do melhor entendimento do contexto político, econômico e social. Marques (2010, p. 03) 
considera que “as comparações, além de possibilitar uma descrição mais detalhada das 
entidades, fornecem dados para a formulação de uma teoria explicativa”; e que a base da 
metodologia comparativa é o estudo de caso, pois permite identificar os aspectos comparáveis 
para verificar padrões de comportamento. 
Assim sendo, o procedimento para realização da tese partiu da revisão bibliográfica 
que, de acordo com Cervo, Bervian e da Silva (2007, p. 60), “procura explicar um problema a 
partir de referências teóricas publicadas em artigos, livros, dissertações e teses”. Foram 
explorados conteúdos da temática do desenvolvimento e do desenvolvimento territorial 
abordados por outros autores nacionais e internacionais, além de se utilizar análise de outras 
pesquisas de importantes órgãos nacionais e internacionais sobre a temática. Esse 
procedimento propiciou incorporar conceitos como desenvolvimento, territórios, organização 
social, capital social, arranjos produtivos e institucionais e políticas públicas de 
desenvolvimento, entre outros.  
Também lançamos mão da pesquisa documental, cuja “fonte de coleta de dados está 
restrita a documentos, escritos ou não, podendo ser feita no momento em que o fato ou 
fenômeno ocorre, ou depois” (LAKATOS; MARCONI 2003, p. 174). Foram utilizados 
documentos produzidos pelas instituições participantes dos territórios estudados, de governos 
e órgãos nacionais e internacionais, o que possibilitou conhecer melhor a realidade vivenciada 
em cada experiência analisada, método que permitiu avançar na comparação ao descrever e 
conhecer usos e costumes, tendências, diferenças bem como outras características.  
A pesquisa também utilizou o estudo de caso, ao trabalhar com cinco territórios. 
Considera-se que um estudo de caso é a pesquisa sobre determinado indivíduo, família, grupo 
32 
 
ou comunidade que seja representativo de seu universo, para examinar aspectos variados de 
sua vida (CERVO; BERVIAN; DA SILVA, 2007 p. 62). Nesse procedimento de estudo de 
caso, a prática da pesquisa-ação esteve presente nos estudos realizados no Território Noroeste 
de Minas, pois o trabalho de pesquisador esteve em associação com a realidade local do 
território nas atividades de pesquisa. Situação em que “os pesquisadores e participantes 
representativos da situação ou do problema estão envolvidos de modo cooperativo ou 
participativo” (JUNG, 2003).  
Além dessas metodologias, utilizamos, ainda, a análise quantitativa que, de acordo 
com Lakatos (2005, p.189) são “investigações de pesquisa empírica cuja principal finalidade é 
o delineamento ou análise das características de fatos ou fenômenos, a avaliação de 
programas, ou o isolamento de variáveis principais ou chave”. Constituem estudos que 
utilizam métodos formais, que se aproximam dos projetos experimentais, caracterizados pela 
precisão e pelo controle estatístico, cuja finalidade é fornecer dados para a verificação de 
hipóteses.  
Dessa forma, esta pesquisa também é quantitativa, ao analisar dados secundários e 
primários sobre os cinco territórios. Para tanto, tomamos com fonte de pesquisa quantitativa 
os Censos Agropecuários e Populacionais do IBGE, a base de dados existentes nos sítios do 
MDA e MDS, a base de dados do “Sistema de Información Multiterritorial de Andalucía 
(SIMA)” para os territórios espanhóis e os documentos produzidos pelos territórios brasileiros 
e espanhóis analisados e das entidades ligadas a eles, bem como outras fontes de dados 
secundárias. Esses dados nos permitiram traçar um quadro descritivo e analítico de cada 
território, abarcando a sua realidade socioeconômica, levantando indicadores dos projetos 
financiados, bem como seus resultados. 
Quanto aos dados primários, foram obtidos por meio entrevistas estruturadas e 
semiestruturadas que permitiram recolher dados para a pesquisa. Conforme CERVO; 
BERVIAN; DA SILVA (2007, p. 51): “Recorre-se à entrevista, a partir da necessidade de 
obter dados que não podem ser encontrados em registros e fontes documentais e que podem 
ser fornecidos por certas pessoas”. 
Os questionários foram aplicados junto aos executores do Programa de 
desenvolvimento rural na Espanha e no Brasil, junto a lideranças representativas e também 
com atores sociais locais com conhecimentos gerais dos territórios analisados, o que 
possibilitou melhor confrontação entre os projetos e execuções e uma análise aprofundada.  
Após a coleta de dados, o passo seguinte foi analisar e interpretar os resultados 
obtidos/coletados. Tomando como parâmetro Marconi e Lakatos (2002, p.35), a análise 
33 
 
consiste na “tentativa de evidenciar as relações existentes entre o fenômeno estudado e outros 
fatores”, já a interpretação “é a atividade intelectual que procura dar um significado mais 
amplo às respostas, vinculando-as a outros conhecimentos”, o que resultou na elaboração final 
da tese e na construção de seis capítulos descritos aqui de forma breve.  
Assim sendo, nos dois primeiros capítulos foram construídos o referencial teórico de 
implicação para a tese. No primeiro capítulo, foi realizada a revisão teórico-histórica sobre 
como se deu o processo geral de desenvolvimento econômico no século XX, bem como a 
apresentação de conceitos-chave como desenvolvimento econômico, crescimento econômico 
e as derivações do subdesenvolvimento. Em seguida, abordamos o processo de 
“desenvolvimento econômico” experimentado pelo Brasil até o início da década de 1980, 
demonstrando que houve um processo de intenso crescimento sem que tenha sido 
acompanhado de boa distribuição da riqueza alcançada, seguido dos desdobramentos pós-
década 1980, considerada a década perdida, pelo seu baixo crescimento econômico com 
elevada inflação, com o neoliberalismo e suas políticas, com a descentralização e as novas 
propostas para promoção do desenvolvimento econômico, incluindo o uso do enfoque 
territorial como referencial para algumas políticas públicas. 
No segundo, foi realizada a revisão sobre a emergência da abordagem territorial, como 
instrumento do desenvolvimento, a partir de uma perspectiva de descentralização das políticas 
públicas. Todavia, discordando dos “arautos” da globalização que apontaram para o fim dos 
territórios pós-queda do muro de Berlim, enaltecemos as possibilidades de uma 
reterritorialização do espaço (HAERSBAERT, 2006). Apostamos, portanto, na 
heterogeneidade territorial que permite o uso da abordagem territorial como instrumento de 
políticas públicas para a promoção do desenvolvimento, especialmente, o desenvolvimento 
rural, que utiliza o recorte de território zona, ou seja, induz-se a constituição de espaços 
geográficos contínuos para realizar “esforços” comuns.  
A revisão bibliográfica sobre abordagem territorial do desenvolvimento foi realizada 
com apoio das literaturas nacional e internacional, que deram suporte para o debate sobre a 
promoção do desenvolvimento rural pela via territorial, seja para os territórios induzidos por 
políticas públicas bem como os territórios autonomamente constituídos. Além de debater 
outros elementos presentes na abordagem territorial como o papel do capital social, a 
superação da dicotomia rural/urbano e o contexto do desenvolvimento territorial rural no 
Brasil.  
Entre os capítulos três e cinco, foram realizados os estudos de casos por nós 
analisados. No terceiro capítulo, foi realizado o estudo de caso de três territórios selecionados 
34 
 
na Espanha. Essa análise foi realizada em face da referência que o Programa LEADER e 
outras experiências desenvolvimento territorial rural implantadas na Europa, que 
influenciaram as políticas e experiências de mesmo cunho realizadas no Brasil.  
A escolha de territórios espanhóis para realizar uma análise comparada com os 
territórios estudados no Brasil se deve aos resultados de transformações socioeconômicas que 
o Programa LEADER e outras iniciativas/políticas de abordagem territorial propiciaram para 
as regiões rurais da comunidade de Andaluzia nos últimos vinte anos, pela influência da 
experiência europeia do Programa LEADER sobre a política de desenvolvimento territorial 
rural levada a cabo pelo Governo Brasileiro e do protagonismo de certas experiências locais 
de arranjos socioprodutivos já consolidados em toda a comunidade. Também se deve ao 
convênio firmado entre o Instituto de Economia da UFU e o IESA, financiado pelo CNPq, o 
que possibilitou a visita do pesquisador a esses espaços. O IESA realiza várias investigações 
sobre o desenvolvimento rural em toda a Europa, com destaque para a Espanha, como os 
trabalhos de Garrido Fernández e Moyano Estrada (2002), Moyano Estrada (2010) e Foro Iesa 
(2011).  
Para tanto, esse terceiro capítulo foi dividido em três grandes partes. Na primeira, foi 
apresentado o processo do desenvolvimento rural no âmbito da União Europeia, desde a 
Política Agrícola Comum até a consolidação da abordagem territorial do desenvolvimento 
rural por meio da implementação dos programas LEADER e PRODER (Programa de 
Desenvolvimento Regional). Na segunda parte, apresentamos o funcionamento operacional do 
Programa LEADER no âmbito territorial. Em seguida, na terceira parte, é feita a apresentação 
e análise dos três territórios que foram selecionados e visitados por nós na província de 
Córdoba
3
: Território Los Pedroches, Território Medio Guadalquivir e Território Guadajoz y 
Campiña Este de Córdoba.  
No quarto capítulo, foi apresentado e analisado o caso do Território Noroeste de Minas 
Gerais, que foi induzido pelo Governo Federal, por meio das políticas públicas para promoção 
do desenvolvimento rural. Nesse território, encontram-se as três experiências de 
desenvolvimento rural colocadas em marcha pelo Governo Federal na última década, os 
CONSADs, os Territórios Rurais do MDA e os Territórios da Cidadania. Entretanto, para os 
fins desta tese, damos ênfase ao Território Rural implantado pelo Ministério do 
Desenvolvimento Agrário (MDA) e o Território da Cidadania sobre a responsabilidade da 
Casa Civil. Para tanto, o capítulo está estruturado em uma apresentação, ainda que de maneira 
                                                 
3
 A província de Córdoba está localizada na parte Sul da Espanha, pertencente à Comunidade Autonômica de 
Andaluzia.  
35 
 
sucinta, das políticas de desenvolvimento territorial rural encontradas no Território Noroeste 
de Minas. Em seguida, foi realizada uma análise caracterizando o território, com destaque 
para o período recente, quando se iniciou o processo de articulação para a constituição do 
Colegiado Territorial, em 2003, até a análise da estrutura de governança, ou seja, o processo 
de consolidação de uma articulação social induzida pelas políticas públicas desde cima, do 
Governo Federal com análise dos principais resultados conquistados pela articulação social 
induzida no território com suporte da política pública. 
No quinto capítulo, foi apresentada e analisada a constituição do território Café do 
Cerrado Mineiro. Território constituído a partir da articulação social dos cafeicultores locais 
em função de interesses privados e de grande importância econômica e social, por ter-se 
constituído em uma referência de organização de agricultores no Brasil. Sua constituição, 
classificada por nós como de caráter autônomo, por ter sido feita sem que houvesse qualquer 
indução dos poderes públicos para a formação de sua estrutura de governança, serve de 
referência e fornece elementos para uma análise mais aprofundas dos territórios induzidos por 
políticas públicas.  
Assim, foi realizada análise desde a constituição desse território, destacando o 
processo de chegada do café no Cerrado Mineiro e a sua consolidação nesse novo “território” 
fase que contou com forte apoio do poder público, passando pela criação da estrutura de 
governança, ou seja, foi realizada uma análise da consolidação de uma articulação social 
constituída desde baixo no território Café do Cerrado Mineiro, também denominada de capital 
social constituído de forma autônoma e endógena. Em seguida, analisaram-se os principais 
resultados conquistados pela articulação social consolidada no território, cujo processo de 
conexão de interesses culminou com a constituição da Federação dos Cafeicultores do 
Cerrado, entidade líder do território, que busca o selo da Indicação Geográfica mais completa, 
a Denominação de Origem para o produto Café.   
Dessa forma, chegou-se ao sexto capítulo, no qual foi realizada uma análise 
comparativa entre os territórios selecionados no Brasil e na Espanha por meio da divisão em 
dois grupos. No primeiro grupo, estão os territórios constituídos autonomamente, no caso do 
Brasil, o Território Café do Cerrado Mineiro e, no caso espanhol, o Território Los Pedroches. 
No segundo grupo, estão os territórios induzidos por políticas públicas, no caso brasileiro, o 
Território Noroeste de Minas e, no caso espanhol, os Territórios Medio Guadalquivir e 
Guadajoz y Campiña Este de Córdoba. O intuito da análise comparativa foi o de apresentar 
novos elementos que possam aprimorar e corrigir rotas da política de desenvolvimento 
territorial executada no Brasil, para a promoção do desenvolvimento territorial rural. 
36 
 
Todo esse trabalho nos permitiu concluir que uma política de indução ao 
desenvolvimento territorial rural é um importante instrumento de promoção de comunidades 
que se encontram em situação de subdesenvolvimento. Entretanto, simplesmente induzir a 
constituição de arranjos socioprodutivos não é o suficiente para promover desenvolvimento.  
Tanto as experiências territoriais autônomas no Brasil como as experiências territoriais 
autônomas e induzidas na Espanha, guardadas algumas diferenças, possuem elementos que 
contribuem para melhorar a política de indução no Brasil. Neste sentido, embora 
reconhecermos mudanças de orientação do papel do Estado na promoção do programa 
Territórios da Cidadania, concluímos ser necessária a reformulação da política de 
desenvolvimento territorial rural levada a cabo no Brasil, desde um desenho mais adequado 
do território induzido, até uma melhor articulação dos diferentes entes públicos nas ações 
territoriais. 
  
1. Do desenvolvimento econômico ao Desenvolvimento Territorial 
 
É da alçada dos economistas a análise dos grandes desequilíbrios que estão 
na raiz dos graves problemas do mundo contemporâneo (FURTADO, 2002, 
p. 69). 
 
1.1 Introdução 
 
A adoção de um modelo de desenvolvimento econômico includente é uma decisão 
importante para a redução das desigualdades socioeconômicas e regionais de um país. Embora 
o Brasil tenha experimentado grande crescimento econômico ao logo do século XX, é 
necessário reconhecer que é preciso aprofundar ainda mais uma série de ações e de políticas 
capazes de promover um processo dessa natureza.  
Assim sendo, neste primeiro capítulo, foi realizada uma revisão histórico-teórica do 
processo de busca por um modelo desenvolvimento econômico dessa natureza, de caráter 
centralizado, até as transformações em que se implementaram políticas de desenvolvimento 
territorial, de caráter descentralizado. 
Para tanto, o capítulo foi dividido em seis seções, incluindo esta breve introdução. Na 
segunda seção, é apresentado o modo pelo qual se deu a implementação do desenvolvimento 
econômico de caráter centralizado no século XX por várias nações mundo. Logo a seguir, na 
terceira seção, apresentam-se os conceitos de desenvolvimento econômico, crescimento 
econômico e as derivações do subdesenvolvimento. Na quarta seção, é abordado o processo 
de “desenvolvimento” econômico experimentado pelo Brasil até o início da década de 1980, 
demonstrando que houve crescimento acompanhado de pouco desenvolvimento. Na quinta 
seção, apresentam-se os desdobramentos pós década perdida (década de baixo crescimento 
econômico com elevada inflação), como o neoliberalismo e suas políticas, a descentralização 
e as “novas propostas para promoção do desenvolvimento econômico”.  
Assim, espera-se estabelecer com essa breve revisão um debate histórico e teórico que 
nos auxilie nas análises das experiências territoriais brasileiras e europeias, particularmente, 
do caso espanhol, que se constituíram tanto por indução a partir de políticas públicas como 
autonomamente.  
 
38 
 
1.2 O desenvolvimento econômico centralizado no século XX  
 
O início do século XX marcou o fim da ideia de desenvolvimento ligado ao conceito 
de evolução
4
 para a busca pelo crescimento em função das graves crises econômicas 
vivenciadas, principalmente, pelos países centrais. O ciclo histórico mostra que, no período 
entre 1914 e 1948, o mundo passou por graves crises e duas grandes guerras. Ocorreu a 
Primeira Guerra Mundial (1914-1917), além da Revolução Russa de cunho Comunista em 
1917
5
, a crise econômica de 1929 e, por fim, a Segunda Guerra Mundial com a existência de 
governos de ditadores nazista/fascista. Hobsbawn (1995) chama a atenção para as grandes 
transformações ocorridas no período, especialmente, a emergência do comunismo, como outra 
forma de organização da sociedade, cujos primeiros resultados em termos econômicos e 
sociais colocaram em cheque o modelo capitalista calcado nos princípios liberais. 
Foi com a grande depressão dos anos de 1930, cujo fenômeno mais evidente foi a 
queda da bolsa de Nova Iorque, que a crise econômica ganhou grande dimensão, provocando 
a elevação do desemprego e falência de empresas. Como consequência, temos uma mudança 
importante no papel do Estado, que assumiu uma postura mais intervencionista, com maior 
protagonismo para a superação dos problemas enfrentados pelas nações, especialmente o 
desemprego e o baixo crescimento econômico (SOUZA, 1997; ORTEGA, 2008). Um 
exemplo de mudança foi o intervencionismo na economia americana sob o Governo 
Roosevelt ao executar o New Deal (1933-1936) para desatolar os Estados Unidos da profunda 
crise pós-1930.  
Ortega (2008, p. 24) aponta que “naquele momento, ganhava centralidade a 
necessidade da promoção de reformas econômicas que viabilizassem as taxas de crescimento 
mais elevadas”. Reformas que buscaram promover elevadas taxas de crescimento e gerar 
melhorias sociais para as populações atingidas pelas crises, com o objetivo de alcançar a 
geração de emprego, melhorar a distribuição da riqueza gerada e reduzir a exclusão social que 
assolava os países centrais do capitalismo. 
A obra de Keynes (Teoria Geral do emprego, do juro e da moeda), lançada em 1936, 
por um dos grandes economistas do século XX, ganhou projeção mundial ao apontar a 
                                                 
4
 A noção de evolução estava atrelada à Biologia por meio da teoria evolucionista das espécies do século XIX e 
também à visão dos filósofos positivistas da ideia de progresso (FAVARETO, 2007).  
5
 Com a Revolução Comunista que a Rússia viveu a partir de 1917, o “Novo Governo” promoveu uma série de 
medidas/políticas para acabar com a pobreza e a miséria, assim, após a Segunda Guerra Mundial, o país era 
visto como uma importante nação no mundo nas áreas econômica, social, política e militar.  
39 
 
necessidade de maior intervencionismo do Estado na economia, especialmente nos momentos 
de crise. Essa obra critica os economistas liberais e sua posição em relação ao papel do 
Estado, para os quais deveria atuar para preservar as forças do livre mercado, atuando apenas 
em serviços básicos da sociedade, como a justiça, educação e segurança.  
O economista inglês Keynes aponta que uma política fiscal e monetária expansionista, 
especialmente com o aumento nos gastos públicos, poderia estimular os empresários a 
investirem, elevando a geração de emprego e renda. Souza (1997, p.17) aponta que a 
aplicação da Contabilidade Nacional, originada da teoria keynesiana deixou a questão do 
desenvolvimento econômico mais evidente. “Com ela, passou-se a comparar a renda per 
capita dos diferentes países e classificá-los em ‘ricos’ e ‘pobres’, dependendo do valor da 
renda média”.  
Existe certa convergência entre os diversos estudiosos de que o desenvolvimento 
econômico ganhou importância após a Segunda Guerra Mundial, especialmente o papel do 
Estado (SOUZA, 1997; FAVARETO, 2007; ORTEGA, 2008). Também é consenso que o 
medo de um novo conflito mundial levou as nações a se sentarem e proporem ações para 
superação dos problemas que levaram às duas Guerras Mundiais.  
Assim, realizando conferências com presença das principais nações do mundo, 
organismos multilaterais internacionais foram constituídos para interceder em determinadas 
situações sobre os países-membros. Para tanto, foram criadas várias organizações como a 
Organização das Nações Unidas (ONU) para promover a paz entre as nações, suas agências 
de apoio ao desenvolvimento, como (CEPAL, FAO, UNESCO, OMS, OIT, entre outras
6
); o 
Fundo Monetário Internacional (FMI) para socorrer os países em crises econômicas, o Banco 
Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), reconhecido como Banco 
Mundial, criado inicialmente para financiar a reconstrução dos países, e, ainda hoje, atua no 
financiamento a infraestrutura
7
. E, por fim, teve início a implementação do Acordo Geral 
sobre Tarifas e Comércio (GATT), hoje Organização Mundial do Comércio (OMC), com a 
função de cuidar do livre comércio entre as nações.  
                                                 
6
 Segundo Oliveira (2002), a ONU foi criada, em 1945, na Conferência de São Francisco, na cidade de São 
Francisco (EUA), composta inicialmente por 51 países-membros. Hoje conta com 193 países-membros e 17 
organismos ou agências multilaterais. Sobre a ONU e sua estrutura organizacional, ver 
<http://<http://www.un.org>.  
7
 O FMI e o BIRD foram criados na Conferência Monetária e Financeira das Nações Unidas de Bretton Woods 
(New Hanpshire, EUA) em junho de 1944, onde estiveram reunidos 44 países para planejar a estabilização da 
economia internacional e das moedas nacionais prejudicadas pela Segunda Guerra Mundial (Dicionário de 
Economia, 1985).   
40 
 
Para Baldwin (1979, p. 01) a partir de 1945 “o desenvolvimento econômico tem-se 
tornado o maior problema social e político nos assuntos mundiais”. Uma série de motivos é 
apontada para essa guinada da busca estrita do crescimento econômico para um modelo de 
desenvolvimento econômico, considerada uma migração da busca de resultados meramente 
quantitativos para qualitativos, especialmente, a partir do conflito, denominado de Guerra 
Fria, entre as duas superpotências mundiais, Estados Unidos e União Soviética, que buscando 
ampliar sua área de influência, levou ambos os países a adotarem medidas para melhorar as 
condições de vida da população sob suas respectivas áreas de influência. Ao mesmo tempo, a 
independência política conquistada por muitas nações no contexto da guerra, especialmente 
no continente africano, livre do controle externo, tais nações buscaram medidas para se 
desenvolverem.  
Conforme Ortega (2005, p.01), no contexto da Guerra Fria, a disputa entre as nações 
hegemônicas do mundo capitalista e comunista influenciou a busca do desenvolvimento de 
regiões consideradas subdesenvolvidas, “fosse para impedir o avanço de um sistema sobre o 
outro em regiões pobres, fosse para demonstrar a superioridade de um sobre o outro”. Para 
Brum (2008), o conflito da Segunda Guerra Mundial (1939-1945) impactou profundamente a 
realidade mundial levando a mudanças rumo a novos desafios, compromissos e alianças. 
Desse conflito, emergiu nova estrutura para o poder mundial, por meio de nova ordem 
econômica e nova ordem política.  
Assim sendo, ocorreu uma guinada rumo ao desenvolvimento, seja por motivação 
política, fim da guerra, na qual os países europeus saíram arrasados, pelas mudanças políticas 
com independências e a formação de governos que colocavam o desenvolvimento nacional 
como pauta principal. O fato é que, a partir desse conflito mundial, houve uma busca pelo 
desenvolvimento visando a um processo de transformação estrutural com o objetivo de 
superar o atraso histórico e alcançar níveis elevados de desenvolvimento.  
Landes (2005) demonstra bem que após o fim da Segunda Guerra Mundial, os países 
envolvidos diretamente com a guerra saíram destruídos, com grandes perdas financeiras, 
populacionais e produtivas. Assim, foram colocadas em marcha políticas de recuperação 
econômica, com maior intervenção do Estado, que propiciaram crescimento acelerado nos 
anos de 1950 e 1960.  
No período compreendido entre os anos de 1950 e 1970, o mundo viveu a chamada 
“Era de Ouro”. O crescimento/desenvolvimento econômico foi acelerado em várias nações 
espalhadas pelo globo, fossem elas capitalistas ou comunistas (FAVARETO, 2007). Nesse 
período, o que esteve presente em boa parte das nações foi o desenvolvimento como sinônimo 
41 
 
de crescimento econômico, um crescimento material que levaria, diretamente, à melhoria dos 
padrões sociais, uma posição defendida por muitos teóricos, para os quais o crescimento 
econômico leva ao progresso social.  
Dessa maneira, os países centrais, logo conseguiram resultados significativos em 
termos de desenvolvimento, em parte, porque já possuíam uma base social relativamente 
avançada, aliado aos investimentos produtivos capitaneados pelo Estado e pela iniciativa 
privada que atingiu, logo, ampla camada social. Há que se ressaltar que parte desses 
investimentos do Estado estavam no bojo das políticas de Welfare State (Estado de bem-estar 
social), engendrada na maioria dos países capitalistas avançados.  
Não obstante a esse avanço, estava evidente que as políticas/ações implantadas após a 
Segunda Guerra Mundial não geravam resultados iguais para todos. Ao contrário, em muitos 
países, acentuaram-se as diferenças sociais. Assim, de acordo com Souza (1997, p.18) a 
“macroeconomia keynesiana passou a ser aplicada em todas as partes. Em seguida, contudo, 
verificou-se sua inadequação para explicar o desenvolvimento, por ser esse um fenômeno de 
longo Prazo”.  
Furtado (2009), na obra “Desenvolvimento e Subdesenvolvimento”, buscou na história 
econômica elementos centrais para analisar o tema do desenvolvimento
8
. A tese principal 
abordada por ele, nessa obra, é a de que o subdesenvolvimento deriva do desenvolvimento, ou 
seja, deriva da expansão do capitalismo mundial em sua fase oligopolista.  
Outras abordagens, apresentadas por Souza (1997) que realizaram diversos trabalhos 
críticos ao processo de desenvolvimento econômico, tais como a Teoria do Imperialismo, a 
Teoria da Dependência e outros trabalhos de correntes Marxistas, provocaram, de um modo 
geral, reações na corrente tradicional de economistas, que construíram modelos apontando 
para a escassez de capital que gera o subdesenvolvimento, recomendando como estratégia de 
crescimento o aumento da poupança interna, a captação de poupança externa e aumento das 
exportações, em uma lógica de continuidade da dependência econômica para os analistas mais 
críticos
9
. 
Ainda segundo Souza (1997, p.19), a partir do fim dos anos de 1940 e início dos anos 
de 1950 “economistas dos países pobres começaram a elaborar diagnósticos da realidade de 
                                                 
8
 Outro importante autor que utiliza a perspectiva histórica e ao mesmo tempo faz uma crítica à teoria ortodoxa é 
Caio Prado Júnior (1972), na sua obra História e Desenvolvimento. 
9
 Entre as críticas, podem ser apontadas a presença do caráter desigual nas trocas internacionais, ou as alianças 
entre o capital internacional e as classes dominantes internas mantendo o status quo, o que propicia uma 
posição subalterna dos países pobres na divisão internacional do trabalho, ao fornecer matérias-primas baratas 
e importar produtos elaborados com elevado valor agregado. 
42 
 
seus países, com o objetivo de captar recursos dos países desenvolvidos, sobretudo dos 
Estados Unidos, e a implementar planos de desenvolvimento”. Na América Latina, esse papel 
foi desempenhado por economistas da CEPAL, que criticaram a teoria das vantagens 
comparativas de David Ricardo e buscaram apontar em seus estudos uma política de 
industrialização por substituição das importações. É nesse contexto geral que o debate sobre 
desenvolvimento regional ganha espaço nas formulações de políticas para superar as 
desigualdades registradas entre as nações (ORTEGA, 2008). 
Entretanto, alguns autores já apontavam para os limites da busca para o crescimento 
econômico, que se mostrava insuficiente para gerar riqueza a toda a sociedade (FURTADO, 
1983). Na verdade, estava aumentando a desigualdade entre nações ditas ricas e pobres e, 
mesmo entre as sociedades no interior de cada nação. Veiga (2005, p.19) afirma que o 
crescimento econômico por meio do processo de industrialização não só promoveu, 
diretamente, o maior acesso da população pobre aos bens materiais e culturais, como de fato 
ocasionou melhores condições para as populações dos países ditos desenvolvidos. 
Arrighi (1997) ao analisar um conjunto de países que estão em uma zona 
semiperiférica, entre o “centro” e a “periferia”, como a Argentina, o Brasil e outros da 
América Latina, sul e Leste da Europa, aponta que:  
[...] esses países viveram transformações sociais e econômicas de longo 
alcance, frequentemente associadas a convulsões políticas. Contudo, em 
aspectos importantes, eles não conseguiram ‘alcançar’ o seleto grupo de 
Estados que, em algum momento, estabeleceram os padrões e riqueza do 
sistema mundial. Desse ponto de vista, e considerados como um grupo de 
Estados, sua posição hoje parece ser tão intermediária quanto era a 50 ou 
talvez 100 anos atrás (ARRIGHI, 1977, p. 137-138). 
Ainda assim, esse modelo de crescimento econômico, entrou em crise em meados da 
década de 1970, resultado de fatores como os choques do petróleo em 1973 e 1979 e da 
elevação das taxas de juros internacionais no fim dos anos de 1970 que, no conjunto, 
promoveram problema nos balanços de pagamentos de vários países no mundo e levaram a 
crise da dívida externa em 1982 para países devedores, inclusive o Brasil, além de problemas 
internos em cada país. O fato é que a crise fiscal dos países provocou dificuldades para 
continuar atuando de maneira intervencionista, como Estado planejador. Para Benko (2002), o 
período de prosperidade chegou ao seu limite na década de 1980, quando o mundo mergulhou 
em uma crise inflacionista fruto da escassez de cereais e aumento do preço do petróleo 
acompanhado de desemprego. As consequências desse contexto para o Brasil será retomado 
43 
 
mais a frente no item 1.5. Agora, serão aprofundados um pouco mais alguns conceitos, 
fundamentais para o entendimento de capítulos seguintes. 
 
 
1.3 Alguns conceitos teóricos: Crescimento e Desenvolvimento econômico e 
subdesenvolvimento 
 
Ao longo do século XX, pode-se constatar um movimento histórico de construção de 
uma ideia e da busca de seu aparato científico: a de desenvolvimento. Sua construção, ainda 
que não linear, pode ser recuperada desde a noção de progresso, passando pelo de 
crescimento, até chegar à de desenvolvimento (FAVARETO, 2007). Para as principais nações 
do mundo, podem-se caracterizar dois momentos nesse processo, um primeiro até a Segunda 
Guerra Mundial, com ênfase na ideia de progresso e depois crescimento e, no pós-Segunda 
Guerra Mundial, em que o conceito de desenvolvimento ganha destaque (MARTINUSSEM, 
1997).  
Deve-se ressaltar que, ao analisar em maior profundidade o processo desenvolvimento 
das nações, percebe-se que ele não ocorreu e não ocorre de forma simétrica entre as nações do 
mundo ocidental, nem mesmo no interior de cada nação.  
O crescimento econômico é um conceito de certa forma limitado, que está ligado a 
aspectos mais quantitativos, medido em termos físicos e monetários. No Dicionário de 
Economia da Coleção os Economistas (1985), é definido como o “aumento da capacidade 
produtiva da economia e, portanto, da produção de bens e serviços de determinado país ou 
área econômica” (Dicionário de Economia, 1985, p.97-98). 
Nessa perspectiva, o bem-estar geral ocorreria em função do aumento da produção, 
com impacto positivo sobre o Produto Interno Bruto (PIB) ou Produto Nacional Bruto (PNB) 
do país e seu resultado per capita, o índice de incremento da força de trabalho, a acumulação 
de poupança em relação renda nacional, entre outros indicadores econômicos. Ou seja, a 
preocupação está centrada no aumento de renda ou da riqueza nacional, mas sem se preocupar 
em como se distribui pela população essa riqueza, e sem questionar se ocorre concentração 
em alguns grupos e a exclusão de muitos. Gómez e González (2005) ressaltam que esse tipo 
de crescimento, por si só, provoca diferenças entre pessoas, grupos ou classes de pessoas.  
A insuficiência dessa perspectiva vai ficando evidente ao longo do século. Gómez e 
González (2005) afirmam que o conceito de desenvolvimento modificou-se ao longo do 
44 
 
século XX. No início do século, com o aporte teórico clássico se concentrava no econômico, 
ao longo do período veio incorporando questões sociais para fechar o século com debate de 
desenvolvimento econômico, social e ambiental sustentável. Os autores acrescentam que as 
diferentes formas de se entender o desenvolvimento entre as diferentes sociedades vem-se 
padronizando com o avanço dos meios de comunicação e o efeito demonstração, contudo, 
com constantes mudanças ao longo do tempo. 
Nesse sentido o Dicionário de Economia (1985, p.111) conceitua desenvolvimento 
econômico como “crescimento econômico (aumento do Produto Nacional Bruto per capita) 
acompanhado pela melhoria do padrão de vida da população e por alterações fundamentais na 
estrutura de sua economia”. Argumento compartilhado por Furtado (2002). 
Apesar disso, Gómez e González (2005, p. 235) afirmam que “El concepto de 
desarrollo tiene una componente cultural que lo convierte en una idea cambiante, con un 
elevado grado de subjetividad”. Portanto, pode-se concluir que o termo desenvolvimento não 
possui um conceito acabado, mas há elementos centrais que precisam ser ressaltados, como o 
fato de que o desenvolvimento é algo que as sociedades em geral almejam e devem buscá-lo, 
está ligado a resultados positivos para as sociedades e nações, e que se traduz na busca por 
melhor qualidade de vida para a sociedade.  
De acordo com Furtado (2002, p. 53), “o processo de mudança social que veio a ser 
conhecido como desenvolvimento econômico somente é aplicado em toda a sua complexidade 
quando o relacionamos com a ideia de criatividade”. O autor ainda acrescenta que é “a partir 
do conceito de desenvolvimento que se pode afirmar que o homem é um elemento de 
transformação, agindo tanto sobre o contexto social e ecológico como sobre si mesmo” 
(FURTADO, 2002, p.77).  
Atualmente, para caracterizar um país segundo o seu grau de desenvolvimento, a ONU 
utiliza uma série de indicadores além da renda per capita média, como o índice de 
mortalidade infantil, a expectativa média de vida, o grau de alfabetização e instrução, as 
condições sanitárias, o grau de dependência econômica externa, o nível de industrialização, o 
potencial científico e tecnológico. Mais recentemente, para melhor caracterizar o 
desenvolvimento, têm sido incorporados alguns indicadores de direito humano, meio 
ambiente e sustentabilidade. E é por isso que Furtado (2002, p. 21), ao responder uma 
pergunta sobre o tema, afirma que “o desenvolvimento verdadeiro só existe quando a 
população em seu conjunto é beneficiada”. 
Entretanto, ainda é bastante arraigada a ideia de que o desenvolvimento econômico de 
um país se dá por um conjunto de mudanças como o aumento da atividade industrial em 
45 
 
relação à atividade agrícola, pela migração população que passa a concentrar nos centros 
urbanos em detrimento do meio rural, por modificações na balança comercial com redução da 
importação de produtos industrializados e de exportações de produtos primários e redução de 
ajuda externa (DICIONÁRIO DE ECONOMIA, 1985, p.112).  
O fato é que ao longo da História do capitalismo, algumas nações, ou parte delas, 
conseguiram alcançar bons resultados em relação aos indicadores anteriormente mencionados, 
enquanto um grande conjunto de nações ou subpartes das nações não lograram êxito. Assim, 
esse trabalho tem seu foco na busca pelo desenvolvimento, que se constitui em um “processo 
histórico que as sociedades nacionais modernas buscam levar adiante por meio de estratégias 
nacionais” (BRESSER-PEREIRA, 2006).  
Por sua vez, as nações que não alcançam elevados níveis de desenvolvimento foram 
caracterizadas como subdesenvolvidas, situação que, de acordo com o Dicionário de 
Economia (1985) é inferior ao sistema econômico-social de um país, em relação aos padrões 
econômicos de nações industrializadas. Evidencia-se por indicadores como exportação 
concentrada em produtos primários, forte participação na pauta de importação de produtos 
industrializados, de tecnologias e capitais estrangeiros. Também registra elevadas taxas de 
desemprego, baixos salários, baixa produtividade, baixa renda per capita, mercado interno 
pouco expressivo, baixo nível de poupança, resultando em subconsumo acentuado da 
população (DICIONÁRIO DE ECONOMIA, 1985, p. 416).  
Essas nações foram caracterizadas como sendo economias periféricas, que no período 
da chamada Guerra Fria recebiam a expressão Terceiro Mundo, e caracterizavam o conjunto 
de nações pobres da Ásia, África e America Latina que situavam entre o bloco formado pelas 
grandes nações capitalistas e bloco dos países socialistas formado pela extinta URSS e países 
da Europa ocidental. Hoje, a classificação principal é de países desenvolvidos e não 
desenvolvidos, ou em vias de desenvolvimento, o que coloca no mesmo grupo desde países 
mais industrializados, como o Brasil e a Argentina, a países extremamente pobres da África, 
como o Congo.  
 
 
 
 
46 
 
1.4 O desenvolvimento/crescimento desigual no Brasil no século XX (1900-1980). Ou 
seria o caminho do subdesenvolvimento?  
 
O objetivo desta seção é demonstrar como o processo de desenvolvimento/crescimento 
econômico engendrado no Brasil promoveu, de um lado, bons resultados em termos 
socioeconômicos e, por outro, os resultados não foram distribuídos para toda a sociedade, o 
que abre espaço para políticas de desenvolvimento territorial que almejam alcançar territórios 
de economias deprimidas.  
Quando analisamos o processo de crescimento econômico experimentado pelo Brasil 
ao longo do século XX e início deste século XXI, fica evidente um saldo desigual de 
crescimento, ou seja, um resultado díspar em termos de distribuição de renda, riqueza, 
produção e qualidade de vida para a população, que contou com momentos distintos de 
atuação das políticas públicas na condução do processo de crescimento. 
Não retornaremos nossa análise ao período colonial brasileiro, mas vale lembrar que 
esse período, em que foi imposto ao Brasil um modelo de colonização de exploração, cujo 
centro das atividades econômicas esteve voltado para os países colonizadores, contribuiu para 
que o país permanecesse por mais de três séculos à margem do crescimento econômico 
experimentado pelos países centrais. Na verdade, o papel que coube ao País na divisão 
internacional do trabalho foi o de fornecer produtos primários aos países centrais com base no 
trabalho escravo e, ao mesmo tempo, permanecendo como mercado consumidor de produtos 
manufaturados, abandonando por completo o direcionamento do seu desenvolvimento interno 
(PRADO JUNIOR, 1942).  
Foi no século XX, particularmente pós-1930, que o Brasil, uma nação até então 
considerada pobre/periférica, ampliou seu crescimento econômico, promovendo o 
deslocamento do centro dinâmico de um conjunto de atividades dependentes do exterior 
(produção de produtos primários voltados para exportação) para o mercado interno, dando 
início ao processo de industrialização. Em uma primeira etapa, até meados dos anos de 1950, 
caracterizada como uma industrialização restringida, por concentrar-se na produção de bens 
de consumo; depois, concentrou-se na industrialização pesada (MELLO, 1982; CANO, 2007). 
Esse deslocamento de uma economia primário-exportadora para uma economia 
industrializada, como chamou a atenção Suzigan (1986), pode ser explicado por choques 
adversos (período em que os países centrais passaram por crises como a primeira guerra 
mundial, dificultando as nossas exportações, e por consequência, as importações, abrindo 
47 
 
espaço para o mercado interno), bem como nos períodos de expansão da produção cafeeira, 
que estimulou a produção interna em função do crescimento da renda (industrialização 
induzida pelas exportações). 
Esse crescimento econômico avançou fortemente após 1930, quando se fez uma opção 
“desenvolvimentista” e industrializante, contando com o papel central do Estado como grande 
protagonista que ultrapassa os anos pós-Guerra, em uma ação cunhada de “processo de 
substituição de importações
10” (TAVARES, 1972). Nesse momento, foi engendrado um 
processo de transformação para superar os entraves rumo ao desenvolvimento industrial, cuja 
base produtiva era agrícola, voltada para a exportação, a população predominantemente rural 
e território fragmentado, com grandes desigualdades territoriais, econômicas, políticas e 
sociais (JESUS, 2006).  
É importante lembrar que o Brasil é um dos países de industrialização tardia e de 
economia periférica em relação às nações dinâmicas do capitalismo. Acrescente o fato de o 
país possuir, na época, outras debilidades como: burguesia incipiente e frágil, sociedade 
fragmentada, baixo nível de coesão social, baixo envolvimento cultural, forte tradição 
paternalista, uma consciência histórica limitada entre outros. Tudo isso, levou Brum (2008, p. 
206) a considerar que “as condições objetivas (econômicas, sociais, políticas, culturais) 
exigiam a existência de um Estado forte, para tutelar o processo de desenvolvimento 
capitalista brasileiro”.  
Conforme já apresentado, foi a partir da Segunda Guerra Mundial que a expressão 
desenvolvimento ganhou espaço nos debates econômicos e políticos em âmbito mundial, com 
especial destaque para o papel do Estado (ORTEGA, 2005, p. 01). Ainda segundo o autor, 
tomando como referência os postulados teóricos keynesianos, a participação do Estado no 
desenvolvimento das nações capitalistas assumiu novo papel, emergindo discussões em torno 
do desenvolvimento regional com tentativas de formulação de políticas para a superação das 
desigualdades regionais das nações.  
Como aponta Souza (1997), no Brasil, o debate em relação ao desenvolvimento 
econômico: 
[...] tomou forma com os estudos da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos 
(1951/1953) e do Grupo Misto BNDES-CEPAL (1953-1955), que 
forneceram elementos para os planos nacionais subsequentes. O relatório da 
                                                 
10
 Segundo a autora Maria da Conceição Tavares, a substituição de importações foi “um processo de 
desenvolvimento interno que tem lugar e se orienta sob o impulso de restrições externas e se manifesta, 
primordialmente, por meio de uma ampliação e diversificação da capacidade produtiva industrial.” 
(TAVARES, 1972, p. 41).  
48 
 
comissão Mista salientou que o ritmo de crescimento industrial, desde a 
década de 1940, era três vezes superior ao da agricultura e que o Brasil já 
possuía amplo setor de mercado interno, justificando a produção em larga 
escala (SOUZA, 1997, p.19).  
Somem-se, ainda, nesse momento, as contribuições da Comissão Econômica para 
América Latina, a CEPAL, nesse debate, tendo como expoente Raul Prebisch, além das 
contribuições de Celso Furtado, Caio Prado Junior, entre outros. A concepção centro-
periferia, formulada no campo cepalino, tornou-se um dos principais argumentos teóricos a 
favor da industrialização a partir de uma modelo de planejamento centralizado. Dessa 
maneira, de acordo com Prado Junior (1972, p. 24-25) a “teoria do desenvolvimento e sua 
extensão para a análise e interpretação do subdesenvolvimento se impregnarão assim da tese 
intervencionista. As inversões e suas vicissitudes serão colocadas em posição central da 
matéria”.  
Assim, o Brasil viveu um período de grande planejamento da sua economia a partir da 
ação estatal para promoção do seu crescimento econômico
11
. De tal modo, a industrialização 
no País foi induzida pelo Estado. Por um lado, incentivando o empresariado nacional, 
protegendo o mercado para a indústria nascente, gerou estímulos, subsídios isenções e 
incentivos fiscais, além de crédito e outros incentivos para o mercado interno. Por outro lado, 
diante da fragilidade do empresariado nacional, atuou na forma direta como empresário, ao 
assumir o papel de construir parte da infraestrutura (transporte, energia, telecomunicações...) 
fornecer insumos básicos a indústria (ferro, aço, petróleo, petroquímica, fertilizantes entre 
outros), o que levou a constituição de dezenas de empresas estatais (TAVARES, 1972).  
Em um primeiro momento, o Estado contou com recursos próprios (incluindo a 
emissão monetária) e empréstimos externos, mas à medida que a internacionalização do 
capital avançou, muitas multinacionais chegaram ao País, ocupando os segmentos que o 
empresariado nacional não havia ocupado, como em grande parte do setor de bens de 
consumo duráveis, caso da indústria automotiva e de eletrodomésticos, ampliando a 
dependência externa do País.  
Nesse contexto, quando analisamos o crescimento econômico experimentado pelo 
Brasil no século XX, fica evidente que o País obteve taxas expressivas, confirmadas pelos 
dados oficiais. Esse resultado, analisado por inúmeros pesquisadores, demonstra que o 
crescimento experimentado pelo Brasil até 1980 foi uma das maiores trajetórias mundiais, 
                                                 
11
 Para um resumo sobre os principais planos implantados pelo Governo brasileiro de 1950 a 1980 ver: Brum 
(2008) ou Vasconcellos, Gremaud e Toneto (2002). 
49 
 
especialmente a expansão do Produto Interno Bruto (PIB) e, em menor proporção, o PIB per 
capita, uma vez que, nesse período, o Brasil passou por elevado crescimento populacional.  
Maddison (1989), ao analisar o crescimento econômico das dez principais nações no 
mundo, no período entre 1870 e 1987, demonstra que o Brasil experimentou um dos mais 
rápidos crescimentos econômico, média de 4,4% ao ano, talvez o maior do mundo após a 
revolução industrial. Nesse período, o PIB total País foi multiplicado 157 vezes, contra 84 
vezes para o PIB do Japão e “apenas” 53 para o PIB dos Estados Unidos, as outras duas 
economias de maior dinamismo no período. Utilizando os dados apontados pelo autor, para o 
período de 1957, quando o país estava implantando a indústria de bens duráveis, a 1986, fim 
da análise temporal do autor, o boom do PIB brasileiro chegou a quase 600%, o que dá uma 
média próxima a 7% ao ano, contra um acréscimo acumulado de apenas 150,4% para o PIB 
dos EUA. Isso permitiu a Maddison (1989) demonstrar que a diferença entre as duas 
economias foi expressivamente encurtada: de mais de 44 vezes, para “apenas” dezesseis vezes 
mais no período.  
Um dos grandes problemas é que o Brasil perdeu o ritmo do crescimento acelerado a 
partir da década de 1980. Almeida (2007, p. 06), analisando os dados das Contas Nacionais 
do IBGE com média de décadas, demonstra que o PIB do Brasil cresceu ao ano, 6,2% em 
1960, 8,6% em 1970, caindo para, apenas, 1,6% em 1980 e 2,6% em 1990. Os dados para o 
período indicam fim de um ciclo de crescimento acelerado, no qual o Brasil que estava 
aproximando das nações desenvolvidas e volta a si distanciar, pois o ritmo de crescimento 
ficou bem menor. Por hora, para o desenvolvimento do trabalho da tese, foca-se o período até 
1980.  
O crescimento econômico acelerado propiciou ao País algumas melhorias estruturais e 
possibilitou internalizar importantes setores industriais, como alguns segmentos dos bens de 
capitais (D1), de insumos básicos e bens de consumo duráveis, entre outros, construindo uma 
vasta base industrial, com grande atuação de diversas empresas estatais e multinacionais e em 
menor escala, empresas privadas nacionais. Isso resultou em significativa modificação na 
estrutura dos setores econômicos, com crescimento do setor industrial e do setor de serviços 
sobre o setor primário, embora este último tenha crescido significativamente em termos de 
produtividade e produção
12
. 
Entretanto, essa ação foi insuficiente para transformar o País em uma nação 
desenvolvida, na verdade, experimentamos um crescimento econômico expressivo no século 
                                                 
12
 Sobre o processo de modernização da agricultura no Brasil ver: Graziano da Silva (1996 e 1999).  
50 
 
XX, mas tal expansão não foi combinada com melhor distribuição de renda que propiciasse 
melhor ganho social, ou seja, desenvolvimento econômico. Ou seja, conforme apontam 
Gremaud, Vasconcellos e Toneto Júnior (2002), houve crescimento econômico, mas, ao 
considerar os aspectos distributivos, verifica-se que ficou a desejar. 
Mesmo com relação aos aspectos quantitativos, há que se considerar que os dados 
analisados por Maddison (2001) já apontavam para um grave problema social, pois enquanto 
o crescimento do PIB estava acelerado (4,4% ao ano), o comportamento do PIB per capita 
ficou a desejar, 2,1% ao ano de crescimento (no período1870-1987); já o Japonês cresceu 
2,7% ao ano, isso se deve ao acelerado crescimento populacional que o Brasil experimentou. 
Também é importante ressaltar que o crescimento de 2,1% ao ano não deu conta de colocar o 
País no patamar de países desenvolvidos, nem mesmo com o da Coréia do Sul (Tabela 1), que 
tinha uma situação próxima à do Brasil no início do século. O que podemos perceber é que o 
Brasil conseguiu aproximar-se da média mundial, mas ainda estava distante dos países 
desenvolvidos, como é os Estados Unidos e o Japão, quando se toma como parâmetro o PIB 
per capita.  
 
TABELA 1.1 Evolução do PIB per capita 1913 – 1998 (US$) 
Países selecionados 1913 1950 1973 1998 
Argentina 3.797 4.987 7.973 9.219 
Brasil 839 1.672 3.882 5.459 
Coréia do Sul 893 770 2.841 12.152 
EUA 5.301 9.561 16.689 27.331 
Japão 1.385 1.926 11.439 20.084 
Mundo 1.510 2.114 4.104 5.709 
Fonte: Maddison (2001) com modificações realizadas pelo autor. 
 
Além dos fatores limitantes já apontados, tal crescimento resultou em uma grande 
desigualdade entre as regiões, estados, ou mesmo no âmbito dos municípios brasileiros. Ou 
seja, alguns desses espaços cresceram economicamente e socialmente mais que outros. 
Perroux (1977, p. 146) apresenta um argumento essencial para compreendermos o que 
aconteceu no Brasil, na verdade, “o crescimento não aparece simultaneamente em toda parte. 
Ao contrário, manifesta-se em pontos ou polos de crescimento, com intensidades variáveis, 
expande-se por diversos canais e com efeitos finais variáveis sobre toda a economia”. 
Para tanto, Perroux (1977) apresenta argumentos para explicitar o processo de 
crescimento desigual. No primeiro, o autor expõe o desempenho de uma Indústria Motriz e o 
Crescimento, em que uma nova indústria induz o seu ambiente, gera outros entrantes no seu 
51 
 
entorno, entretanto, faz crítica à visão de que “o aparecimento de uma ou várias indústrias 
modifica a ‘atmosfera’ de uma época, cria um ‘clima’ favorável ao crescimento e ao 
progresso. Isso não passa de metáforas e palavras” (PERROUX 1977, p. 151). Assim, Perroux 
(1977) parte de estudos de J. Schumpeter para demonstrar que não existe um ambiente 
industrial de equilíbrio estacionário estável, mas sim, cheio de mudanças e de instabilidades, 
que leva ao estudo do complexo de indústrias. 
No segundo argumento, Perroux (1977) explora o complexo de indústrias e 
crescimento analisando três elementos fundamentais na sua argumentação: a) a indústria-
chave; b) o regime não-concorrencial do complexo e c) o fato da aglomeração territorial.  
A indústria-chave, também denominada de motriz, é aquela que busca no seu 
crescimento aumentar as vendas com objetivo de utilizar melhor ou seu capital fixo, ou seja, 
promover redução de custos e, nesse processo de ampliação, aumenta também suas compras 
de outras indústrias, criando entrelaçamentos. Tais entrelaçamentos, denominados por 
Perroux de estrutura de uma economia articulada, fazem com que certas indústrias 
“constituam pontos privilegiados das forças ou dinamismo de crescimento. Quando essas 
forças provocarem aumento de vendas de uma indústria-chave, provocarão também, expansão 
e crescimento, de grande vulto, no conjunto mais amplo” (PERROUX 1977, p. 153). 
Perroux (1977) acrescenta que, quase sempre, esses complexos industriais promovem 
ambientes de instabilidades, por gerarem entrelaçamentos de formas oligopólicas. Em muitos 
casos, em que as indústrias são fornecedoras e clientes umas das outras, geram muitas 
indeterminações e instabilidades dinâmicas sobre os preços de vendas, nas quantidades e na 
compra de serviços, o que pode levar a uma política regularizadora, por parte das grandes 
firmas, por grupos de firmas ou pelo Estado. Essa relação de conflitos ou de busca pela 
cooperação em certo espaço resulta na expansão e no crescimento do conjunto de indústrias 
motriz. 
Tudo isso acarreta a aglomeração territorial, tendo como força motriz as indústrias-
chave, cujo ambiente é pouco concorrencial dentro do complexo, mas com grande capacidade 
de promover intensificação das atividades econômicas pela aproximação e contatos humanos. 
Assim, amplia a demanda por diversos bens e serviços, “necessidades coletivas”, ao mesmo 
tempo, a produção, ou seja, promove um fortalecimento das relações entre empresários, 
trabalhadores, consumidores etc.. 
No entanto, Perroux (1977) já chamava a atenção para o seguinte fato: os efeitos de 
intensificação de um polo industrial complexo acentuam as disparidades inter-regionais. Tais 
polos modificam o seu meio e, se entrarem em contato com outros polos, ampliarão a 
52 
 
transformação no seu entorno. Isso nos leva a perceber que o ritmo de crescimento econômico 
a partir de polos indústrias não é por si só igualmente distribuído, pelo contrário, é gerador de 
enormes disparidades.  
Quando olhamos para o Brasil sob essa ótica, verificamos que o crescimento 
econômico, acentuadamente o industrial, pode ser explicado a partir desse comportamento, 
pois, ao longo do século XX, o País cresceu de forma heterogênea, ou seja, surgiram grandes 
centros de produção e consumo espalhados pelo território, alguns com fortes correlações entre 
si, outros mais isolados.  
Myrdal (1972), ao estudar os países subdesenvolvidos, também aponta para a 
importância a ser dada para a inter-relação entre as diferentes regiões dentro de um País, e 
critica a teoria convencional do equilíbrio quando se consideram os fatores econômicos, como 
a oferta e a demanda ou a lei do equilíbrio geral. Ao se analisar a realidade social no seu 
amplo conjunto de elementos, o sistema normalmente se afasta do equilíbrio, assim, uma 
mudança causa movimentos que não repousam no ponto inicial, denominados pelo autor de 
“causação circular” em que “o processo social tende a tornar-se acumulativo e, muitas vezes, 
a aumentar aceleradamente, sua velocidade” (MYRDAL, 1972, p.34). 
Imediatamente o autor considera que em um sistema instável, o equilíbrio, como 
advogam muitos economistas, não é inerente ao sistema econômico, é necessária a atuação 
externa para que seja alcançado. Ou seja, em países subdesenvolvidos, no cenário de 
liberalismo econômico, em que as forças de livre mercado agem por si, o resultado é o 
aumento de desigualdades regionais, econômicas, sociais, setoriais e pessoais, o que exige 
atuação do Estado para evitar tantas desigualdades.  
Se as forças de mercado não fossem controladas por uma política intervencionista, a 
produção industrial, o comércio, os bancos, os seguros, a navegação e, de fato, quase todas as 
atividades econômicas que, na economia em desenvolvimento tendem a proporcionar 
remuneração bem maior do que a média e, além disso, outras atividades como a ciência, a 
arte, a literatura, a educação, e a cultura superior se concentrariam em determinadas 
localidades e regiões, deixando o resto do País estagnado (MYRDAL, 1972, P.34). 
Portanto, o autor considera que o destino de investimentos se dá pelas vantagens 
comparativas que uma localidade propicia ao capital em relação a outras, gerando situações 
distintas. As localidades receptoras do investimento terão suas rendas e demandas ampliadas, 
e nas regiões pouco ou não receptoras de investimentos, as mais pobres, podem apresentar 
tendência de queda na renda. Com efeitos cumulativos progressivos e regressivos, Myrdal 
53 
 
ressalta para a importância de o Estado em atuar para potencializar o progresso e, ao mesmo 
tempo, reduzir os efeitos regressivos, contribuindo para redução das desigualdades regionais. 
Assim como fizeram Perroux e Myrdal, Hirschman (1977) mostra que o crescimento 
econômico, no sentido geográfico, é, necessariamente, desequilibrado, ou seja, ele não ocorre 
simultaneamente em todo o território. “O resultado é divisão do mundo, em países 
desenvolvidos e subdesenvolvidos e a de um País, em regiões progressistas e atrasadas”. 
Situações que levam o autor a apontar dois efeitos distintos do crescimento econômico em 
relação às desigualdades regionais. O primeiro é denominado de efeito de fluência, visto 
como o lado positivo e que gera efeitos favoráveis, como o aumento das compras e de 
investimentos dos desenvolvidos sob os subdesenvolvidos, ou de regiões progressistas sob as 
atrasadas em um caráter de complementaridade, o que pode reduzir o desemprego e aumentar 
a demanda.  
Por outro lado, Hirschman (1977) aponta um segundo efeito, o da polarização, agora, 
visto como o lado negativo, em que o crescimento econômico concentra em certos países, ou 
em determinadas territórios dentro de um País, o que resulta em um movimento dos fatores 
produtivos, principalmente, capital e trabalho, em favor da parte desenvolvida, acentuando 
ainda mais as diferenças existentes entre os distintos territórios. Nesse contexto, o autor 
defende a ação estatal para reduzir os efeitos de polarização interferindo nas forças de 
mercado, com medidas para evitar a saída e atrair os fatores produtivos, inclusive com 
investimentos públicos para gerar atrativos nas regiões polarizadas.   
O conceito de crescimento econômico desigual, apontado por Perroux, Myrdal e 
Hirschman, é elucidativo para se analisar o Brasil. Nesse sentido, podemos tomar como 
parâmetro os dados de Diniz (1999), que demonstram o crescimento desigual do Brasil entre 
as décadas de 1900 e 1990. Um crescimento que veio concentrando a atividade econômica em 
determinados estados, regiões metropolitanas ou mesmo em municípios mais dinâmicos. 
Nesse período, ganharam destaque as regiões metropolitanas de São Paulo, Rio de Janeiro, 
Belo Horizonte entre outras. Entre os anos de 1907 e 1970, o Estado de São Paulo pulou de 
uma participação na produção industrial no Brasil de 15,9% para 58,1% em 1970 (Tabela 
1.2). Isso evidencia uma rápida concentração do crescimento econômico no Estado de São 
Paulo e, a perda de participação do restante do País nesse período. 
Entretanto, a partir dos anos de 1970, nota-se certa inflexão no grau de concentração 
no estado de São Paulo, o auge da concentração da produção industrial, que passou de 58,1% 
para 49,3% em 1990, o que, de certa forma, indicou que há uma desconcentração industrial no 
País. Assim, Diniz (1999) apresenta diversos argumentos para tal processo de 
54 
 
desconcentração, como os incentivos fiscais realizados pelas Superintendências de 
Desenvolvimentos (SUDENE, SUDAN e SUFRAMA), os incentivos a produção na nova 
fronteira agrícola, o Cerrado Brasileiro, os investimentos das empresas estatais 
desconcentrados no País, a ação de cada Estado na atração de “novas” plantas industriais, 
além do que o autor denomina como “deseconomias” de aglomeração na expansão industrial 
da região metropolitana de São Paulo para as economias de aglomeração em outras cidades do 
interior do Estado ou para o eixo Belo Horizonte-Porto Alegre.   
 
TABELA 1.2 Brasil: participação relativa das regiões na produção industrial 
Regiões 1907 1939 1950 1970 1980 1990* 
Norte 4,3 1,1 0,6 0,7 2,4 3,1 
Nordeste 16,7 10,4 9,3 5,7 8,1 8,4 
Leste** 42,3 28,9 28,9 22,7 19,2 20 
Estado de São Paulo 15,9 45,4 46,6 58,1 53,4 49,3 
Sul 19,9 13,8 14 12 15,8 17,4 
Centro-Oeste 0,9 0,4 0,6 0,8 1,1 1,8 
Brasil 100 100 100 100 100 100 
Brasil – São Paulo 84,1 56,4 53,4 41,9 46,6 50,7 
Fonte: Diniz (1999); IBGE - Censos Industriais.  
*1990 – Estimativas do autor (Diniz). ** Leste é o sudeste excluindo o Estado de São Paulo. 
 
Mesmo quando esse autor demonstra que o crescimento econômico brasileiro 
começou a se desconcentrar, a partir da década de 1970, ele não se deu de forma homogênea 
pelo País, mas, sim, concentrado nas principais regiões metropolitanas e cidades médias do 
centro-sul do País, o que o autor denominou de polígono de aglomeração industrial. Ou seja, 
houve uma pequena desconcentração do PIB brasileiro, mas concentrado nos estados de São 
Paulo, Paraná, em parte do estado de Minas Gerais, Santa Catarina e Rio Grande do Sul 
(DINIZ, 1999).  
Outros autores que analisam o crescimento econômico brasileiro à luz da economia 
regional, também chegam a resultados semelhantes, embora com metodologias diferentes. 
Destaca-se Matos (2005), ao tratar do Brasil desigual, parte de vários teóricos que 
demonstram um País dual ou dividido, entre territórios desenvolvidos e outros não 
desenvolvidos. Todavia, com críticas e uma análise transdisciplinar, o autor chegou a um 
Brasil tripartite, ou seja, do processo de crescimento econômico experimentado pelo País ao 
longo do século XX, resultou em três regiões distintas. 
Nessas regiões Matos (2005) insere o debate do core (centro) paulista, “criando” a 
chamada região centro-sul, que abarca boa parte do Centro-Oeste e do sudeste – a região 
55 
 
concentrada – e o Sul. Ele modifica um pouco a divisão tradicional das regiões, no core, 
incorpora Brasília/Goiânia e a parte de Cerrado do Mato Grosso e Mato Grosso do Sul e todo 
o sul do País. Essa região, segundo o autor, é a mais desenvolvida do País, puxada por São 
Paulo. Uma segunda região abarca o nordeste tradicional, no qual é incorporada a parte 
nordeste de Minas Gerais e, por fim, a região Norte que abrange o território amazônico. Essas 
duas últimas regiões têm pouca dinâmica econômica em relação à primeira.  
Ao trabalhar essas regiões, o conceito de território em redes é explorado pelo autor de 
forma que as redes expressam ligações entre e dentre essas três. Assim:  
[...] expressam múltiplas dimensões, urbanas e não-urbanas, e traduzem 
muito bem as materialidades acopladas aos espaços em movimento. Indicam, 
por exemplo, lugares articulados por fluxos multivariados, como os de 
pessoas, capitais, informações, idéias e até culturas (MATOS, 2005, p. 40). 
Matos (2005) conclui que o Brasil de 1940 a 2000 passou por um processo de 
urbanização que resultou em amplos espaços regionais, mas sem desmetropolizar, mas com 
novas cidades médias, e cidades pequenas pluriativas (diversificadas economicamente) além 
do debate do “novo rural” que leva parte da produção para o interior do País. Ou seja, o País 
passou por uma rápida urbanização acompanhada de desigualdades, que, por um lado 
consolidou um território em rede, ligando o fluxo de pessoas, mercadorias, serviços e capitais 
entre as cidades, com maior densidade na região Centro-Sul e em menor grau nas outras duas 
regiões, o que indicou uma forte presença de disparidades entre as três frações e, também, 
disparidades dentro de cada fração. 
Embora os dados do autor demonstrem o crescimento acelerado das cidades de São 
Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Recife, Porto Alegre, Salvador, Fortaleza, Curitiba e 
Belém entre 1940 e 1980, todas essas cidades tornaram-se Regiões Metropolitanas, já nos 
anos 2000, havia uma tendência a descentralização espacial, redução no ritmo de crescimento 
das Regiões Metropolitanas de São Paulo e Rio de Janeiro e ampliação de outras, além de 
uma tendência de crescimento das cidades candidatas a Regiões Metropolitanas, como: 
Goiânia, Campinas, Santos, Brasília, e da consolidação do crescimento de cidades médias 
espalhadas na rede, acentuadamente na região Centro-Sul.  
O fato é que o modelo de desenvolvimento brasileiro, especialmente, a partir de 1930, 
foi baseado em um Estado forte que ajudou o País a crescer economicamente, mas de forma 
bastante concentrada. Assim, quando analisamos o Brasil na década de 1990, continua 
fortemente concentrado, ou seja, o resultado foi um crescimento desigual que privilegiou as 
cidades, gerou territórios distintos dentro do espaço nacional e levou a classificações distintas 
56 
 
de territórios, entre dinâmicos e não dinâmicos, ou como denominou Ortega (2008) os nãos 
dinâmicos em “territórios deprimidos”.  
As interpretações do crescimento econômico desigual apontadas por Perroux, Myrdal 
e Hirschman influenciaram, em grande medida, as experiências de planejamento engendradas 
nos países desenvolvidos e não desenvolvidos a partir dos anos de 1960. Assim, na América 
Latina, inclusive no Brasil, foram realizadas diversas ações de políticas econômicas de 
alcance nacional para enfrentar as desigualdades regionais.  
Mesmo nesse contexto, no início dos anos de 1970, Celso Furtado alertava para os 
limites do processo de “desenvolvimento econômico” em curso no País, influenciado 
fundamentalmente pela dinâmica das economias centrais que resultou em um processo de 
crescimento econômico desvinculado das questões sociais. Analisando do ponto de vista do 
crescimento, o Brasil deixou de ser “apenas” uma economia agroexportadora e importadora 
de produtos manufaturados, passou a ser caracterizado como uma sociedade industrial 
moderna, com importantes cadeias industriais e uma importante classe de operários.  
Mesmo assim, o desenvolvimento que esteve associado à industrialização, que de fato, 
esteve presente na América Latina e, em maior evidência no Brasil, não promoveu uma 
transformação do crescimento econômico em desenvolvimento significativo, ou seja, não foi 
capaz de promover ganhos sociais mais bem distribuídos para toda a sociedade (FURTADO, 
2002).  
Esse processo desenvolvimentista, impulsionado pelo Estado centralizador, promoveu 
a denominada modernização conservadora no País, ou seja, houve grande crescimento 
econômico com pouco desenvolvimento social. O crescimento industrial não colocou o País 
na condição de uma nação desenvolvida; ainda que toda a população tenha sido beneficiada 
com tal crescimento, houve ampliação da concentração de renda no País. Nesse sentido, 
podemos concluir que o Estado não realizou as reformas estruturais necessárias para a 
promoção de um desenvolvimento sustentável (aquele que é capaz de gerar ganhos 
socioeconômicos para toda sociedade, acompanhados de ações que minimizam seus efeitos 
sobre o meio ambiente) sofrendo modificações a partir das crises econômicas no fim do 
século XX.  
 
 
57 
 
1.5 Da crise no modelo de crescimento planejado à descentralização: as políticas 
públicas de desenvolvimento territorial 
 
Com os desdobramentos da crise da segunda metade da década de 1970 e início da 
década de 1980, o Estado não conseguiu atuar na mesma perspectiva intervencionista para 
continuar promovendo um elevado ritmo de crescimento econômico. Ou seja, o modelo de 
crescimento por meio da indução pelo Estado visando ao desenvolvimento, entrou em crise 
nos anos 1970 e não pôde repetir manter os chamados “anos gloriosos13” nos países centrais e 
periféricos (BENKO, 2002). 
Com a crise desse modelo de desenvolvimento, o Estado intervencionista passou a ser 
atacado, a ser visto como obstáculo ao desenvolvimento econômico e, ainda, a ser 
considerado o responsável pela crise dos anos de 1980. Aliado à crise, ocorre também o 
desmantelamento da URSS no início dos anos de 1990. Nesse contexto, ganham força os 
teóricos liberais defendendo práticas do antigo liberalismo econômico, todavia, com uma 
“nova roupagem” que passou a ser denominada de neoliberalismo14. No Brasil, a re-
emergência dessa linha do pensamento econômico consolidou-se no início dos anos de 1990, 
ao promover a redução do modelo de intervenção do Estado na Economia. Para Ortega (2008, 
p. 29), “as políticas neoliberais ganham a hegemonia e passam a orientar a menor intervenção 
estatal na economia”.  
Essa ideologia neoliberal está ligada às práticas do liberalismo econômico, exaltando o 
mercado com a prática da concorrência e da liberdade para a iniciativa privada, ou seja, 
renega de forma direta a intervenção do Estado economia. Para Boito Junior (1999, p. 45), a 
“ideologia de exaltação do mercado se expressa por meio de um discurso polêmico: ela 
assume, no mais das vezes, a forma de uma crítica agressiva a intervenção do Estado na 
economia. O discurso neoliberal procurava mostrar a superioridade do mercado frente à ação 
estatal”.  
Nesse contexto, para analisar o papel do Estado brasileiro, na década de 1980, deve-se 
levar em conta que as principais ações estiveram centradas no combate à crescente dívida 
                                                 
13
 Na literatura econômica, o elevado crescimento econômico obtido entre os anos de 1950 a 1970 ficou 
conhecido como anos gloriosos ou “Idade do Ouro” do capitalismo.  
14
 Na prática, a aplicação e construção da hegemonia neoliberal começou a ser implantada no final dos anos de 
1970, no Governo da Primeira-Ministra da Inglaterra, Margaret Tatcher, em 1979 e pelo Governo dos EUA 
Ronald Reagan em 1981. Segundo Anderson (1995), o modelo inglês foi o primeiro e profundo, pois o 
Governo da Primeira-Ministra adotou uma política monetária restritiva, ao reduzir emissão monetária, elevar a 
taxa de juros, além de abaixar impostos, abolir controles sobre fluxos financeiros e reduzir gastos, com cortes 
em gastos sociais, entre outras medidas de cunho restritivo do papel do Estado. 
58 
 
externa, no combate à crônica inflação, na busca do crescimento econômico e geração de 
emprego e no processo de “democratização” do País. Tudo isso modificou completamente seu 
papel, que passou de um agente planejador do crescimento econômico para um agente 
“regulador” de crises. De tal modo, a década de 1980 foi cunhada de “década perdida” pelo 
baixo crescimento do PIB (1,6% ao ano) aceleração da inflação, aumento do desemprego e 
elevação da dívida externa, entre outros elementos de cunho econômico (ALMEIDA, 2007). 
Por outro lado, tomando como pano de fundo as reportagens organizadas por 
Marangoni (2012), com a opinião/análise de importantes pensadores brasileiros
15
, eles vão 
argumentar que a década de 1980 não pode ser considerada de todo perdida, pois houve 
importantes ganhos políticos e sociais, especialmente na luta pela democratização. Foi uma 
década que contou com o surgimento do Partido dos Trabalhadores (PT), com a ampliação 
das lutas populares, com surgimento da Central Única dos Trabalhadores (CUT), do 
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST), das Comunidades Eclesiais de Base 
(CEBs) e de várias outras entidades e partidos que influenciariam a elaboração da nova 
Constituição de 1988.  
Há que se ressaltar que houve uma importante mudança no processo político com o 
retorno da sociedade civil ao Governo e o fim do regime militar em 1985, logo a democracia é 
vista com um ganho na década economicamente perdida (MALLMANN, 2008). Para Cano 
(2000), esse processo de democratização levou à promulgação da nova Constituição Federal, 
que a um só tempo fortaleceu as bases democráticas dentro do País, ampliando ou 
explicitando melhor os direitos sociais, além de promover um conjunto amplo de reformas. 
De acordo com Buarque (2002), a pressão interna por meio da presença dos 
movimentos sociais influenciou a elaboração da Constituição de 1988, e, mesmo que de forma 
desordenada, garantiu importantes avanços no processo de descentralização das políticas 
públicas, tanto entre o Estado e a sociedade civil, como entre os diferentes níveis de Governo 
(federal, estaduais e municipais). Com a descentralização administrativa e de recursos, o 
poder público local ganhou maior autonomia na gestão de serviços e projetos públicos 
executados localmente.  
Uma das reivindicações dos movimentos democráticos era a descentralização. E, 
conforme aponta Fiori (1995), o processo de descentralização do poder e a reorganização 
democrática dos estados no caso dos países latino-americanos, tem-se dado por meio de um 
federalismo que pode ser denominado de “pragmático” ou “reativo”, transferindo poder às 
                                                 
15
 Entre as opiniões colhidas pela reportagem estão: Maria Izabel Mallmann, Plínio de Arruda Sampaio, Luiz 
Carlos Bresser-Pereira e João Pedro Stédile. 
59 
 
instâncias subnacionais. Essa transferência se deu junto com o discurso antiautoritário inscrito 
nos projetos de Governo ou nas reformas constitucionais cujo federalismo emergente pode ser 
interpretado como sinônimo de descentralização. 
Aliado ao desfecho da nova configuração do Estado brasileiro, o Brasil “adotou”, de 
forma tardia, a política neoliberal (AMARAL, 2006; CARINHATO, 2008). Tardia em relação 
às nações do Chile
16
 e Argentina, pois os acontecimentos/efervescência política e social dos 
anos de 1980 dificultaram a sua implantação. Com a eleição do Governo Collor (cuja posse 
ocorreu em 1990), as práticas neoliberais começaram a ser aplicadas no Brasil
17
, mas foi o 
Governo de Fernando Henrique Cardoso e o Plano de estabilização (Plano Real) que 
aprofundam tais práticas. Para Fiori (1997) o Governo de “FHC é que foi concebido para 
viabilizar no Brasil a coalizão de poder capaz de dar sustentação e permanência ao Programa 
de estabilização do FMI, e viabilidade política ao que falta ser feito das reformas preconizadas 
pelo Banco Mundial” (FIORI, 1997, p.14). 
Na década de 1990, tanto no Brasil, como na America Latina, foi imposta uma 
prioridade à política de estabilização monetária sobre as demais políticas públicas, com o 
argumento de que, alcançada a estabilidade, os fluxos financeiros internacionais retornariam 
para essas economias, permitindo honrar os compromissos com o pagamento das dívidas 
públicas e, ao mesmo tempo, promover o crescimento da economia (BELLUZZO; 
ALEMEIDA, 2002).  
No geral, foram implantadas medidas patrocinadas pelo Banco Mundial e FMI para 
eliminar as ineficiências ligadas a imperfeições no funcionamento do mercado e buscar a 
competitividade. Assim, para aumentar a concorrência de mercado, situação ótima para o 
consumidor, foi-se retirando a atuação do Estado de diversos setores, o responsável pelas 
crises nessa visão, e, promovendo a abertura comercial e financeira, a desregulamentação em 
diversos mercados, especialmente o financeiro, quebrando o poder dos sindicatos, entre 
outros. Ao Estado devem restar funções mínimas, especialmente, prover os bens públicos, 
mas sem grande atuação, apenas regulação, o que significou adotar medidas para que o 
mercado aumentasse a sua participação em áreas como saúde e educação.  
                                                 
16
 O Chile foi a primeira nação latino-americana a adotar de forma austera as políticas neoliberais, ainda no 
Governo do ditador Pinochet (CARINHATO, 2008).  
17
 É importante sinalizar que o neoliberalismo está inserido ou sendo inserido, num contexto de globalização, 
“num mundo sem fronteiras”, em que segundo a visão dominante, os mercados estariam todos integrados com 
aumento das relações entre os países no setor produtivo, como nos fluxos comercial e financeiro 
(CARCANHOLO, 2004).  
60 
 
Baumann (2000) sintetiza bem as medidas neoliberais patrocinadas pelos organismos 
multilaterais internacionais, que ficaram conhecidas como Consenso de Washington e que 
foram impostas aos países em desenvolvimento, inclusive no Brasil, em maior ou menor gral. 
São elas:  
[...] disciplina fiscal, redirecionamento das prioridades de gastos públicos 
para área da saúde, educação e infraestrutura, reforma fiscal (ampliando a 
base fiscal e reduzindo impostos marginais), estabelecimento de taxas de 
câmbio competitivas, garantia dos direitos de propriedade, 
desregulamentação, liberalização comercial, privatização, eliminação de 
barreiras ao investimento estrangeiro e liberalização financeira 
(BAUMANN, 2000, p.13). 
Ainda no final da década de 1990, o modelo neoliberal predominante, começou a dar 
sinais de que não seria capaz de promover o tão esperado desenvolvimento das nações 
inseridas nesse modelo, nem foi capaz de minimizar as crises econômicas, pelo contrário, 
aumentou a instabilidade, o que levou os seus teóricos e as agências multilaterais a 
recomendarem alguns ajustes, em uma revisão que ficou cunhada como pós-Consenso de 
Washington. Na análise de Carcanholo (2004), o conteúdo das políticas continuou o mesmo, 
os Estados deveriam continuar o processo de abertura externa, comercial e financeira e atuar 
como regulador. “Que as experiências de abertura externa, como estratégia de 
desenvolvimento, venham se mostrando todas elas um rotundo fracasso não parece abalar as 
convicções do pensamento ortodoxo” (CARCANHOLO, 2004, p. 314).  
O resultado para a maior parte das nações que seguiu tais orientações políticas tem 
sido baixo crescimento econômico, aumento das desigualdades, desequilíbrios sociais, 
aumento da instabilidade financeira, o que não vem acontecendo com outras nações em 
desenvolvimento que não adotaram o receituário, como foi o caso dos países do leste asiático, 
que vêm obtendo elevados índices de crescimento econômico (RODRIK, 2004). Vista por 
outro prisma, a proposta neoliberal tem sido incapaz de resolver os problemas graves do 
mundo, recebendo inúmeras críticas, especialmente a de que a promoção do desenvolvimento 
tem foco no crescimento (VEIGA, 2005). 
O desdobramento do período foi um processo de arrefecimento da intervenção estatal 
e planejamento da economia para a busca da lógica da eficiência de mercado. Entretanto, tais 
políticas não estavam sendo capazes de atacar o problema da desigualdade e da pobreza, o 
61 
 
que exigiu respostas dos países em desenvolvimento, muitas vezes orientadas pelos 
organismos multilaterais
18
, mas dentro da lógica referenciada por políticas neoliberais. 
Ao mesmo tempo, ainda no início da década de 1990, o PNUD criou o Índice de 
Desenvolvimento Humano (IDH), um indicador socioeconômico que passou a medir a 
(educação, saúde e longevidade), e não apenas indicadores econômicos como o PIB per 
capita. Esse novo indicador contribuiu para uma análise mais ampla acerca do 
desenvolvimento e, também, ajudou a distinguir o desenvolvimento do crescimento 
econômico (FAVARETO, 2006; ORTEGA, 2008). 
Ao incorporar informações sociais ao indicador (IDH), que logo ganhou destaque, o 
debate em torno do desenvolvimento foi ampliado, inclusive com a incorporação pelos 
organismos multilaterais, por governos e instituições que promovem o desenvolvimento. 
Assim, para Veiga (2005) não é mais possível continuar utilizando apenas as análises de 
crescimento econômico
19
.  
No contexto de transformações, “ocorreu” a descentralização de políticas públicas 
para a promoção do desenvolvimento fomentado pelo debate entre acadêmicos e teóricos e 
pelas agências multilaterais, promovendo queda no planejamento centralizado de origem 
keynesiana para as políticas públicas. A proposta de descentralização ganhou espaço, 
adentrando o discurso pragmático dos partidos políticos, sem distinção de posição e de sua 
natureza político-ideológico (FIORI, 1995). Entre os debates de descentralização de políticas 
que promovam o desenvolvimento, o chamado desenvolvimento regional com enfoque 
territorial ganhou relevância. 
Nesse contexto de descentralização, de acordo com Ortega (2008), surgem duas 
estratégias de planejamento para a adoção de políticas de desenvolvimento territorial. A 
primeira é uma orientação que vem de cima para baixo (top-down), cuja proposta de 
desenvolvimento local é planejada pelo Estado, especialmente na esfera federal. Nessa 
orientação, o foco está no crescimento econômico.  
A segunda orientação congrega a proposta de descentralização, pois os planos de 
desenvolvimento são elaborados contando com a participação do poder público e sociedade 
civil (empresas e entidades representativas), ou seja, é uma orientação que vem de baixo para 
                                                 
18
 É notável a presença dos problemas com a desigualdade e pobreza nos relatórios do Banco Mundial, do FMI, e 
nas instituições da ONU, como a CEPAL, o PNUD, OIT e na FAO.  
19
 Bonente e Almeida filho (2007) ao analisar o “desenvolvimento” no contexto das políticas neoliberais e do 
cenário de globalização, aponta que no substantivo desenvolvimento houve a incorporação de outros adjetivos 
além do econômico, assim, temos: desenvolvimento local e territorial, entre outros.  
62 
 
cima (Bottom-up). Nessa orientação, o foco na parceria poder público e sociedade civil 
apresenta um potencial maior para incorporar o desenvolvimento social (ORTEGA, 2008).  
Dessa maneira, tanto o debate teórico como as ações em torno do desenvolvimento 
ganharam novos elementos. De um lado, a sociedade civil exigiu maior participação, 
cobrando melhores resultados econômicos e sociais junto ao Estado, o que para Fiori (1995) 
pode ser entendido como uma reivindicação do que o autor chama de “nova esquerda”, que 
emergiu no Brasil na luta pela democracia, que exigia ampliar sua participação nas decisões e 
gestão das políticas. Enquanto isso, de outro lado, a influência externa se deu por meio de 
novas propostas de desenvolvimento orientadas pelos organismos multilaterais internacionais 
e implantado pelos estados nacionais em toda a América Latina, especialmente, no Brasil. O 
Banco Mundial, em seus relatórios, recomendou a descentralização por meio da democracia e 
o estímulo a iniciativas locais com maior participação da população local para estimular o 
desenvolvimento (WORLD BANK, 2001).  
Há que se considerar que a experiência europeia – com destaque para a “Terceira 
Itália
20”, considerada uma experiência de desenvolvimento territorial de caráter autônomo e 
endógeno– tornou-se referência paradigmática na formulação e implantação de estratégias de 
desenvolvimento territorial em muitos países do mundo. O êxito dessa experiência levou os 
organismos multilaterais internacionais, como o Banco Mundial e o FMI, a reformularam suas 
propostas sobre desenvolvimento, incorporando a noção de capital social e humano, território 
e sustentabilidade em suas concepções de políticas para o desenvolvimento (MENDONÇA; 
ORTEGA, 2005). 
Outra referência foi o Programa LEADER, uma política de desenvolvimento territorial 
da União Europeia e seus Estados membros voltada para as zonas rurais por meio do apoio a 
projetos de espectro variado dentro de arranjos socioprodutivos. Essa é uma política que 
combina ações top-down (conta com o incentivo/intervenção de Governos nacionais, 
regionais e da União Europeia) junto com ações Bottom-up em que a sociedade civil local e 
poder público local se articulam para receber o apoio em projetos dentro de determinado 
arranjo socioprodutivo. Tal política foi fundamental para melhorar as condições 
infraestruturais e institucionais para os territórios selecionados, abarcando ampla camada da 
população inserida, ou seja, foram capazes de propiciar o desenvolvimento territorial ao 
prover a diversificação de atividades (produtivas e, também sociais e culturais) para amplas 
áreas rurais da Europa (IESA, 2009; MOYANO-ESTRADA, 2010). 
                                                 
20
 Para aprofundar sobre a “Terceira Itália”, ver Bagnasco (1999) e Becattini (1999).  
63 
 
Assim, os “modelos” de desenvolvimento que lograram êxito, especialmente, os de 
caráter endógeno e autônomo passaram a ser referenciados, especialmente pelos organismos 
multilaterais internacionais. O fato é que novas propostas organizacionais da gestão pública 
apoiadas na descentralização administrativa foram recomendadas para a promoção do 
desenvolvimento, e, “em linhas gerais, passaram a valorizar as estruturas de organização dos 
governos locais e a maior participação das sociedades na condução das políticas públicas” 
(MENDOÇA, 2005, p.7).  
De todo modo, as duas versões de descentralização de participação nas políticas 
públicas ao incorporar a sociedade civil na sua execução, trouxe uma “nova” situação em 
relação ao desenvolvimento ao romper com o modelo exclusivo de planejamento calcado na 
lógica de cima para baixo (top-down), inserindo também a lógica de baixo para cima (bottom-
up). Segundo Moyano-Estrada (1999), a combinação dessas duas estratégias, em um processo 
de planejamento, permite a atuação cooperada entre Estado e Sociedade Civil. 
Como chamam a atenção Mendonça e Ortega (2005), na década de 1990, parece 
emergir um aparente consenso em torno da descentralização do planejamento e da execução 
das políticas públicas, situação que vem avançando nos anos 2000. Essa configuração de uma 
proposta de desenvolvimento ganhou novos elementos no debate ao incorporar academia, 
governos e sociedade civil.  
De um lado, a sociedade civil exigia maior participação, melhores resultados sociais e 
econômicos junto ao Estado, caracterizadas como pressões do lado interno ou do lado de 
baixo; de outro lado, a influência ocorreu externamente, por meio de novas propostas de 
desenvolvimento para as regiões com baixo dinamismo econômico, os chamados territórios 
deprimidos, como denominou Ortega (2008).  
O fato é que ocorreram mudanças institucionais, políticas, econômicas, e sociais no 
País que fortaleceram as experiências locais de organização em busca do desenvolvimento de 
regiões deprimidas, uma busca motivada pelos resultados desiguais do desenvolvimento 
realizado pelo Estado brasileiro ao longo do século XX, em um primeiro momento pela lógica 
do intervencionismo, e a partir dos anos de 1990 pela lógica neoliberal.  
Foi nesse campo conflituoso de visões teóricas e de desdobramentos políticos que o 
desenvolvimento local ganhou destaque na América Latina, em geral, e no Brasil, em 
particular, como consequência de vários fatores, entre os quais destacamos: o crescimento de 
forças locais na luta pela redemocratização que propiciou à sociedade civil organizada lutar 
por mais espaço na formulação e gestão de políticas públicas (participação em conselhos 
locais, difusão de orçamentos participativos etc.); o incentivo institucional como resultado das 
64 
 
demandas desde baixo e do estímulo das agências multilaterais, levando as políticas 
governamentais a incentivar, em maior ou em menor intensidade, o avanço do processo de 
descentralização, com ampliação das responsabilidades de instâncias subnacionais na 
formulação e gestão de políticas públicas e, por fim, a desregulamentação da economia 
promovida pela onda neoliberalizante, na esteira do chamado Consenso de Washington, que 
levou a redução da participação do Estado na economia. Assim, a hegemonia neoliberal 
aponta para a descentralização, para o desenvolvimento autônomo e endógeno, para a 
autogestão.  
Como alternativa ao espaço “deixado” pelo Estado, observa-se o surgimento de um 
conjunto de experiências autônomas ou induzidas por políticas de incentivo à constituição de 
arranjos socioprodutivos de concertação social (ORTEGA, 2008). Essas experiências podem 
ocorrer com a consolidação de projetos de desenvolvimento por meio dos arranjos produtivos 
locais com vistas à regulação de cadeias produtivas, ou a criação dos arranjos sociais locais 
(conselhos), alguns de caráter apenas consultivo, outros de caráter consultivo e deliberativo e 
que passam pela valorização dos espaços locais, reunindo um conjunto de atores sociais na 
busca de alternativas ao desenvolvimento do seu espaço e inserção.  
Portanto, em um momento em que se amplia a participação da sociedade civil 
organizada nos processos de tomada de decisão, é preciso compreender que as transformações 
econômicas, políticas e sociais latino-americanas fortaleceram experiências locais de 
organização em torno da busca de objetivos comuns. Dessa forma, nesses espaços locais, na 
maioria das vezes de caráter rural, são reconhecidas as ações dos atores sociais coletivos 
(organizações de caráter econômico ou político), na construção de novos arranjos 
institucionais para a formulação e gestão de políticas públicas concertadas, na busca de 
alternativas para o desenvolvimento territorial. 
Assim, brotam no Brasil novas propostas/ações de desenvolvimento, sobretudo, para 
as áreas rurais mais deprimidas que não foram beneficiadas pelo crescimento econômico até 
então. Propostas e políticas que incorporaram o local como elemento central/promotor do seu 
progresso, ou seja, o “elemento local” reúne um conjunto de subsídios que lhe permitem atuar 
como protagonista do seu próprio desenvolvimento. 
Na prática, podem ser apontados dois conjuntos de ações/políticas de desenvolvimento 
territorial. De um lado, o Governo Federal promoveu vários programas de desenvolvimento 
territorial no Brasil, com foco no combate à pobreza, visando à geração de renda, aumento da 
produção e combate a situação de insegurança alimentar por meio da promoção de um recorte 
intermunicipal. O objetivo, tanto dos CONSADs do MDS, como dos Territórios Rurais do 
65 
 
MDA e dos Territórios da Cidadania sob responsabilidade da Casa Civil, foi incentivar a 
constituição de consórcios, a partir de experiências de articulações intermunicipais e, quando 
isso não fosse possível, identificar municípios cujas especificidades comuns vislumbravam 
potenciais pactos pelo desenvolvimento. Em um momento posterior, apresentaremos melhor 
essas políticas.  
Do outro lado, em um contexto de globalização, foi ocorrendo a consolidação de 
ações/experiências de desenvolvimento territorial com caráter relativamente autônomo e 
endógeno, como é o caso do Território Café do Cerrado em Minas Gerais (ORTEGA; JESUS, 
2012) e o Território Vale dos Vinhedos no Rio Grande do Sul (ORTEGA; JERZIORNY, 
2011). Esses espaços emergiram na ausência deixada pelo Estado em certos setores, o que 
estimulou o surgimento de experiências autônomas de concertação social local, com a 
construção de projetos de desenvolvimento, como arranjos produtivos locais com vistas à 
regulação de cadeias produtivas referenciadas territorialmente.  
66 
 
2. A abordagem territorial como ferramenta para promoção do desenvolvimento 
rural 
 
Mas numa economia como a brasileira, que tem imenso atraso acumulado, 
desequilíbrios regionais e setoriais, e um potencial enorme de recursos não 
utilizados, abandonar a ideia de planejamento é renunciar à ideia de ter 
governo efetivo (FURTADO, 1999, p. 80)  
  
 
2.1 Introdução 
 
O objetivo desse segundo capítulo é apresentar a emergência da abordagem territorial 
como instrumento do desenvolvimento, a partir de uma perspectiva de descentralização das 
políticas públicas. Todavia, discordando dos “arautos” da globalização em relação ao fim dos 
territórios, enaltecemos as possibilidades de uma reterritorialização do espaço 
(HAERSBAERT, 2006).  
Nesse sentido, a abordagem territorial tem sido utilizada recentemente como 
instrumento de políticas públicas para a promoção do desenvolvimento, especialmente, o 
desenvolvimento rural, que utiliza o recorte de território zona, ou seja, induz-se a constituição 
de espaços geográficos contínuos para realizar “esforços” comuns. Nesses espaços visa-se 
construir uma articulação entre a sociedade civil e poder público para agir em busca do 
desenvolvimento territorial rural.  
Para tanto, a elaboração deste capítulo aponta os elementos constituintes desse 
processo de desenvolvimento por meio da abordagem territorial para facilitar o entendimento 
do tema e também preparar o referencial teórico analítico para os próximos capítulos.  
Assim sendo, além dessa breve introdução, o capítulo foi organizado em outras cinco 
seções. A segunda seção visa a realizar uma revisão bibliográfica da abordagem territorial do 
desenvolvimento, buscando apoio nas literaturas nacional e internacional. A seguir, na 
terceira seção, buscou-se apresentar as transformações recentes para a promoção do 
desenvolvimento rural pela via territorial até uma subseção que qualifica as diferenças entre 
os territórios induzido por políticas públicas dos territórios autonomamente constituídos.  
67 
 
Na quarta seção foi realizada uma abordagem de outro elemento importante do 
enfoque territorial, que está relacionada com o papel do capital social nesse processo de 
desenvolvimento. Na quinta, foi apresentado o território no contexto do desenvolvimento 
territorial rural no Brasil. E, por fim, o capítulo é fechado com a sexta seção, que aponta, de 
forma breve, as diferentes propostas/iniciativas de desenvolvimento territorial existentes no 
Brasil, com destaque para as rurais. 
 
 
2.2 A abordagem territorial do desenvolvimento  
 
Conforme foi destacado no capítulo anterior, o enfoque territorial ganhou importância 
no Brasil e em toda a América Latina, na década de 1990, no contexto da globalização e das 
políticas neoliberais, quando passou a ser recomendado por cientistas, por governos e por 
organismos multilaterais. Já a conceituação do “termo” território é uma tarefa relativamente 
complicada, pois, à medida que foi utilizado, assumiu mais de um significado, constituindo-se 
em um conceito de natureza “polissêmica”. Nesses termos, é fundamental, para os fins desta 
tese, uma explanação acerca do avanço da utilização dessa terminologia, o que exige 
recuperar brevemente seu emprego nas várias ciências que tratam do desenvolvimento.  
Como apontam Saquet e Sposito (2008), a discussão sobre o território e a 
territorialidade, no contexto da abordagem do desenvolvimento, ganhou destaque em países 
Europeus nos anos de 1970, em diferentes meios acadêmicos de ciências como a Economia, a 
Geografia e a Sociologia. Para Benko (2002), o uso do enfoque territorial assume importância 
com a crise capitalista nas décadas de 1970/80 e no processo de avanço da globalização.  
Saquet (2007) realiza uma sistematização dos principais grupos que utilizam o 
enfoque territorial para suas análises. Para o autor, são encontrados três grandes 
grupos/perspectivas de uso daquele enfoque e que, portanto, adotam distintos conceitos de 
território e de territorialidade. Esses três grupos, a partir dos anos 1970-80, influenciaram 
estudos da Geografia, da Economia, da Sociologia e da Filosofia, entre outras ciências. 
O primeiro grupo parte dos estudos de J. Gottmann e R. Sack (1986). O segundo conta 
com trabalhos iniciais de G. Deleuze, F. Guattari, M. Foucault, H. Lefebvre e C. Raffestin, 
muito utilizada no Brasil, especialmente na promoção do desenvolvimento local. Já o terceiro 
grupo conta com as concepções de G. Dematteis, A. Bagnasco, G. Becattini, F. Indovina, A. 
Magnaghi e M. Quaini. Esse último grupo/perspectiva ganhou destaque na década de 1990 em 
68 
 
toda a América Latina, especialmente no Brasil, nos debates e estudos sobre o 
desenvolvimento territorial.  
A primeira perspectiva está ligada à escola anglo-saxônica , a partir de Sack (1986) 
influenciou estudos em outros países, incluindo o Brasil, ao considerar as relações de poder na 
concepção de Geografia e de territorialidade humana. Nessa perspectiva, a territorialidade é 
compreendida como o “controle sobre uma área ou espaço; é uma estratégia para influenciar 
ou controlar recursos, fenômenos, relações e pessoas e está intimamente relacionada ao modo 
como as pessoas usam a terra, organizam o espaço e dão significado ao lugar” (SAQUET; 
SPOSITO, 2008, p. 17).  
Para Sack (1986), o território está vinculado a uma área de controle e ao exercício de 
poder. Essa é uma concepção em que existe uma “autoridade” que influencia/controla os 
resultados de uma delimitada área, ao passo que a territorialidade está relacionada com a 
capacidade de controle, com a coerção e com o exercício de poder. Nessa concepção, a 
sociedade local tem um papel passivo no território, o que leva alguns autores a classificá-lo 
como uma concepção conservadora.  
Por outro lado, a segunda perspectiva tem em Claude Raffestin seu grande expoente. 
Suas obras têm repercutido em vários países. No Brasil, seu livro mais conhecido é “Por uma 
Geografia do poder”, cujo original é de 1980, publicado na França e, no Brasil, foi publicado 
em 1993.  
De uma forma geral, Raffestin (1993) destaca o caráter político dos territórios, a 
questão econômica e simbólica de sua formação; ao mesmo tempo, aponta as relações de 
poder, as redes de circulação e canais de comunicação presentes na territorialidade. De acordo 
com Saquet e Sposito (2008, p. 18), na concepção de Raffestin “o território é objetivado por 
relações sociais concreta e abstratamente, relações de poder e dominação o que implica a 
cristalização de uma territorialidade ou de territorialidades no espaço, a partir das diferentes 
atividades cotidianas”.  
A abordagem múltipla do território e da territorialidade analisando as relações sociais 
e a história de Raffestin (1993) influenciou pesquisadores de diversas áreas que analisam o 
tema no Brasil, bem como a política de desenvolvimento local. 
O terceiro grupo identificado por Saquet e Sposito (2008, p. 19), tem suas origens em 
abordagens realizadas em países como a França e a Itália, a partir da década de 1970 e 
influenciou fortemente os estudos sobre desenvolvimento local ou regional no Brasil. Um dos 
expoentes do grupo é Giuseppe Dematteis, que aborda a noção de território na perspectiva de 
um espaço “construído historicamente por sujeitos sociais que se relacionam entre si”. Para 
69 
 
Saquet e Sposito (2008, p. 19), Dematteis detalha melhor sua análise sobre território em sua 
obra de 1985, na qual o território e a territorialidade são entendidos como resultados das ações 
entre “os sujeitos de cada lugar, desses sujeitos com o ambiente e desses sujeitos como os 
indivíduos de outros lugares, efetivando tramas trans-seculares entre diferentes níveis 
territoriais”. Portanto, o território é uma construção coletiva e de múltiplas dimensões que 
pode ser trabalhado para potencializar o desenvolvimento.  
Aprofundando uma análise nesse grupo, que adota um aporte metodológico do 
território como um espaço construído, ou também de território utilizado, conceito trabalhado 
por Milton Santos, é possível realizar uma análise ampla de uma determinada realidade local 
que considera o valor do lugar e do território para a promoção de ações de desenvolvimento. 
Bagnasco (1977) utiliza a noção territorial do desenvolvimento econômico de forma 
abrangente, ou seja, o conceito de território ultrapassa os aspectos físicos e lança mão de 
“formas espaciais, conexão articulação, produto e condição da dinâmica socioespacial”. 
O conceito de território, para Bagnasco (1977), envolve uma gama de elementos 
políticos e culturais e suas articulações, ademais das dimensões econômica e geográfica. Esse 
autor analisa o território como área, com características econômicas, políticas e culturais 
específicas, em que os atores sociais locais mantêm relações com outros atores, tanto interna 
como externamente. Dessa forma, o “território, além de área e formas espaciais, é conexão; 
resultado e condição da dinâmica socioespacial e é compreendido a partir de elementos das 
concepções teórico-metodológicas de A. Gramsci e M. Weber” (SAQUET, 2007, p. 68). 
Outro motivo para destacar esse grupo está no fato de que a experiência da Terceira 
Itália impactou de maneira expressiva pesquisadores de diversas áreas e tornou-se um 
“modelo” a ser seguido, fortemente recomendado pelas agências multilaterais para os países 
em desenvolvimento, ainda que os estudiosos italianos sempre tenham chamado a atenção 
para a não-replicabilidade automática daquela experiência. 
Para além da esfera do local e global, o estudo sobre desenvolvimento também está 
presente na esfera regional, influenciada por desdobramentos das políticas europeias desde a 
década de 1970. Assim, em um contexto de estagnação econômica, de fechamento de fábricas 
e de desemprego, ocasionado pela crise do padrão fordista de produção e das possibilidades 
que se abriu em virtude da produção flexível do processo produtivo (BENKO, 2002). Como 
resposta a essas mudanças é que em determinadas regiões aparecem os distritos industriais 
marshallianos
21
, com destaque para a Terceira Itália. 
                                                 
21
 Para ver o conceito original de distritos industriais, ver Marshall (1920). 
70 
 
Para os teóricos dos distritos industriais, em certas localidades, ocorreu um conjunto 
de condições específicas, econômicas, políticas, sociais e culturais que propiciaram a 
aglomeração locacional de um grupo de empresas responsáveis pelo desenvolvimento 
endógeno. Na visão desses teóricos, a aglomeração de pequenas e de médias empresas 
propiciou o surgimento de uma série de fatores, como uma rede de fornecedores e produtores, 
difusão da inovação tecnológica para um determinado conjunto de empresas e concentração 
de mão de obra qualificada, o que eleva a produtividade e promove redução de custos 
(BECATTINI, 1999).  
Ainda de acordo com Becattini (1999), a concentração industrial de um conjunto de 
pequenas e de médias empresas gera externalidades positivas suficientes para que elas 
sobrevivam em relação às grandes, questionando a teoria tradicional das vantagens baseadas 
nas grandes empresas e sua Economia de escala. Assim, segundo Becattini (1999, p. 51) 
“podemos então concluir que, a proliferação de pequenas unidades e sua concentração em 
sistemas territoriais impulsionaram a industrialização do que denominamos a Terceira Itália”.  
Outros autores também chamam a atenção para os resultados obtidos na Itália, como 
Putnam (1996), que, ao estudar a parte central da Itália, conclui que a região mais dinâmica 
pós-1970 não é nem o Norte desenvolvido, nem o Sul atrasado, mas sim o centro, 
denominado de “Terceira Itália”, que tem obtido elevadas taxas de crescimento em função do 
seu elevado capital social.  
De uma forma geral, os estudiosos da Terceira Itália apontam para as vantagens da 
aglomeração das empresas, como já havia identificado Marshall (1920), que mostrou que não 
existem apenas efeitos perversos, mas também positivos para os concorrentes na aglomeração 
industrial. Assim, existem “economias internas ao ramo”, e os “efeitos de proximidade 
externas ao ramo”. Ou seja, essa atmosfera promove certa articulação entre as empresas capaz 
de colocar todas em um ritmo de produção. (BENKO, 2002).  
O fato é que na Terceira Itália, por meio de análises e de estudos, foi tomada como o 
exemplo de desenvolvimento endógeno e de constituição de capital social a ser seguido, pois 
pequenas empresas presentes nessa atmosfera prosperaram e se inseriram nos mercados local, 
regional e global. Essa lógica entre o local e o global se deu pela presença de especificidades 
regionais, reforçando a ideia de que os territórios são heterogêneos, o que explica por que 
alguns territórios conseguem industrializar-se e outros não, e outros faliram. Como chama a 
atenção Bagnasco (1999), as pequenas empresas ganharam destaque nos novos distritos 
industriais e, também, nos centros tradicionais de grande indústria e Benko (2002) e destaca a 
importância do espírito empreendedor nesses espaços.  
71 
 
Os autores que estudaram os territórios da Terceira Itália, entretanto, apontam para 
uma série de fatores que propiciaram o ressurgimento das pequenas empresas e o seu 
crescimento, além do espírito empreendedor. Entre esses elementos destacam-se os fatores 
culturais, especialmente do consumo não padronizado, a radicalização (lutas) das relações 
capital-trabalho nas grandes fábricas e a busca por condições flexíveis de trabalho, a adoção 
de uma cultura de diferenciação e não de estandardização, implantação de processos 
tecnológicos que permitem produções em pequena escala, política econômica do Governo 
para estimular pequenas empresas etc. (BAGNASCO, 1999).  
Segundo Bagnasco (1999, p. 38), esse conjunto de fatores constituiu um “tecido social 
muito complexo e específico, que não podemos observar em outro lugar quando faltam 
justamente certas condições prévias requeridas”. Ou autor ainda acrescenta que: 
Essas condições locais não foram sempre reunidas, mas, juntas, criaram esse 
clima social, cultural e político particular que, em uma conjuntura histórica 
dada, permitiu importantes sinergias entre os parceiros sociais de certas 
regiões, sinergias particularmente direcionadas para o desenvolvimento da 
pequena empresa (BAGNASCO, 1999, p.39)  
Mesmo havendo autores que apontam as especificidades, as dificuldades de replicação 
e de que as vias da industrialização, ou da urbanização, ou da modernização, não são as 
mesmas para todos os países nem mesmo entre as regiões no interior de um País 
(BECATTINI, 1999), a Terceira Itália se consolidou como exemplo de desenvolvimento 
endógeno a ser seguido.  
Essa consolidação se deve, em grande medida, à atmosfera criada por forças em prol 
do desenvolvimento do território em que está inserido, o que levou Putnam (1996) a defender 
que, na verdade, seria o elevado grau de capital social presente em alguns territórios que 
atuaria como elemento central do desenvolvimento endógeno. Assim, um mesmo conjunto de 
políticas públicas voltadas para territórios similares, apresenta resultados diferenciados, o que 
é explicado pelo papel que as comunidades locais desempenham. 
Nesse sentido, conforme argumenta Ortega (2008, p. 57), a capacidade organizativa da 
sociedade passou a ser um elo fundamental no processo de desenvolvimento, bem como a 
reorientação de políticas, “em que os mecanismos de transferência de recursos deveriam ser 
desenhados de forma a respeitar a autonomia das localidades, que criaria a responsabilidade 
em nível local”. Essa visão de desenvolvimento, utilizando a abordagem territorial passou a 
ser receitada como o modelo a ser seguido pelo mundo afora, especialmente, para a promoção 
do desenvolvimento de áreas rurais deprimidas em toda a América Latina.  
72 
 
2.3 As transformações recentes para promoção do desenvolvimento rural pela via 
Territorial 
 
O meio rural tem passado por transformações recentes em todo o mundo. A aplicação 
do pacote tecnológico da “revolução verde” possibilitou ampliar a especialização da atividade 
agropecuária em diversos setores, de forma que ela está cada vez mais integrada à indústria, 
constituindo os complexos agroindustriais. Essa especialização contribuiu para ampliar os 
períodos de “não trabalho” na agricultura e o fortalecimento da pluriatividade, por exemplo, 
combinando atividades rurais agropecuárias com as não-agropecuárias (GRAZIANO DA 
SILVA, 1999a). Essas atividades não-agropecuárias são consideradas, por vezes, como de 
caráter urbano e têm constituído um importante mercado de bens e serviços, gerando emprego 
e renda para o mundo rural. Assim, não é fácil traçar uma linha separando o que sejam 
atividades típicas do mundo rural daquelas desenvolvidas nas cidades.  
Nesse contexto, de uma forma geral, existem várias pesquisas demonstrando um novo 
dinamismo para o meio rural, em que o meio rural não pode ser visto apenas como um setor 
econômico (agropecuário), mas que é preciso considerá-lo como espaço. Ou seja, o rural 
precisa ser analisado como algo maior que o setor agropecuário (ORTEGA, 2008).  
Conforme foi demonstrado no capítulo primeiro, nos anos recentes, as agências 
multilaterais passaram a recomendar políticas de desenvolvimento territorial rural para 
promover o desenvolvimento socioeconômico para as populações locais, o que levou vários 
países da América Latina a seguirem tais orientações. Essas orientações, em conjunto com as 
transformações pelas quais vem passando o mundo rural, têm promovido importantes 
mudanças na política de desenvolvimento rural; exige-se um olhar atento a essa nova 
realidade, que caminha para a utilização conceitual do desenvolvimento territorial como 
instrumento para desenvolver o mundo rural.  
Para compreender melhor esse processo de transformação de políticas e de ações para 
a promoção do desenvolvimento rural, é preciso ter como foco um conjunto de elementos 
analíticos. Assim, um dos primeiros elementos a ser considerado é a análise de superação da 
velha dicotomia rural-urbano, conforme recomendação dos organismos multilaterais. 
Veiga, em diversos trabalhos, é um dos autores com grandes contribuições para o 
debate em torno do desenvolvimento rural no Brasil, utilizando como enfoque a questão 
territorial. E uma de suas principais contribuições está no debate de superação da dicotomia 
73 
 
rural/urbano. Em sua obra de 1999, o urbano não é, necessariamente, sinônimo de 
desenvolvimento, assim como o rural não é sinônimo de atraso. 
Mais que isso, esse autor reivindica uma análise que demonstre que a relação rural-
urbano mudou nos últimos anos do século XX. Para Veiga (2000) ficou deteriorada a 
separação que existia entre a produção (primária e secundária) e o chamado terceiro setor da 
Economia. Na obra “Cidades Imaginárias”, ao analisar o Brasil rural, o autor aponta que é 
necessário criar “um plano que contenha diretrizes, objetivos e metas que favoreçam sinergias 
entre a agricultura e os setores terciários e secundários das economias locais” (VEIGA, 2002, 
p. 47).  
Um elemento importante que Veiga procura demonstrar, em diversos trabalhos, é que 
o rural está subestimado (econômica e populacionalmente) quando se adota o corte rural 
urbano oficial, do IBGE. Veiga (1999) toma como exemplo os países da OCDE, para mostrar 
que muitas das atividades consideradas como tipicamente urbanas estão-se deslocando para o 
meio rural, atividades industriais e de serviços, o que mostra que o meio rural de muitos 
países desenvolvidos não caminha para o seu fracasso. Pelo contrário, muitas regiões rurais 
estão-se desenvolvendo, alcançando melhores resultados com as políticas de desenvolvimento 
rural executadas.  
Além disso, o autor busca evidenciar, utilizando critérios da OCDE, que a população 
rural de muitos países desenvolvidos não é tão inexpressiva como parece. Assim, um país 
como os EUA têm 36% da população em regiões essencialmente rurais, 34% em regiões 
relativamente rurais e 30% em regiões essencialmente urbanas. Quando um conceito próximo 
ao de países desenvolvidos é aplicado no Brasil, o nosso País deixa de ser tão urbano como 
alguns autores e os dados oficiais apresentam.  
Assim, na proposta metodológica alternativa utilizada por Veiga (2001b), os 
resultados são diferentes daqueles apresentados pelo IBGE
22
. Na metodologia semelhante à 
adotada pela OCDE, a classificação da população rural leva em conta cortes de tamanho 
populacional e densidade demográfica. Nesse sentido, um município é considerado rural 
quando a sua população é inferior a 50.000 habitantes e sua densidade demográfica é inferior 
a 80 hab/km²; rurbano, quando a sua população se situa entre 50 e 100.000 habitantes, ou com 
densidade demográfica superior a 80 hab/km², caso a população seja inferior a 50.000 
habitantes. 
                                                 
22
 A metodologia para cálculo do Censo no Brasil parte do fato de que toda sede de município independente do 
seu número de habitantes é uma cidade. Esse critério foi estabelecido no Estado Novo pelo Decreto 311/38 que 
define o perímetro urbano. 
74 
 
Com esse método de análise, o resultado encontrado é muito diferente dos dados 
oficiais, pelos quais a população que reside no meio urbano, com base no censo populacional 
de 2000, atingiu 81,2% e o rural ficou com 18,8%. O trabalho desse autor demonstra que a 
população urbana, em 2000, era bem menor, 69,6%, enquanto a rural ficou com 30,4%. E a 
distribuição, em 2000, dos 5507 municípios brasileiros, em relação a essa classificação, ficou 
do seguinte modo: 4.485 são rurais, 567 são rurbanos e 455 são tipicamente urbanos. Além 
disso, o trabalho mostrou que, tanto nos municípios rurais como nos rurbanos, existem 
municípios com crescimento populacional e econômico, enquanto em outros há um 
esvaziamento populacional e redução do crescimento econômico, e outros estagnados, o que 
exige uma política nacional de desenvolvimento para ambos.  
Portanto, de acordo com Veiga (1999) na promoção do desenvolvimento rural a 
utilização do enfoque territorial para elaborar políticas públicas é uma boa solução para 
superar a dicotomia rural-urbano e promover o desenvolvimento local, territorial, ou mesmo 
regional.  
Uma análise com base na dimensão territorial ou espacial deve ser utilizada com o 
propósito de identificar a trama de inter-relações que se estabelecem no plano local e/ou 
regional entre distintas organizações. Portanto,  
[...] o essencial [...] é que se abandone a identificação automática entre rural 
e áreas destinadas ao esvaziamento social, cultural e demográfico. O 
importante não é apenas saber se um distrito censitário é rural ou urbano, 
mas qual é a dinâmica de uma certa região, sem que sua aglomeração urbana 
seja isolada de seu entorno (ABRAMOVAY, 2001:51-52). 
Nesse tipo de análise do desenvolvimento territorial para o mundo rural, é 
fundamental perceber que o rural é muito mais amplo do que é exposto nos dados oficiais, que 
as atividades campo-cidade estão entrelaçadas, que boa parte das famílias que vivem no 
campo são pluriativas, combinam atividades rurais agropecuárias com as não-agropecuárias 
(GRAZIANO DA SILVA, 1999a) 
As ocupações rurais não agrícolas (ORNAS) contribuem de forma positiva para a 
geração de emprego no campo, como pode ser observado a partir dos resultados obtidos pelo 
Projeto RURBANO
23
. Os trabalhos do Projeto demonstraram uma nova face do meio rural 
destacando atividades que não podem ser classificadas como agrícolas ou pecuárias 
                                                 
23
 O Projeto RURBANO foi uma linha de pesquisa cujo projeto temático procurou a “caracterização do Novo 
Rural Brasileiro” e teve por objetivo estudar as transformações recentes no meio rural, presentes em onze 
unidades da federação com vários pesquisadores, coordenado pelo Prof. José Graziano da Silva do 
IE/UNICAMP. Esse projeto está localizado no site: <http://<http://www.eco.unicamp.br  
75 
 
tradicionais. Entre essas atividades, as ORNAS, que se destacam na geração de emprego no 
meio rural está o turismo, a indústria de produtos rurais (doces em conservas, artesanato, 
alambique de pinga, etc.), a prestação de serviços; os pesque pague; e mesmo o deslocamento 
de indústrias tipicamente das cidades para o meio rural. Deste modo, a agricultura vem 
perdendo o seu monopólio sobre o espaço rural.  
Essa “nova face” da realidade rural tem impactado, inclusive, o comportamento 
populacional, pois estudos demonstram que, a partir de meados dos anos de 1990, o ritmo de 
queda da população no meio rural perdeu força (DEL GROSSI; GRAZIANO DA SILVA; 
CAMPANHOLA, 2001), que é explicado pela queda na capacidade dos centros urbanos para 
absorver a massa de trabalhadores pouco qualificada e também pelo crescimento do número 
de pessoas ocupadas em atividades não agrícolas. Os dados do Projeto RURBANO reforçam 
esse argumento, no período 2001 a 2005 a taxa de crescimento das atividades não agrícolas 
foi e 4,2% ao ano, bem superior ao crescimento populacional brasileiro.  
Então, o dinamismo daquilo que pode ser considerado rural é ampliado pelas cidades 
com atividades direcionadas para o meio rural e pelas novas atividades do campo junto com 
as já consideradas tradicionais, além da presença da pluriatividade
24
 entre os produtores 
rurais. Não se deve, portanto, separar os dois mundos, e muito menos as políticas que são 
destinadas para o desenvolvimento de determinadas regiões.  
Dessa forma, o mundo rural não pode ser visto apenas como um setor, tem-se que 
considerar o espaço, a ruralidade constitui um grande valor para as sociedades atuais 
(ABAMOVAY, 2003). Logo, as políticas para desenvolvimento de territórios rurais 
necessitam de tomar o rural como espaço, abandonando a visão de rural como sinônimo de 
agropecuário (GRAZIANO DA SILVA, 1999; VEIGA 1999, 2005; ABRAMOVAY, 2003).  
Nessa lógica, a política de desenvolvimento rural para os territórios rurais deprimidos 
também envolve, no mínimo, as cidades rurais. Para Veiga (1999), o debate em torno do 
desenvolvimento territorial da OCDE abarca várias divisões, como: as questões urbanas, o 
desenvolvimento rural e o desenvolvimento regional, mais o Programa de ação e cooperação 
sobre iniciativas locais de criação de emprego.  
Assim, as zonas urbanas, suburbanas e rurais são cada vez mais interdependentes, e os 
problemas de uma delas também interferem nas outras (VEIGA, 1999). Na escala local, os 
problemas de emprego, de harmonia social, de qualidade da vida são indissociáveis. Isso 
mostra que a estratégia de desenvolvimento local é válida como um complemento do 
                                                 
24
 Sobre a temática da Pluriatividade, ver Schneider (1999), Nunes (2003) e  Nascimento (2008) .  
76 
 
desenvolvimento regional no âmbito de uma estratégia maior, baseada no conceito de 
‘desenvolvimento territorial’, combinando políticas governamentais descendentes com 
iniciativas de desenvolvimento endógeno (VEIGA, 2002).  
Ao entender que a promoção do desenvolvimento rural necessita de uma perspectiva 
espacial, é preciso ficar claro que o foco das ações e políticas envolve toda a população de um 
recorte, o território, ou seja, no campo e na cidade de forma integrada. No caso brasileiro, a 
agricultura familiar merece destaque, seja pela sua heterogeneidade (de agricultores 
capitalizados a descapitalizados), pelo papel que desempenha no fornecimento de alimentos, 
pelos baixos indicadores socioeconômicos presente de forma expressiva nessa população
25
. O 
que não quer dizer que para promover tal população os projetos tenham que ser 
exclusivamente agraristas. 
Ainda de acordo com Veiga (2001a), é difícil para uma prefeitura sozinha retirar o 
município de uma situação de depressão, principalmente o rural, mesmo com a 
descentralização do poder federal e a criação de vários conselhos municipais. Sozinhos, os 
conselhos municipais, especialmente os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural 
Sustentável – CMDRS, são incapazes diagnosticar e de planejar o desenvolvimento de um 
pequeno município. É preciso que haja uma articulação mais ampla, em que esses conselhos 
estejam também articulados microrregionalmente, envolvendo os municípios rurais, centros 
urbanos e os municípios “rurbanos” que mais os influenciem, para que se possa realizar 
diagnóstico, planejamento, divisão do trabalho e capacidade operacional desencadeando um 
processo de desenvolvimento do território.  
É necessária uma articulação intermunicipal para uma política de desenvolvimento 
territorial envolvendo as três esferas de Governo junto com a sociedade civil regional. É 
imperioso formar “um arranjo institucional que ajude as iniciativas de articulação 
intermunicipal a diagnosticar os principais problemas rurais de suas respectivas 
microrregiões, planejar ações de desenvolvimento integrado, e captar recursos necessários à 
sua execução” (VEIGA, 2001a:20). 
Abramovay também enfatiza que a unidade municipal é insuficiente para dinamizar o 
desenvolvimento do território, pois, na verdade,  
[...] a unidade municipal chega a ser um obstáculo à criação de uma 
verdadeira rede territorial de desenvolvimento, já que os prefeitos, muitas 
vezes, têm interesse em preservar a clientela que os elege e não recebem 
                                                 
25
 Para conhecer um pouco mais da realidade da Agricultura familiar no Brasil ver: FAO/INCRA (2000).  
77 
 
estímulos para uma ação que extrapole os limites dos municípios 
(ABRAMOVAY, 1998, p. 05). 
Além disso, Veiga (2001a) esclarece que esse tipo de estratégia deve levar a uma nova 
configuração de desenvolvimento no País. Quanto mais articulada intermunicipalmente 
estiver o consórcio, permitindo vislumbrar tendências e prioridades, mais facilmente terá 
condições de elaborar planos e conseguir recursos dos programas governamentais. É nesse 
sentido que o autor propôs a criação de Contratos Territoriais de Desenvolvimento (CTD), 
firmados com articulações intermunicipais, e que envolvem as três esferas de Governo, e 
cujos planos microrregionais de desenvolvimento devem buscar potencialidades locais. 
Assim, nessa perspectiva, muitas das orientações de políticas públicas de corte territorial 
foram implementadas no Brasil, na expectativa de que a indução de arranjos socioprodutivos 
territoriais fossem capaz de promover o desenvolvimento.  
De fato, nos anos recentes, a abordagem territorial para promover o desenvolvimento 
rural está presente em várias políticas para os países da América Latina, com destaque para o 
Brasil. Ortega (2008) sintetiza cinco pressupostos presentes nessas políticas descentralizadas 
que reforçam a busca pelo desenvolvimento do mundo rural.  
* Elevada pobreza concentram-se nos ambientes rurais (meio rural e urbano 
de municípios de perfil rural); 
* O rural é tomado como espaço e diferencia-se da abordagem que o 
identifica com o setor agropecuário; 
* O processo de desenvolvimento deve ocorrer com a inserção em mercados 
dinâmicos (regionais, nacionais e internacionais) 
* Introdução de inovações tecnológicas produtivas e organizacionais, com a 
criação de novas estruturas de governança;  
* Essa nova governança deve ser sustentada por uma concertação social, 
cujo resultado é um pacto territorial que tem como meta o 
desenvolvimento endógeno (ORTEGA, 2008, p. 82-83)  
Portanto, conforme aponta Ortega (2008), o foco na construção de pactos territoriais 
parece ser o caminho para a promoção do desenvolvimento rural de regiões com baixos 
indicadores socioeconômicos, como está sendo realizado na União Europeia pelo Programa 
LEADER, que desde 1991, vem obtendo bons resultados na promoção de desenvolvimento de 
territórios que tem como recorte uma política para o espaço rural. Programa que também 
influenciou a política de desenvolvimento rural levada a cabo no Brasil. 
 
 
78 
 
2.3.1 Territórios induzidos por políticas públicas ou autonomamente constituídos  
 
Para a melhor compreensão do desenvolvimento rural desde a abordagem territorial é 
importante separar dois processos distintos que, a depender da realidade, podem-se 
complementar em maior ou menor grau. Uma realidade são os territórios induzidos por 
políticas públicas, ao passo que outros são os que se constituem autonomamente.  
Nos últimos anos, no Brasil, “emergiram” tanto arranjos socioprodutivos territoriais 
induzidos por políticas públicas com objetivos distintos, como o combate à pobreza rural, 
promoção do turismo e aumento de produção, bem como tem ocorrido a consolidação de 
estruturas de governança privadas, também de base territorial, e que tem coordenado cadeias 
produtivas para ampliação da escala, com vistas à maior capacidade de competitividade nos 
mais dinâmicos mercados nacionais e internacionais (ORTEGA; JESUS, 2012). 
Os territórios induzidos são aqueles que se originam de um “empurrão”, de uma força 
exógena, por exemplo, são arranjos territoriais constituídos por indução de uma ação 
governamental, por uma política pública, como é o caso do Programa LEADER na União 
Europeia e das políticas adotadas pelo Governo Federal do Brasil, com a implementação de 
um modelo de desenvolvimento que leva em consideração projetos, reivindicado desde baixo 
para a superação de uma situação de subdesenvolvimento.  
Nos territórios induzidos o elemento protagonista vem de fora, é exógeno na 
constituição inicial para formação do território. Entretanto isso é feito com o intuito de 
despertar as forças/articulações sociais endógenas. Esses são os casos dos Consócios 
Intermunicipais de Segurança Alimentar e Desenvolvimento Local (CONSADs), criados no 
âmbito do Programa Fome Zero, e os Territórios Rurais da Secretaria do Desenvolvimento 
Territorial do Ministério do Desenvolvimento Agrário, que transformou, em 2008, 60 deles 
em Territórios da Cidadania, incorporando mais 60 nos anos seguintes. Outras experiências 
desse tipo têm sido estimuladas por vários ministérios do Governo brasileiro, como é o caso 
do Meio Ambiente, Turismo, Saúde, Trabalho, Planejamento e Integração Nacional. 
Essas experiências, em última instância, buscam criar a centelha que detone o processo 
de desenvolvimento, desafio que está na base da maioria das políticas que utilizam o enfoque 
territorial (ORTEGA, 2008). 
Por outro lado, estão os territórios considerados autônomos. O termo autônomo tem 
que ser relativizado, ele está sendo utilizado no sentido de que a consolidação de um arranjo 
socioprodutivo contou com um elemento protagonista, a articulação social interna, os atores 
79 
 
sociais locais buscaram um projeto comum, o que levam muitos autores a ressaltar a força de 
articulação endógena nesse tipo de consolidação de território, como é apontado no trabalho de 
(Putnam, 1996). O exemplo clássico de território autônomo são os que surgiram na Terceira 
Itália, já analisado no item 2.1. 
As experiências autônomas surgem como estratégia competitiva dos produtores rurais 
no enfrentamento das exigentes condições de competitividade de mercados globalizados. 
Essas estratégias, como é o caso da cafeicultura do Cerrado Mineiro, foram ainda mais 
incentivadas em virtude da desregulamentação econômica por que passou o setor, em que 
políticas neoliberais foram implementadas no auge da hegemonia neoliberalizante do 
Governo brasileiro, no decorrer dos anos 1990 (ORTEGA; JESUS, 2012). 
No Brasil, podem ser destacados territórios autônomos, aqueles que surgiram, 
especialmente, em torno de cadeias agroindustriais, com estruturas de governança organizadas 
autonomamente, que visam a enfrentar as duras realidades de mercados globalizados. De uma 
forma geral, são experiências de ações coletivas “que nos permitem constatar-se que, ao 
contrário do que muitos pensavam, os empresários não querem enfrentar os mercados 
livremente e possuem, portanto, uma racionalidade individual, mas não atomizada” 
(ORTEGA; JESUS, 2012, p. 95). 
Essas experiências, como é o caso do Vale dos Vinhedos da Serra Gaúcha (ORTEGA; 
JEZIORNY, 2011) e do Café do Cerrado no Cerrado Mineiro (ORTEGA; JESUS, 2012) 
buscam consolidar uma marca para sua atividade, tomando como referência o território, 
utilizando o aporte das diferentes Indicações Geográficas, como a Indicação de Procedência, o 
que lhes permite ganhar escala e conquistar mercados mais amplos e competitivamente 
exigentes.  
Além dessas duas experiências de conquistas de Indicação de Procedência de caráter 
autônomo, ainda podem ser citadas outras dez experiências espalhados pelo Brasil e duas 
Denominação de Origem (Litoral Norte Gaúcho com a produção de arroz e a Região da Costa 
Negra com a produção de Camarão). No total já são doze experiências de Indicações 
Geográficas Brasileiras registradas até o ano de 2011 e que têm consolidado a marca de um 
território articulado (GIESBRECHAT; SCHWANKE; MÜSSNICH, 2011).  
 
 
 
80 
 
2.4 O papel do capital social no desenvolvimento territorial  
 
A expressão “capital social” vem sendo explorada mais intensamente à medida que 
aprofundaram os estudos e análises sobre determinadas localidades em que era necessário 
explicar as diferenças entre sociedades que, ao pertencerem ao mesmo contexto geográfico e 
utilizarem recursos econômicos, políticos e materiais próximos, obtiveram aproveitamento 
muito distinto. Ou seja, por que algumas sociedades prosperam e outras não, com 
características gerais similares? A resposta, para muitos, de acordo com Moyano-Estrada 
(1999), está na forma pela qual cada sociedade se articula em torno de um projeto de 
desenvolvimento.  
De acordo com Moyano-Estrada (1999, p. 04), a importância do capital social pode ser 
verificada quando se constata que, próximas uma das outras, é possível encontrar sociedades 
que alcançaram melhor padrão de bem-estar econômico e social enquanto outras não lograram 
êxito com os recursos disponíveis semelhantes. Para o sociólogo espanhol, estudos apontam 
para elementos não econômicos, como “la confianza, los flujos de información o las normas 
de reciprocidad existentes en una comunidad”, como aspectos também importantes para o 
desenvolvimento .  
Embora o termo Capital Social não seja novo, pois, de acordo com Moyano-Estrada 
(1999), ele já aparecia em Adam Smith e Alfred Marshall, há uma versão moderna do 
conceito. Para Triglilia (2003), embora o termo estivesse em evidência nos anos de 1980, foi 
o trabalho Robert Putnam na década de 1990, sobre o desenvolvimento econômico e 
institucional experimentado por certas regiões italianas que evidenciou o conceito, inserindo-o 
nos debates acadêmicos e em decisões políticas.  
O capital social não está relacionado com o acúmulo de dinheiro, mas representa um 
“recurso” que pode ser acumulado. De acordo com Putnam (1996), ele está relacionado com 
as características da organização social como confiança, solidariedade, cooperação e 
reciprocidade entre os membros de um determinado grupo ou território que tem por objetivo a 
busca de resultados que seriam impossíveis de atingir se agissem individualmente. É dessa 
forma que o termo ‘capital’ aparece, permitindo o acúmulo de “recursos” individuais, que 
permite gerar ações coletivas para o aumento da produção da sociedade envolvida.  
Tanto Putnam (1996) como Bagnasco (1999), ao analisarem o caso particular da 
Terceira Itália, apontam que, além das condições de infraestrutura local, algumas políticas 
81 
 
locais, a organização social e cultural da região foram essenciais para a inserção das pequenas 
indústrias locais no competitivo mercado mundial. Assim, Bagnasco (1999) aponta: 
A formação do capital, as capacidades de gestão, as qualificações técnicas, a 
confiança recíproca e um bom clima social são recursos decisivos, qualquer 
que seja o tipo de desenvolvimento; sua disponibilidade de maneira difusa, 
com suas características próprias, é essencial para que se multipliquem as 
pequenas empresas que algumas sociedade regionais e locais souberam 
promover, enquanto outras não conseguiam (BAGNASCO, 1999, p. 39).  
Nesse sentido, o capital social transforma-se na pedra de toque das políticas de 
desenvolvimento territorial recomendadas pelas agências multilaterais, especialmente, o 
Banco Mundial. Assim, medidas que estimulassem a elevação do capital social local passam a 
fazer parte daquelas recomendações, como é o caso da indução de arranjos socioprodutivos 
para construção de pactos territoriais pelo desenvolvimento. Essas ações visam, dessa 
maneira, lançar a centelha de um processo de desenvolvimento endógeno (ORTEGA, 2008).  
O fato é que o termo capital social ganha dimensão, é incorporado por políticas 
governamentais em várias partes do mundo, especialmente, na América Latina nos anos de 
1990, na promoção do desenvolvimento local, especialmente como pretenso instrumento para 
combater a pobreza rural.  
Nos estudos de Putnam (1996), entretanto, o capital social representa uma teia durável 
de relações mais ou menos institucionalizadas, que se solidificam, especialmente, por meio da 
confiança e opera por meio de redes de reciprocidade e das regras de participação da 
sociedade, e permitem superar a lógica das ações individuais ou de grupos que buscam o 
oportunismo em detrimento da cooperação. Assim, na consolidação do capital social, é 
importante agir cooperativamente para o desenvolvimento de um território.  
Mas o que leva os agentes a cooperarem superando a lógica do individualismo? O 
próprio Putnam (1996) analisa tal situação. Para o autor, a superação da ação oportunista 
individual ou mesmo de um coletivo contrário depende do contexto social em que se está 
inserido. Quanto mais consolidado for o estoque de capital social com regras de reciprocidade 
e normas de participação social, mais facilmente será superada a ação do oportunista. 
Portanto, quanto mais fortalecidas forem as características da organização social, como 
confiança, normas e sistemas que estimulam maior participação social, melhor será o 
resultado coletivo.  
Putnam (1996) acrescenta outras condições para facilitar a ação cooperativa, como um 
número limitado de participantes, a quantidade de informações em relação ao papel que cada 
participante desempenha e até mesmo a repetição das ações nas decisões. Tomando como 
82 
 
analogia um jogo, quanto menos jogadores, quanto mais vezes as jogadas forem repetidas e 
quando mais informações obtiverem sobre cada jogador, mais previsível é o comportamento 
de cada um, o que facilita construir consensos
26
.  
A construção de capital social é, portanto, um processo, e quanto maior a sua presença 
em uma comunidade, mais ele tende a avançar (PUTNAM, 1996), uma vez que o seu 
resultado está embasado na cooperação e na reciprocidade que propicia a constituição de 
instituições mais sólidas e capazes de resolver problemas cada vez mais complexos, ao 
envolver a participação coletiva. Assim, ocorre à superação da lógica individual, em uma 
solução coletiva, que embora possua conflitos, elas são contornados para a construção de 
consensos e leva a resultados em que o somatório é diferente de zero. Logo a História é 
importante, pois à medida que um evento (positivo ou negativo) ocorrer, os indivíduos 
saberão como tomar decisões. 
Pelo exposto até aqui, pode-se questionar, portanto, a capacidade de arranjos 
socioprodutivos constituídos por indução das políticas públicas, em realidades históricas de 
baixo capital social em transformar essa realidade. 
De acordo com Abramovay (2000), o capital social também é produtivo, pois gera 
resultados que seriam impossíveis se não estivesse presente em certa realidade ou território. O 
autor ressalta, embasado em Putnam, que, para estimular a formação de contratos sociais que 
levem ao capital social, a cooperação é fundamental para a sua constituição, mas deve vir 
acompanhada de alguma forma de coação ou constrangimento frente ao grupo para a sua 
realização. Que a cooperação, junto com a própria confiança, deve estar vinculada a algum 
tipo de sanção, principalmente moral, caso o indivíduo não venha a contribuir com o coletivo. 
E que a reciprocidade é muito importante dentro das instituições democráticas formadas por 
meio do capital social.  
No mesmo sentido, argumenta Moyano-Estrada (1999, p. 15) que:  
Para que el capital social se convierta en un factor positivo en el desarrollo 
de una comunidad sería necesario, por tanto, que las relaciones sociales entre 
sus miembros estén impregnadas de esas dos dimensiones: “embeddedness” 
–enraizamiento en la propia comunidad- y “autonomy” –capacidad de los 
individuos para relacionarse con grupos más amplios, e independencia de las 
autoridades políticas locales respecto de las élites locales (MOYANO-
ESTRADA,1999, p. 15).  
                                                 
26
 A abordagem da Nova Sociologia Econômica aprofunda o tema, ao tratar de reciprocidades, expectativas, etc. 
Para tanto, ver: Marques (2003), Swedberg (2004) e Ortega e Matos (2012).  
83 
 
O autor ainda acrescenta que o capital social precisa ser visto além de um recurso que 
ajuda a superar os dilemas da ação coletiva, como ocorre ao resolver problemas decorrentes 
da cooperação entre os indivíduos e um projeto coletivo de desenvolvimento. Deve-se 
entender capital social de forma ampliada “incorporando otras dimensiones que permitan 
resolver los llamados dilemas dinámicos del desarrollo, es decir, los que surgen cuando el 
éxito de una determinada acción colectiva”. (MOYANO-ESTRADA, 1999, p. 19)  
Nessa linha de raciocínio, o autor destaca o trabalho de M. Woolcock (1998), em que a 
análise de capital social de fato foi ampliada, passando de duas dimensões (embeddedness - 
enraizamento e “autonomy”) em uma perspectiva que visa a abarcar as instâncias micro e 
macro
27
 para quatro dimensões. Assim, enraizamento compreende laços intracomunitários 
(integration), a cooperação entre instituições (synergy), a autonomia reúne laços 
extracomunitários (linkage) e credibilidade e, a eficácia institucional (integridad). 
Woolcock (1998) ainda demonstra que é preciso analisar essas quatro dimensões 
combinadas com estratégias bottom-up (ascendentes) que incorpora a sociedade local a nível 
individual, com estratégias top-down (descendentes) em que é preciso considerar o Estado e 
outros grandes atores coorporativos. Assim, ao combinar estratégias (ascendentes e 
descendentes) junto aos níveis (micro e macro) e todas a dimensões (integration, synergy, 
linkage e integridad) o autor demonstra várias formas de se analisar o processo de 
desenvolvimento com base no Capital Social.  
De acordo com Matos (2009), pode ser encontrado capital social em dois tipos de 
estrutura: em redes sociais que funcionam em um espaço fechado, como um clube ou uma 
associação; ou em uma organização ou instituição com objetivos específicos como Governo, 
empresa, ONG ou partido político.  
Para Abramovay (1998), é relevante avançar no debate do capital social, tendo como 
norte a seguinte pergunta: como formar capital social onde ele não existe? Putnam (1996) 
procura mostrar que, no local em que existe capital social, ele foi um elemento fundamental 
do desenvolvimento, o que pode levar à conclusão de que onde não se encontra uma 
organização social articulada, ela está condenada ao atraso.  
É nesse sentido, que Abramovay afirma que o capital social “não é simplesmente um 
atributo cultural cujas raízes só podem ser fincadas ao longo de muitas gerações” 
                                                 
27
 Vários autores separam o termo capital social em duas dimensões. No nível micro, na estrutura, estão as 
instituições locais/associações, as redes sociais, relacionadas com o pertencer; enquanto na estrutura cognitiva 
estão as normas locais, valores e confiança. Enquanto no nível macro, na estrutura estão as instituições do 
Estado, o Estado de direito e suas leis e na estrutura cognitiva o Governo. Para aprofundar nesse debate, ver 
GROOTAERT e BASTELAER (2001).  
84 
 
(ABRAMOVAY, 1998, p. 04). O capital social “pode ser criado, desde que haja organizações 
suficientemente fortes para sinalizar aos indivíduos alternativas aos comportamentos políticos 
convencionais” (DURSTON, 1998 apud ABRAMOVAY, 1998, p. 04).  
Ainda de acordo com Abramovay (1998), além da visão de Putnam, que pode ser 
chamada de culturalista, também existe a vertente neoinstitucionalista, que ressalta o papel 
das elites políticas na constituição de capital social. Essa corrente tem um papel importante na 
formação do capital social que pode levar ao desenvolvimento de um território. Assim, Evans, 
(1998 apud Abramovay 1998, p. 04-05) apresenta três visões básicas desta alternativa: 
a) As agências estatais necessitam das comunidades: as comunidades são co-
produtoras de seus resultados e não seus clientes;  
b) As comunidades necessitam de burocracias estatais, já que poucos serviços, nas 
sociedades contemporâneas, podem ser organizados em um nível puramente local e sem o 
apoio dos conhecimentos e dos recursos que venham de Estados e da Federação; 
c) Nesse sentido, a sinergia entre Estado e sociedade pode criar um círculo virtuoso de 
mudança institucional. 
Inserir o Estado no processo significa reconhecer que sozinha a organização social é 
limitada para dinamizar o desenvolvimento de um território. Essa organização social que leva 
à formação do capital social é, exponencialmente, fortalecida quando incorpora amplos 
segmentos da sociedade em torno de uma ação ou de um projeto coordenado. Nesse aspecto, 
“o capital social será tanto mais forte quanto mais ele permitir a ampliação do círculo de 
relações sociais em que vivem aqueles que participam de sua construção” 
(ABRAMOVAY,1998, p. 06). 
Até aqui, foi construído um argumento de que o capital social é importante para o 
desenvolvimento endógeno, como foi demonstrado em vários trabalhos sobre a Terceira Itália. 
Entretanto, muitos autores fazem uma análise crítica de seu uso (BAGNASCO, 1999; 
BECATTINI, 1999; TRIGLILIA, 2003). Como já observamos, a realidade italiana é 
específica. Ela não constitui um modelo [...]. O modelo apresentado pode, em compensação, 
servir a título de comparação ou como espelho onde distinguir semelhanças e diferenças 
(BAGNASCO, 1999, p. 42-43). 
Porém há que se levar em consideração que um modelo que deu certo em uma região 
não pode simplesmente ser transplantado, pois o capital social da Terceira Itália é distinto do 
encontrado em um território rural no Brasil. E também, não há garantias de que a presença de 
um elevado capital social possa propiciar desenvolvimento, pois ele pode agir de forma 
negativa sobre o território (TRIGLILIA, 2003). Como exemplo, um grupo social dentro de 
85 
 
um território que se pode articular com toda a sociedade local, facilmente se enquadraria 
como bom capital social, entretanto, se buscar ganhos apenas para o grupo não gera o 
desenvolvimento territorial. 
Moyano-Estrada (1999) aponta logo no início desse trabalho algumas debilidades 
teóricas e conceituais do termo Capital Social. A primeira é que o conceito tenta explicar 
coisas em demasia, é preciso tomar cuidado com a sua utilização. Na segunda, o autor aponta 
para o modo tão diverso com que os autores utilizam o termo para justificar políticas 
contraditórias no processo de desenvolvimento. E por fim, a disseminação em muitos 
trabalhos de que o capital social é um bem que pode maximizar os resultados, pois nem 
sempre maior nível de capital social significa o melhor para uma comunidade. 
Portanto, capital social é importante para desenvolver um território, mas é preciso que 
ele atue em prol do desenvolvimento comunitário, que ele seja fortalecido com esse papel. O 
desenvolvimento territorial depende da articulação/organização do chamado tecido social, das 
teias possíveis de constituírem em busca da realização de um projeto comum. É necessário um 
comportamento coletivo mesmo que os atores sejam diferenciados, de um consenso, de um 
espaço de debate e concentração de ideias que seja endógeno a certa região, mas sem a lógica 
do individualismo entre eles. 
  
 
2.5 O território no contexto do desenvolvimento territorial rural no Brasil  
 
Segundo Santos (2000) o estudo do território só se torna importante para uma análise 
socioeconômica quando consideramos a sua utilização, a partir do momento em que 
estudamos e pensamos juntamente com os atores sociais que dele fazem parte. Para Dias 
(2004, p. 70), “território usado foi a expressão criada por Milton Santos para formar uma nova 
ideia, que permitisse pensar o real como objeto de pesquisa e de intervenção: pensar o espaço 
banal, o espaço de todos, todo o espaço”.  
Gaspar (2004, p. 182) reforça esse debate, pelo qual, “o conceito de território implica 
uma apropriação, um ordenamento, uma identificação por parte de um grupo social”. Também 
procura mostrar que, para ‘produzir’ o território, deve-se levar em consideração os atores 
envolvidos, desde o Estado até o indivíduo, passando pelas mais variadas organizações 
sociais. É preciso, portanto, identificar os atores sociais e seus interesses, para melhor 
86 
 
compreender o território, ou seja, buscar entender o papel do Capital Social (MOYANO-
ESTRADA, 1999). 
Abramovay ressalta um ponto importante, em que o território “possui um tecido 
social, uma organização complexa feita por laços que vão muito além de seus atributos 
naturais e dos custos de transportes e de comunicações” (ABRAMOVAY, 2000, p. 6). 
Portanto, o território é formado por relações sociais, costumes e culturas, que representam 
uma trama de relações com raízes históricas, configurações políticas e identidades que 
desempenham um papel em evolução no debate do desenvolvimento econômico.  
Assim, o território tomando como exemplo, a ‘Terceira Itália’, é “o resultado de 
formas específicas de interação social, da capacidade dos indivíduos, das empresas e das 
organizações locais em promover ligações dinâmicas, capazes de valorizar seus 
conhecimentos, suas tradições e a confiança que foram capazes historicamente, de construir” 
(ABRAMOVAY, 2000, p. 6-7). 
Como Santos (2000) apresenta, a sociedade exerce, permanentemente, um diálogo 
com esse território usado, que inclui as coisas artificiais e naturais, a herança social e a 
própria sociedade em seu movimento atual. Ainda para o geógrafo, em um contexto de 
globalização, em que prevalece a lógica dos interesses individualistas e conflitantes das 
empresas, o território torna-se fragmentado. Ou seja, um projeto comum de desenvolvimento 
territorial pode ser eliminado, principalmente, se o Estado abandona a intervenção sob o 
processo de ordenação do uso do território. Então, é imperioso, pensar em um projeto para o 
desenvolvimento do território aproveitando os espaços que a globalização oferece e não 
apenas se subjugar à sua força. 
Autores como José Reis e Rogério Haesbaert afirmam que a globalização não implica 
homogeneidade, como defendem alguns teóricos, mas, sim, possibilidades de diversidade que 
permitem a inserção dos territórios. O processo de globalização não implica a 
desterritorialização, uma das características apontadas por seus arautos, que ocorreria à 
medida que se alcançasse uma “cidadania universal” e as fronteiras perderiam sentido, seria, 
neste caso, o próprio “fim dos territórios” 28. Haesbaert (2006), ao contrário, demonstra que o 
cenário da globalização não é o fim dos territórios, pelo contrário, o conceito de sociedade já 
implica uma espacialização, "num sentido mais restrito, sua territorialização. Sociedade e 
espaço social são dimensões gêmeas" (HAESBAERT,2006, p.20).  
                                                 
28
 Sobre o tema, ver Haesbaert (2006).  
87 
 
Na visão de Reis (2002) e de Haesbaert (2006), a globalização não é homogeneidade, 
os autores não aceitam a tese da convergência, pois pode haver trajetórias inesperadas, o que 
abre espaço para os territórios, inclusive subnacionais.  
O território é um processo político, econômico e social que envolve uma ação. Assim, 
é pertinente entender as relações de poder, questões simbólicas, culturais entre outras, o que 
leva à presença de diferentes territórios em uma mesma base territorial. O grande dilema não 
é a desterritorialização, mas, sim, a multiterritorialidade — vários territórios convivendo ou 
conflitando (HAESBAERT, 2006). Logo,  
[...] defendemos a ideia de que muito do que os autores denominam 
desterritorialização é, na verdade, a intensificação da territorialização no 
sentido de uma ‘multiterritorialidade29’, um processo concomitante de 
destruição e construção de territórios mesclando diferentes modalidades 
territoriais (como os ‘territórios-zona’ e os ‘territórios-rede’), em múltiplas 
escalas e novas formas de articulação territorial (HASBAERT, 2006, p.32). 
Em um cenário de globalização, entretanto, não se deve ignorar as relações 
hierárquicas que estruturam a Economia mundial, mas, também não se pode esperar que esse 
cenário promova um desenvolvimento igualitário para todos os territórios. Brandão (2007) 
chama a atenção para o fato de que boa parte da literatura mundial adota de forma 
indiscriminada a visão de que bastaria seguir o conjunto de regras da globalização para que o 
local seja eleito, conquistando os investimentos dos agentes econômicos mais poderosos, 
levando ao crescimento econômico relegando por completo as escalas intermediárias entre o 
local e o global, o que minaria a ação de um Estado-nação atuar de forma específica.  
Para os teóricos do desenvolvimento localista, o local deve inserir-se de forma 
individual na Economia mundial, pois ele reúne ou deve buscar as características necessárias; 
nesse sentido, o Estado teria um papel de regulador e não mais como um agente promotor do 
desenvolvimento nacional. Considerando assim, as políticas executadas pela visão localista ao 
privilegiar as forças de mercado podem ampliar ainda mais as desigualdades existentes dentro 
de uma nação, relegando por completo as articulações existentes entre as diferentes partes do 
                                                 
29
 Cassiolato e Szapiro (2003:40) apud Storper (2007) concebem que “a territorialidade está ligada a 
interdependências específicas da vida econômica e não pode ser definida meramente como localização da 
atividade econômica. É muito mais, no sentido de que está ligada à dependência da atividade econômica em 
relação a recursos territorialmente específicos. As relações de proximidade geográfica constituem-se, assim, 
em ativos específicos valiosos na medida em que são necessárias para a geração de spillovers e externalidades 
positivas num sistema econômico. Uma atividade é totalmente territorializada quando sua viabilidade 
econômica está enraizada em ativos (incluindo práticas e relações) que não estão disponíveis em outros lugares 
e que não podem ser facilmente ou rapidamente criadas ou imitadas em lugares que não as tem”. 
88 
 
território nacional e seus efeitos sobre o todo, visão defendida por autores como Hirschman e 
Myrdal. 
As potencialidades são diferenciadas, logo, é preciso compreender quais são as 
possibilidades para o desenvolvimento endógeno de economias de dinâmicas 
territorizalizadas, assentadas na cooperação, em aprendizagem, conhecimentos tácitos e 
culturas técnicas específicas e em inter-relações sinérgicas (REIS, 2002, p.116).  
Todavia, não se pode ignorar, além das dificuldades intrínsecas ao processo de 
desenvolvimento local, as assimetrias de poder nos territórios, tanto inter como extraclasses, 
que podem ser preservadas, ou mesmo ampliadas, em função dos modelos de governança 
induzidos pelas políticas públicas. Dessa maneira, para que se promova um processo de 
desenvolvimento menos desigual, é preciso reduzir essas assimetrias de poder econômico, 
político e social (ORTEGA, 2008), sempre em uma perspectiva em que o local [territorial] e o 
global são enxergados sob uma mesma lógica (BENKO, 2002).  
Devemos ter em mente que a formação de um território é algo dinâmico, que inclui 
toda a vida socioeconômica regional, tanto as forças convergentes como as divergentes, como 
ocorre nos territórios do Programa LEADER na Europa e também nos Territórios Rurais do 
Programa da SDT/MDA. No caso dos Territórios Rurais, o processo de desenvolvimento 
territorial incorpora a organização social presente naquele espaço para a execução de um 
projeto comum, embora as forças ali presentes não sejam só convergentes, uma realidade 
também encontrada em territórios consolidados de forma autônoma, como o território Café do 
Cerrado.  
Ressalta, ainda, que, aqui, estamos tratando de territórios contínuos, também 
denominados territórios-Zona, ou seja, onde ocorre o agrupamento de espaços contínuos de 
uma determinada superfície do território nacional. Para Schneider e Tartaruga (2004, p. 12), 
“um território contínuo é um conjunto de pontos em rede numa escala determinada, no qual 
cada ponto representa um território contínuo, com forma e estrutura próprias e numa escala de 
menor dimensão”. Como exemplo, podemos citar os CONSADs, os Territórios Rurais do 
MDA e os Territórios da Cidadania, que reúnem diversos municípios contíguos (JESUS, 
2006). 
Por outro lado, Schneider e Tartaruga, também chamam a atenção para a existência de 
territórios em Rede, ou territórios descontínuos, aqueles que não possuem uma proximidade. 
São pontos isolados com fortes ligações entre si, denominados de Redes. Como exemplo, 
temos a ação de uma grande empresa com filiais espalhadas pelo País. “Em termos gráficos, 
89 
 
os territórios contínuos poderiam ser caracterizados por superfícies e os descontínuos, por 
pontos” (SCHNEIDER; TARTARUGA, 2004, p. 12). 
Para, além disso, é oportuno considerar alguns requisitos importantes que foram 
analisados por Casarotto Filho e Pires (1998) e Abramovay (2000), nos quais, a formação de 
um pacto de desenvolvimento territorial com diversas forças locais será dinamizada a partir 
do estabelecimento de uma “ideia-guia”, que sejam capazes de criar um objetivo comum, em 
torno da qual a sociedade ou parte dela se mobilize. Além da ideia-guia, os atores locais 
devem elaborar e executar o projeto que seja orientado ao desenvolvimento das atividades do 
território, atuando em um tempo definido e contando com uma entidade gerenciadora criada 
no âmbito do próprio pacto.  
Um território pode possuir mais de uma ideia-guia, mas deve sempre observar que ela 
precisa ser clara, congregar atores sociais locais e pode ser voltada para diversos setores, 
como um projeto de turismo local, cultural ou produtivo. Abramovay (1998) ressalta que a 
ideia-guia pode estar vinculada a certo tipo de produto com um padrão de qualidade e ligada a 
um território. Nesse propósito, a cooperação e organização dos produtores em torno da 
criação de uma marca que caracterize o território são fundamentais.  
Essa articulação territorial abrangendo sociedade civil local e o poder público para 
desenvolver um determinado território exige a formação de um arranjo institucional que 
abarque uma complexidade de funções e ações necessárias ao desenvolvimento territorial. 
Reis (2002) deixa claro que um papel importante das instituições é dar certa estabilidade ao 
complexo conjunto de relações existentes. A institucionalização é um importante instrumento 
para reduzir as incertezas em um conjunto de relações com lógicas individuais. Nessa 
perspectiva, a institucionalização viabiliza um projeto coletivo. 
Para Reis (2002), as instituições podem ser as regras formais e informais que definem 
as relações entre indivíduos, grupos e organizações. Tais instituições devem reconhecer a 
diversidade/heterogeneidade utilizando a boa governança, pois instituições podem ser hard 
(instituições que estabelecem normas, contratos, ações formais etc.) e soft (instituições 
estabelecidas a partir de hábitos, tradições, costumes etc.). Portanto, se, por um lado, é 
pertinente formar uma instituição para lidar com conflitos, por outro, elas são necessárias para 
agrupar consensos, o que gera um resultado ampliado no desenvolvimento territorial. 
O estudo desenvolvido pela Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da 
Bahia (SEI/BA) buscou meios para constituir territórios em todo o Estado; o órgão procurou 
identificar territórios potenciais para o desenvolvimento rural. No relatório desse trabalho, 
adotou-se a conceituação de que os projetos territoriais são iniciativas de caráter econômico, 
90 
 
politicamente fundamentadas, que têm a capacidade de combinar uma mobilização social 
significativa, sejam representantes do poder público bem como da sociedade civil, com 
viabilidade econômica e sustentabilidade ambiental. Nesse sentido, “O território é, sobretudo, 
um projeto político, resultado da aglutinação de interesses de determinados segmentos da 
sociedade” (Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia - SEI, 2003, p.114). 
Portanto, território é o espaço que se estrutura em virtude de uma ação social e que 
compreende os aspectos econômico, social e político. Os empreendimentos tornam-se 
regionalmente significativos, porque criam território, no sentido de que determinam espaços 
sociais de ação, que se identificam com o município e com conjuntos de municípios. Esta tese 
leva a um projeto territorial que, normalmente: 
[...] é guiado por uma ação/atividade dominante, quase sempre econômica, 
mas não exclusivamente, e, em torno dela, desenvolvem-se outras atividades, 
que beneficiam mais pessoas e novos ambientes. Para serem considerados 
territoriais, os projetos ultrapassam os limites municipais e não se restringem 
a uma única ação/atividade (SEI, 2003, p.117). 
Assim sendo, este estudo faz um forte atrelamento entre os projetos existentes em uma 
determinada região e a sua capacidade de unificar ações positivas e organizar processos que 
levem ao desenvolvimento de um território. Normalmente, este projeto está vinculado a 
algum tipo de ação desenvolvida por uma organização/instituição, seja ela uma associação de 
produtores rurais, uma ONG, um Conselho de desenvolvimento rural etc., o que leva, em 
muitos casos, a uma identificação do projeto e até de certas organizações com o território. 
Nesse sentido, o território é o ambiente em que se executa um projeto político de 
desenvolvimento territorial. É essencialmente político, pois envolve atores e instituições 
locais que não necessariamente defendem os mesmos grupos, interesses e ideias, mas atuam 
de forma articulada, buscando consensos em torno de um tipo de desenvolvimento.  
Nessa mesma direção, tanto o Governo Federal como o Governo de vários estados 
brasileiro estão executando experiências de desenvolvimento territorial e, para tanto, têm 
utilizando os princípios dos consórcios territoriais de desenvolvimento levados a cabo, 
principalmente, pelos Ministérios do Desenvolvimento Agrário, do Desenvolvimento Social e 
da Casa Civil, entre outros. Além de outros espaços territoriais constituídos de forma 
autônoma, mas que conta com a ação estatal.  
Para o desenvolvimento rural, a criação de uma Secretaria de Desenvolvimento 
Territorial no âmbito do MDA evidencia a importância que o Governo Federal deu ao tema. 
Esta secretaria tem trabalhado com a constituição de territórios-zonas (espaço contínuo), 
91 
 
como um resultado e não como um dado, ou, como analisa Milton Santos, o território usado, 
pois, ele é fruto de uma construção social, cultural, histórica ou institucional, envolvendo uma 
lógica coletiva dos atores presentes. Assim, território é: 
[...] um espaço físico, geograficamente definido, geralmente contínuo, 
compreendendo a cidade e o campo, caracterizado por critérios 
multidimensionais – tais como o ambiente, a Economia, a sociedade, a 
cultura, a política e as instituições – e uma população com grupos sociais 
relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio 
de processos específicos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que 
indicam identidade e coesão social, cultural e territorial (MDA/SDT, 2010). 
Assim sendo, esse é o cenário complexo do contexto do desenvolvimento territorial 
rural que está presente no Brasil, seja pela via dos territórios induzidos por políticas públicas, 
seja como os territórios constituídos de forma autônoma. Logo, a discussão em torno do 
território é algo fundamental quando se trata do desenvolvimento territorial e exige uma 
análise ampliada do “espaço socialmente construído”, que deve considerar o histórico de 
inter-relações sociais e econômicas localizadas geograficamente (ABRAMOVAY, 2004). 
Nesse sentido, território tem que ser compreendido para além de um estudo delimitado de um 
espaço geográfico que se limita a características do solo, do clima, de recursos hídricos, de 
relevos e de outras características ambientais semelhantes. Envolve, também, uma gama de 
variáreis como as atividades econômicas, as relações sociais, os costumes, a cultura, em um 
processo de engajamento dos atores sociais inseridos em um determinado espaço geográfico. 
 
 
2.6 Breve consideração sobre as políticas de desenvolvimento territorial rural no Brasil 
 
Por meio das políticas territoriais do Governo Federal foram constituídos arranjos 
socioprodutivos de caráter intermunicipal, que vislumbram promover pactos pelo 
desenvolvimento. Propõe-se a constituição de conselhos intermunicipais como instâncias 
máximas propositivas e deliberativas do sistema de desenvolvimento local que deverá refletir 
a pluralidade de representação dos conselhos municipais. Entre os objetivos da criação desses 
Arranjos/Consórcios está o de estimular a associação entre municípios, com participação da 
sociedade civil e do poder público, para ações conjuntas de geração de trabalho e renda.  
A ação consorciada parte da proposta de que a integração territorial é fundamental 
para melhorar as condições de inserção dos municípios empobrecidos e de pequeno porte na 
92 
 
dinâmica do território nacional, provendo essas localidades de melhores condições de 
competitividade, de solidariedade sistêmica e de maiores possibilidades para assegurarem o 
atendimento às necessidades básicas de seus munícipes. Por meio dos Consórcios, pretende-se 
tornar permanente a articulação entre o poder público e a sociedade civil para a promoção de 
ações de desenvolvimento, de forma institucionalizada (FAO/MESA, 2004). 
Há que se ressaltar que esse processo teve início em meados da década de 1990, 
durante o Governo do ex-Presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC) e, nos anos 2000, nos 
dois governos de Luís Inácio Lula da Graziano da Silva, foram reformulados e ampliados. 
Assim, a criação de Consórcios para a promoção do desenvolvimento, tanto com FHC como 
com Lula, apresenta algumas semelhanças, como a busca por um planejamento participativo e 
maior descentralização de políticas públicas, mas também possui grandes diferenças, 
acentuadamente, na visão geral de execução dos programas. Entretanto, enquanto no Governo 
de FHC e o no primeiro Governo do Ex-Presidente Luís Inácio Lula da Silva buscava-se 
implementar uma lógica autônoma e endógena para promoção do desenvolvimento local, no 
segundo Governo do Ex-Presidente Luís Inácio Lula da Silva, observa-se a implementação de 
uma perspectiva em que se procura combinar as ações bottom-up com a top-down, com maior 
intervenção estatal. Essa perspectiva mais intervencionista pode ser identificada, 
particularmente, com o lançamento do Programa Territórios da Cidadania (2008), em que o 
Governo Federal passa articular 22 ministérios para ações coordenadas nos territórios.  
No Governo da atual Presidenta Dilma Roussef, tais os programas continuam, 
entretanto, uma avaliação que pode ser feita, com base nos encontros nacionais das CAIs é 
que, em função da prioridade desse Governo para ações de combate à miséria, a ênfase maior 
tem sido dada ao Programa “Brasil Sem Miséria”30, lançado em 2011, que apresenta ações 
crescentes, enquanto os programas de desenvolvimento territorial rural permanecem 
funcionando, todavia, estão como terminaram no Governo do Ex-Presidente Luís Inácio Lula 
da Silva, como é o caso do mesmo número de Territórios Rurais e da Cidadania criados e do 
volume de recursos financeiros disponíveis. Isso até o fim de 2012. 
De todo modo, o enfoque territorial vem sendo executado, como alternativa para o 
desenvolvimento de municípios de perfil agrário e, particularmente, de predominância da 
agricultura familiar. No Brasil, merecem destaques três experiências: os Territórios Rurais 
executados pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), os Territórios da Cidadania 
sobre a responsabilidade da Casa Civil com apoio dezesseis ministérios e de cinco secretarias 
                                                 
30
 Para maiores informações ver: <http:// www.brasilsemmiseria.gov.br>.  
93 
 
do Governo Federal e os Consórcios Intermunicipais de Segurança Alimentar e 
Desenvolvimento Local (CONSADs) do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à 
Fome.  
Os Territórios Rurais são espaços criados para estabelecer interlocução entre os 
poderes públicos e os atores sociais mais organizados, compromissados e sintonizados em 
torno de projetos de desenvolvimento rural. O objetivo é o de encontrar uma melhor 
integração e articulação das políticas públicas do Governo Federal, estadual e municipal com 
a sociedade civil, em torno do desenvolvimento de territórios, nos quais, predominem 
agricultores familiares e beneficiários da reforma agrária (BRASIL, 2010). 
Os CONSADs pertencem ao conjunto de políticas estruturantes do MDS inserido no 
Programa de desenvolvimento territorial, cuja finalidade básica é estimular o 
desenvolvimento de ações estruturais de combate à fome nos âmbitos local e regional. Isso 
levou o MDS a promover uma organização institucional entre os municípios, contando com a 
participação da sociedade civil e do poder público na formação de um arranjo socioeconômico 
intermunicipal sustentável.  
Os Territórios da Cidadania (TCs) foram lançados no segundo Governo do Ex-
Presidente Luís Inácio Lula da Silva, sobre os territórios rurais com “objetivos promover o 
desenvolvimento econômico e universalizar programas básicos de cidadania por meio de uma 
estratégia de desenvolvimento territorial sustentável” (BRASIL, 2011). Ao mesmo tempo, 
tem como estratégia promover participação social e a integração de ações entre Governo 
Federal, estados e municípios objetivando superar a pobreza com redução das desigualdades 
socioeconômicas.  
De acordo com documentos oficiais de constituição dos TCs, para alcançar esse 
objetivo, a estratégia a ser utilizada é a da inclusão produtiva das populações pobres nos 
territórios constituídos, o que requer um grande conjunto de ações governamentais 
coordenadas, como o planejamento e integração de políticas públicas; busca da 
universalização de programas básicos de cidadania e ampliação da participação social. 
No capítulo 5, analisamos melhor essas três políticas para o desenvolvimento 
territorial rural ao analisar o Território Noroeste de Minas que tem em sua origem as três 
políticas. 
Por fim, como exemplo de território constituído autonomamente no Brasil, ou seja, 
sem incentivo direto do Estado, podemos citar aqueles que são constituídos a partir da 
conquista de uma Indicação Geográfica de Procedência, com vistas a alcançar a Denominação 
de Origem. Exemplos desses podem ser citados dois: Território Café do Cerrado (ORTEGA; 
94 
 
JESUS, 2012) e do Vale dos Vinhedos (ORTEGA; JEZIORNY, 2011). São arranjos 
produtivos de base territorial, bastante institucionalizados, constituídos de maneira autônoma 
e privada, para melhor inserção no mercado nacional e mesmo no mercado internacional.  
 
95 
 
3. Territórios autônomos e induzidos na Europa. Três experiências territoriais no Sul 
da Espanha 
 
 
No hay futuro para las áreas rurales sin una agricultura eficiente en términos 
económicos, y sostenible desde el punto de vista ambiental, sin un tejido social 
cohesionado, sin adecuadas infraestructuras y equipamientos, sin un sistema político 
local legitimado por su eficiencia y transparencia y sin una economía dinámica e 
diversificada. Pero tampoco hay futuro para las áreas urbanas sin un tejido rural vivo 
e abierto a los intercambios económicos y sociales, sin un territorio capaz de actuar 
de soporte de muchas actividades productivas, pero también capaz de promover 
sinergias en el uso y disfrute de los recursos naturales que encierra o en la mera 
constelación estética del paisaje que ha contribuido a conformar. (FORO IESA, 
2009).  
 
 
3.1 Introdução 
 
Ao analisar a política de desenvolvimento territorial rural levada a cabo pelo Governo 
brasileiro, constatamos as referências recorrentes à experiência europeia do Programa 
LEADER (Ligações entre Ações de Desenvolvimento da Economia Rural). Assim, em face 
dessa influência, decidimos realizar estudos de algumas dessas experiências.  
A escolha de territórios Espanhóis para realizar uma análise comparada com os 
territórios estudados no Brasil se deve a um conjunto de motivos. Dentre eles estão os vários 
estudos, como o de Garrido Fernández e Moyano Estrada (2002), que apontam para a 
transformação socioeconômica conquistada pela região de Andaluzia nos últimos 20 anos, que 
até poucas décadas atrás era considerada uma das regiões mais atrasadas em termos de 
desenvolvimento rural na Europa. Esse crescimento foi estimulado pela entrada da Espanha 
na União Europeia, em função das políticas de desenvolvimento econômico para as regiões 
mais atrasadas dos estados membros, com transferências de significativos aportes financeiros 
por meio de diversos fundos. Foi a Espanha, nesse contexto, juntamente com Irlanda, Grécia e 
Portugal, um dos países mais beneficiados com recursos da União Europeia. 
A transferência de recursos para esses países vem caindo gradativamente, 
acentuadamente com a crise econômica que assola toda a Europa e também em função da 
incorporação de novos países do leste europeu que passaram a compartilhar dos fundos 
europeus.  
96 
 
É por essa política que foi dedicada atenção especial à Espanha, mais precisamente à 
província de Córdoba, que faz parte da Comunidade Autônoma de Andaluzia, no sul da 
Espanha, região agrícola tradicional, que se encontrava relativamente atrasada, mas que, ao 
receber estímulos por meio da política de desenvolvimento rural, obteve bons resultados ao 
longo de duas décadas na promoção do desenvolvimento de territórios rurais.  
A importância do programa LEADER pode ser evidenciada em número, sendo que na 
primeira ação, em 1992, foram implantados 53 territórios em toda a Espanha e, em 2012, o 
país contava com mais de 200 territórios, dos quais 50 estão em Andaluzia.  
Outro motivo para a seleção da Espanha para o estudo comparativo esteve no 
convênio firmado entre o Instituto de Economia da UFU e o IESA
31
, financiado pelo CNPq, 
no âmbito de um acordo bilateral entre os governos brasileiro e espanhol. O IESA realiza 
várias investigações sobre o desenvolvimento rural em toda a Europa, com destaque para a 
Espanha, especialmente no território da Comunidade Autônoma de Andaluzia, região que tem 
apresentado significativos resultados em termos de desenvolvimento econômico a partir de 
políticas de abordagem territorial.  
Para tanto, este capítulo está dividido em três grandes seções, além dessa breve 
introdução. Na segunda seção, é apresentado o processo do desenvolvimento rural no âmbito 
da União Europeia, desde a Política Agrícola Comum até a consolidação abordagem territorial 
do desenvolvimento rural, com ênfase nos Programa LEADER e PRODER (Programa de 
Desenvolvimento Regional). A terceira seção apresenta o funcionamento operacional do 
Programa LEADER no âmbito territorial e, por fim, na quarta seção, é feita a apresentação e 
análise dos três territórios que foram selecionados na província de Córdoba: Território Los 
Pedroches, Território Medio Guadalquivir e Território Guadajoz y Campiña Este de 
Córdoba.  
 
 
3.2 A abordagem territorial na Europa para promoção do desenvolvimento rural  
 
A política territorial que é executada na União Europeia para promover o 
desenvolvimento rural tem influenciado, desde a década de 1990, as políticas territoriais na 
América Latina. A política europeia vem-se consolidando, fruto de um conjunto de fatos que 
                                                 
31
 O Instituto de Estudios Sociales Avanzados (IESA) é um centro de pesquisas sociológicas financiado pelo 
Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) do Governo Espanhol e pela Junta de Andaluzia.  
97 
 
ocorreram a partir de meados da década de 1980, em um contexto de transformações na 
política agrícola da União Europeia e na busca por uma política de desenvolvimento rural 
para zonas desfavorecidas. 
Entretanto, ações e políticas para a promoção do desenvolvimento rural na Europa não 
constituem um tema novo, estiveram presentes no processo de desenvolvimento econômico e 
social ao longo do século XX, e apresentaram mudanças significativas nos últimos 30 anos
32
 
(MOYANO ESTRADA, 2007). Ceña Delgado (1994) partilha dessa posição e avalia que a 
política de desenvolvimento rural ganhou notoriedade nos debates políticos a partir dos anos 
de 1970, notadamente, para ações voltadas aos países em desenvolvimento.  
Para melhor compreender a origem do desenvolvimento territorial como abordagem 
para promover o desenvolvimento rural, é preciso voltar à implantação da PAC (Política 
Agrícola Comum). A PAC tem origem na formação da CEE (Comunidade Econômica 
Europeia) fruto do Tratado de Roma (1957). Esse tratado estabelecia, inicialmente, uma união 
aduaneira entre os seis países que assinaram o primeiro acordo
33
, também denominado de 
Mercado Comum Europeu e a PAC que começou a ser implantada em 1960.  
O objetivo geral da PAC era o de promover a livre circulação de produtos agrícolas 
dentro da CEE e o protecionismo para os produtos agrícolas produzidos localmente, 
especialmente com subsídios ao preço. Essa era uma política dirigida aos agricultores e 
empresas agrícolas da comunidade (TOLÓN BECERRA; LASTRA BRAVO, 2007).  
Assim, desde o início de sua criação, até meados da década de 1980, a PAC priorizava 
modernizar a agricultura e aumentar a produção, garantir o abastecimento alimentar e 
promover renda para os agricultores pertencentes à CEE
34
, além de buscar fortalecer o 
mercado interno com forte proteção em relação aos produtos agrícolas de origem externa. 
Essas medidas adotadas explicam, em grande medida, o sucesso da política ao lograr êxito na 
modernização, aumento da produção e da produtividade agrícola.  
Segundo Moyano-Estrada (2010), no período entre 1960 e 1985, a condução da PAC, 
tanto na agenda política da UE (União Europeia), como da opinião pública, tinha como foco a 
                                                 
32
 En efecto, la antigua concepción de la sociedad rural, percibida como un mundo aislado y distante al que se 
le identificaba exclusivamente con la actividad agraria y la cultura campesina – sea en su dimensión 
conflictiva en las zonas de predominio de la gran agricultura extensiva, sea en su dimensión de orden y 
estabilidad en las áreas de pequeña agricultura familiar –, ha dado hoy paso a una percepción más diversa y 
heterogénea (MOYANO ESTRADA, 2007).   
33
 Os países que iniciaram a CEE foram: República Federal Alemã, França, Itália, Bélgica, Países Baixos e 
Luxemburgo.  
34
 A CEE foi evoluindo paulatinamente ao longo do tempo. Atualmente, está constituída sob a forma de uma 
integração econômica completa denominada de União Europeia, reunindo 25 países, ver 
<http://<http://www.europa.eu>.  
98 
 
busca por maiores rendimentos produtivos para as unidades agrícolas de produção, em um 
modelo intensivo e especializado. Essa política desconsiderava os custos ambientais e os 
efeitos negativos para o meio ambiente, bem como não dava maior importância para possíveis 
desigualdades econômicas e sociais nas áreas rurais. 
Nesse período, pode-se concluir que a PAC esteve orientada para a promoção da 
modernização da produção agrícola, de forma que o bom êxito da agricultura também seria 
bom para todo o meio rural (modificado e natural), ou seja, a atividade agrícola deveria ser 
mantida a qualquer custo para garantir a produção e também para o desenvolvimento das 
áreas rurais (MOYANO-ESTRADA, 2010). De fato, do ponto de vista da produção, isso 
ocorreu, pois, nesse período, os países europeus passaram de grande importadores de produtos 
agrícolas a exportadores mundiais, com seus excedentes agrícolas, fruto do processo de 
adoção do padrão tecnológico da revolução verde, provocando impactos ambientais, exclusão 
de produtores e, até, a exclusão de regiões inteiras, tanto em países centrais como em 
“periféricos” da UE.  
Entretanto, esse sucesso produtivo começou a ser questionado ao longo dos anos de 
1980, por fatos que levaram à dissociação entre política agrária e política rural (TOLÓN 
BECERRA; LASTRA BRAVO, 2007; MOYANO ESTRADA, 2010). Entre os fatos, pode 
ser apontada a entrada de países anglo-saxões na UE, como o Reino Unido e a Dinamarca, 
que influenciaram mudanças na PAC em função da atenção dada a questões ambientais e das 
políticas para o desenvolvimento das áreas rurais. Outro fato apontado por Moyano-Estrada 
2010 diz respeito aos estudos elaborados pela Comissão Europeia voltada para as questões 
rurais como o Livro Verde sobre a Política Agrária 1985) e o Informe sobre o Mundo Rural 
(1988) que também sinalizam mudanças na PAC. Para Magrama (2012), o documento 
elaborado pela UE, em 1988, aponta mudanças, em que a busca pelo desenvolvimento rural 
não deveria ser uma consequência da política agrária, mas, sim, uma preocupação legítima e 
de pleno direito abordado com política própria.  
Segundo Pérez Yruela et al. (2000), a PAC, em um primeiro momento, constituiu as 
Organizações Comuns de Mercado (OCM), com o objetivo de criar mecanismos para regular 
e intervir nos preços e no mercado de produtos agrícolas comunitários. Já nos anos 1970, 
entretanto, aponta as primeiras mudanças, passando de um corte puramente setorial para um 
setorial-territorial. Ou seja, já foram sendo apontadas algumas medidas para melhorar e 
modernizar as estruturas agrárias e levar ajudas para as áreas menos favorecidas na produção 
agrícola. 
99 
 
Apesar dessa primeira indicação, Pérez Yruela et al. (2000) destacam que foi somente 
no fim dos anos 1980 que uma estratégia integral de desenvolvimento rural foi posta em 
marcha, registrada em documentos da Comissão Europeia como o Comunicado de 1988 sobre 
o futuro do mundo rural e suas propostas legislativas. Essa reorientação está no “Reglamentos 
de Reforma de los Fundos Estructurales de 1988”.  
Os estudos da Comissão Europeia apontavam para mudanças na implantação da PAC, 
pois ela não tem conseguido promover a modernização da produção com as questões 
ambientais e do desenvolvimento socioeconômico do meio rural. Assim, promove-se a 
reformulação na PAC com o objetivo de compatibilizar a produção agrícola com 
desenvolvimento rural, o que levou a priorizar as duas dimensões da política, a agrícola e a 
territorial, ambas com financiamento da PAC. Entretanto, avalia-se que uma política com 
duas dimensões e um só fundo apresenta limitações, notadamente, como decorrência da força 
do lobby do setor agrícola.  
A PAC foi concebida, originalmente, como uma política para promover o setor 
produtivo agrícola baseado na agricultura familiar financiada pelo FEOGA (Fundo Europeu 
de Orientação e Garantia Agrícola
35
). O financiamento pelo fundo possui duas “linhas”, a 
primeira que concentra a maioria dos recursos, é denominada de garantia e visa ao 
financiamento dos mercados com medidas que abarcam intervenções, restituições à 
exportação e ajudas a manutenção de estoques privados e prêmios à produção. Já a segunda 
“linha”, denominada de orientação, visa ao financiamento socioestrutural com medidas como 
a instalação de jovens agricultores, a modernização de unidades agrícolas, transformação e 
comercialização agrícolas e desenvolvimento de zonas rurais.  
Segundo dados da UE, o FEOGA era o principal item dos recursos destinados à 
comunidade europeia, em 1995, e absorveu quase 48% dos recursos orçamentários da UE, 
beneficiando um único setor. Desse total dirigido ao rural, a linha garantia absorveu 90% 
desses recursos.  
Mesmo com as mudanças promovidas na PAC nos anos de 1990 e início dos anos 
2000, a lógica produtivista, protecionista e fortemente setorial continuou hegemônica, o que 
exigiu ações para a promoção de desenvolvimento dos setores excluídos, especialmente com a 
entrada dos países mediterrâneos (Espanha, Grécia e Portugal) menos desenvolvidos. Assim, 
as regiões mais pobres desses países e mesmo de outros participantes, caso da Irlanda, 
                                                 
35
 Para conhecer o FEOGA e outros fundos da UE, ver: <http//www.europa.eu>.  
100 
 
deveriam receber incentivos para aproximar seu nível de agricultura ao dos países mais 
desenvolvidos.  
Ao mesmo tempo, no contexto da década de 1990, com a pressão internacional por 
reformas liberais, especialmente no comércio agrário (OMC), o que implicaria uma redução 
do protecionismo agrícola promovido pela PAC, a Comissão Europeia para a Agricultura 
sinaliza mudanças na sua linha de ação, com redução gradual do protecionismo e apoio a 
multifuncionalidade da atividade agrária (PÉREZ YRUELA et al. 2000). Ou seja, os 
documentos do fim dos anos 1990 apontam para maior ação em proteção da sociedade rural, 
território e meio ambiente, confirmando uma política de desenvolvimento rural em toda a 
União Europeia. 
A nova política da UE nasceu com uma perspectiva diferenciada, não a do 
exclusivismo da ampliação da produção agrícola, mas a da valorização do desenvolvimento 
rural, “expresso na busca de outros canais de geração de empregos e renda que não a 
produção agrícola intensiva, passou a ser eleito, no âmbito da própria Política Agrícola 
Comum, como uma alternativa às políticas de desenvolvimento territorial” (ORTEGA, 2008, 
p. 98).  
A política de desenvolvimento rural, criada em 1991 pela Comissão Europeia, foi 
denominada de Iniciativa Comunitária - Ligações entre Ações de Desenvolvimento da 
Economia Rural – LEADER, em paralelo a PAC. Essa política foi criada com um caráter 
inovador, se comparada à proposta original da PAC, pois valoriza a estratégia de 
desenvolvimento rural. Sete grandes componentes a compõem: valorização do potencial 
endógeno local, enraizamento territorial estratégico, abordagem ascendente, gestão 
descentralizada e global dos financiamentos, abordagem integrada ou multissetorial, parceria 
horizontal de caráter público-privada, e a organização em rede (JOUEN, 2001; COMISSÃO 
EUROPEIA, 2006). 
Segundo Moyano-Estrada (2010) o Programa LEADER constituiu um importante 
instrumento para a implantação de uma política de desenvolvimento territorial desvinculada 
da PAC, com o objetivo de promover a diversificação de atividades locais para a incentivação 
do desenvolvimento em várias áreas rurais da Europa. Ainda segundo esse autor, com o 
LEADER, no planejamento da UE, passou a haver dissociação entre a política agrícola e 
desenvolvimento rural, cada qual orientada por seus objetivos gerais, e tendo como alvo 
diferentes grupos de beneficiários.  
Para Jouen (2001) o foco das políticas de desenvolvimento rural europeu mudou na 
década de 1990, especialmente com o Programa LEADER, cujos dirigentes políticos 
101 
 
perceberam uma “boa surpresa”, de que esse espaço pode ser dinâmico e inovador, com 
capacidade para atrair pessoas e empresas. Assim, o foco na análise da zona rural, visto como 
espaço de atraso, passou a ser considerado como uma oportunidade para crescimento e de 
desenvolvimento rural.  
Sumpsi (2007) afirma que o Programa LEADER foi a iniciativa que, de um modo 
mais sistemático, aplicou o enfoque territorial no desenvolvimento de áreas rurais deprimidas. 
Assim, o Programa utiliza o conceito de espaço em detrimento do setor agrícola, conforme foi 
demonstrado ao longo do capítulo segundo desta tese.  
O Programa LEADER se baseia em uma perspectiva ampla do desenvolvimento rural, 
voltado para as zonas rurais desfavorecidas e com dificuldades de utilizar o padrão 
tecnológico hegemônico, cuja ação não pode estar voltada exclusivamente para o 
agropecuário. Assim, o objetivo do Programa é:  
[...] permitir aos agentes e territórios rurais valorizar as suas próprias 
potencialidades, contribuir para o desenvolvimento económico, social e 
cultural do meio rural, suscitar um espírito de cooperação entre municípios, 
freguesias e lugares, de modo a despertar solidariedades que reforcem o 
desenvolvimento das regiões, sensibilizar a população para a riqueza do 
património da região, responsabilizando-as pela sua preservação e 
valorização e criar hábitos de convívio entre a população local, favorecendo 
os contactos entre os residentes e os visitantes (<http://www.europa.eu>). 
Conforme chama a atenção Jouen (2001), o Programa LEADER foi criado com o 
objetivo de promover o desenvolvimento rural para áreas deprimidas da Comunidade 
Europeia, todavia, alguns países centrais possuíam políticas de desenvolvimento rural 
utilizando o potencial endógeno desde o fim dos anos de 1950 em diferentes níveis e alcance, 
especialmente, Alemanha, Dinamarca, França e Inglaterra, enquanto outros países 
apresentavam problemas agrários e de desenvolvimento rural ainda na década de 1990, além 
de se encontrarem desprovidos de uma política capaz de enfrentar tais problemas. Nesse 
contexto, o Programa LEADER tem grande mérito, criado para comunidades de baixo grau de 
desenvolvimento, logo propiciou resultados positivos, mas diferenciados para cada país-
membro, em função de um conjunto de fatores, especialmente do papel da política de cada 
Estado-Membro para o mundo rural.  
Segundo documento da Comissão Europeia (2006, p.06), o Programa LEADER, 
quando lançado em 1991, tinha como objetivo “aumentar o potencial de desenvolvimento das 
zonas rurais, baseando-se em iniciativas e competências locais, promovendo a aquisição do 
saber-fazer no domínio do desenvolvimento integrado local e divulgando esse saber-fazer a 
outras zonas rurais”. 
102 
 
Na concepção original, o Programa LEADER estabeleceu possibilidade de ajuda a 
diversas medidas
36
 que pudessem contribuir com o desenvolvimento local, desde que a sua 
execução e realização se dessem pelas estruturas criadas localmente e implantadas nos 
respectivos territórios a partir de um Plano de Ação Local, financiado com recursos dos 
fundos estruturais: Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola – FEOGA, Fundo 
Europeu de Desenvolvimento Regional – FEDER e Fundo Social Europeu – FSE 
(PROGRAMA DE DESARROLLO RURAL DE ANDALUCÍA, 2007-2013). 
Além desses três fundos também se deve destacar o IFOP (Fundo Europeu para 
Ordenação Pesqueira), que financia territórios que contam com a atividade pesqueira. Para 
além dos Fundos Europeus, os Estados Membros e suas comunidades autônomas e/ou 
governos regionais aportam recursos ao Programa. No caso espanhol, para o LEADER I, 
houve aporte de recursos do antigo Instituto Nacional de Reforma y Desarrollo Agrario 
(IRYDA).  
O Programa foi executado em etapas, estando no ano de 2012, no fim da quarta etapa 
de execução, ao mesmo tempo em que se estava discutindo a quinta etapa. A primeira etapa 
foi denominada de LEADER I, executada entre 1991 e 1993, na qual foi possível 
experimentar as abordagens inovadoras do desenvolvimento local/territorial na promoção do 
desenvolvimento rural. Nessa etapa foram implantados 217 Grupos de Ação Local 
(GAL/territórios) espalhados pelos países membros da União Europeia, abrangendo uma 
superfície de 367.000 km² com um volume de recursos financiados pela UE de € 442 milhões 
(COMISSÃO EUROPEIA, 2006). Segundo Sumpsi (2007), nessa fase, considerada piloto, 
foram aplicados apenas 1% dos recursos da UE. Nessa fase, só na Espanha, foram 
implantados 53 GAL, equivalentes a 24,4% dos GAL europeus (MAGRAMA, 2012).  
A segunda etapa, o LEADER II, tinha como objetivo consolidar e ampliar o Programa 
em função do sucesso obtido na etapa inicial. Essa etapa foi executada entre 1994 e 1999, 
considerando aspectos positivos e alguns negativos da primeira etapa
37
, quando foram 
implantados mais 689 territórios, totalizando 906 territórios espalhados pelos países-membros 
                                                 
36
 Entre as medidas estão: apoio técnico ao desenvolvimento rural, formação de profissionais e ajuda a 
contratação, turismo rural, ajuda para as pequenas empresas, ajuda para a atividade de artesanato e serviços 
locais, valorização e comercialização da produção agropecuária, florestal e pesqueira local, entre outras.  
37
 Entre os aspectos positivos estão: a participação da sociedade na gestão da política de desenvolvimento rural e 
a ampla participação social entre alguns GALs, e a grande quantidade de projetos demandados. Como aspectos 
negativos: em alguns GALs houve conflitos entre poder público e sociedade civil, maior protagonismo do 
poder público em outras, conflitos entre as novas iniciativas e as visões tradicionais e grande peso a projetos 
de turismo (MAGRAMA, 2012).  
103 
 
da União Europeia. A superfície coberta chegou a 1.375.144 km², com um volume de recursos 
financiados pela UE superior a € 1,7 bilhão (COMISSÃO EUROPEIA, 2006).  
A terceira etapa, o LEADER +, foi executada entre 2000 a 2006. Essa etapa contou 
com reformulações para ampliar o alcance do Programa, como a cooperação interterritorial e 
transnacional entre os GAL, foi criado uma comunicação em rede, além de estimular os atores 
sociais locais a pensarem o território no longo prazo (MAGRAMA, 2012). Com reformulação 
em alguns territórios, o resultado do período foi que o número de territórios ficou estabilizado 
em 893, enquanto a superfície coberta ampliou, chegando a 1.577.386 km² com ampliação do 
volume de recursos financiados pela UE, que foi superior a € 2,1 bilhões (COMISSÃO 
EUROPEIA, 2006).  
Após três etapas e com inclusão de novos membros na UE, o Programa passou por 
mais modificações na etapa seguinte. Até essa etapa, o Programa LEADER tinha caráter 
autônomo, com o financiamento em âmbito comunitário separado de outros programas 
voltados para os territórios rurais dos Estados Membros e suas regiões. Com o novo Programa 
(2007-2013) a abordagem LEADER passou a ser integrada na política de desenvolvimento 
rural global da UE. Ou seja, agruparam-se outros eixos/programas de desenvolvimento rural, 
incluindo programas de desenvolvimento rural de caráter nacional e regional.  
Nesse contexto, foi aprovada a quarta etapa, denominada de LEADER Plus, que 
compreende o período 2007 a 2013. Ainda não existe um balanço final do Programa que está 
em execução, mas as estimativas iniciais apontam que o Programa realiza intervenções em 
mais de 1.000 territórios (SUMPSI, 2007). Ao mesmo tempo, a Comunidade Europeia já está 
discutindo a quinta etapa (2014-2020) com participação de diversas entidades envolvidas com 
o desenvolvimento territorial rural na Europa.  
Mesmo com todos os números de crescimento publicados, o Programa LEADER não 
atende a todos os recortes territoriais da União Europeia, pois o foco do Programa era o de 
buscar desenvolver regiões/territórios deprimidos. Nesse contexto, diversos outros recortes 
territoriais de caráter rural existentes não foram atendidos; ao mesmo tempo, o sucesso do 
Programa LEADER despertou em muitas regiões a busca por consolidação de territórios 
próprios, além do fato de que Governos buscaram ampliar essa política em seus territórios 
nacionais. Tudo isso aumentou a pressão para ampliar programas e fundos que fomentem o 
desenvolvimento rural por meio de políticas de abordagem territorial.  
No âmbito da União Europeia e de seus Estados-Membros, consolidaram-se outros 
programas que também promovem o desenvolvimento rural para além do Programa 
LEADER. Entre eles, merece destaque o Programa de Desenvolvimento Regional 
104 
 
(PRODER), aprovado em 1996, com dois eixos principais de atuação (desenvolvimento local 
e agricultura e desenvolvimento rural), executado paralelamente ao Programa LEADER de 
forma cooperativa entre UE e regiões ou Estados-Membros.  
Segundo Garrido Fernández e Moyano Estrada (2002), no território Espanhol, também 
é executado o Programa de desenvolvimento PRODER, similar e complementar ao LEADER. 
O Programa é voltado para incentivar/criar territórios que não foram contemplados pelo 
LEADER em suas etapas; é executado pelas comunidades autônomas e o Governo Espanhol 
junto às instituições da União Europeia, buscando recursos dos Fundos Estruturais. O objetivo 
do PRODER é:  
Impulsar el desarrollo endógeno y sostenido de las zonas de aplicación, a 
través de la diversificación de la economía rural, persiguiendo el 
mantenimiento de la población, frenando la regresión demográfica y 
elevando las rentas y el bienestar social de sus habitantes a niveles más 
próximos o equiparables a otras zonas más desarrolladas, asegurando la 
conservación del espacio y de los recursos naturales (MAGRAMA, 2012, p. 
31). 
 
Na Espanha, na primeira fase, denominada de PRODER I, foram beneficiados 107 
Territórios, com articulação local na forma de GAL, tendo como fonte de financiamentos para 
as ações locais recursos dos fundos estruturais comunitários (FEOGA e FEDER) mais fundos 
nacionais, das comunidades autônomas, do poder público local e de agentes privados 
(MAGRAMA, 2012).  
Uma análise da Comunidade Autônoma de Andaluzia fornece uma dimensão do 
conjunto de programas, pois enquanto o Programa LEADER II beneficiava 22 comarcas 
(GAL/territórios), o PRODER I beneficiava outras 27, o que totalizava 49 territórios, com 
cobertura de 88% de área andaluz com programas de desenvolvimento territorial rural. Para a 
segunda fase do Programa, no PRODER II, as 22 comarcas do Programa LEADER buscaram 
ingressar também no PRODER, e com a criação de mais um GAL, a província de Andaluzia 
passou a contar com 50 GAL que passou a ser denominado de GDR (Grupo de 
Desenvolvimento Rural). 
Assim, os recortes territoriais de caráter rural da Comunidade Europeia contam com 
diversas fontes de financiamentos. Além das citadas acima, especialmente àqueles 
beneficiados pelos programas LEADER e PRODER que possuem características 
socioeconômicas baixas (territórios deprimidos), podem ser beneficiários ou buscar apoio 
para projetos locais no FSE e no IFOP para aqueles que possuem atividades pesqueiras. 
Mesmo em um cenário de crescimento do Programa LEADER e PRODER, e de 
resultados positivos na geração de emprego e renda nos territórios, ainda existe um forte 
105 
 
embate entre a política agrícola e os programas de desenvolvimento rural, especialmente na 
disputa de recursos pelos fundos e sua gestão. De um lado, a principal fonte de recurso está no 
FEOGA, fundo que também financia a PAC, que em suas reformulações estabeleceu uma 
linha para as ações de desenvolvimento rural, com destaque para o LEADER, mas com 
recursos limitados perante a política agrícola. De outro lado, estão os fundos FEDER, FSE e 
IFOP, também com recursos limitados para atender todas as demandas, situação que aquece 
ainda mais o debate sobre a utilização dos recursos dentro da Comunidade Europeia (FORO 
IESA, 2009). 
No contexto de vinte anos de execução de programas de desenvolvimento rural na UE, 
o embate entre os segmentos que defendem uma política mais setorizada, voltada à atividade 
agrícola e os segmentos que defendem uma política de desenvolvimento territorial rural 
ampliaram, tanto no âmbito dos Conselhos da União Europeia, como nos Estados Membros e 
em toda a sociedade. Moyano Estrada (2007) retrata bem esses embates, em que os segmentos 
que representam a atividade agrícola têm incorporado a temática do desenvolvimento 
territorial, procurando combinar as duas linhas de ações em um só Programa, situação que 
pode colocar em risco o desenvolvimento rural, se prevalecer a tendência de direcionar maior 
fonte de recursos para o setor agrícola, caso prevaleça as deliberações desse grupo.  
Assim, Moyano Estrada (2007) defende a consolidação de uma linha de política de 
desenvolvimento territorial rural diferenciada da PAC (setor agrícola), que possa ser integrada 
de forma global com os problemas do mundo rural na Europa, atendendo as novas demandas 
da sociedade, mantendo equilibro entre o campo e a cidade com coesão social. O FORO IESA 
(2009) aponta em suas conclusões que o desejo de busca por maior autonomia deveria ocorrer 
por meio da criação de uma Agência Estatal de Desenvolvimento Territorial, com recursos do 
Governo e da União Europeia para melhor promover o desenvolvimento territorial rural.  
A seguir, aprofunda-se o funcionamento operacional do Programa LEADER, que 
também serve de referência para o Programa PRODER, por serem muito similares na 
operacionalização e promoção do desenvolvimento rural.  
 
 
3.3 O funcionamento do Programa LEADER em âmbito local/territorial 
 
Para operacionalizar o Programa LEADER, segundo a lógica do desenvolvimento 
territorial rural, é necessário que cada comunidade se articule em torno de um Conselho com 
106 
 
participação ampliada, que considere a diversidade das zonas rurais, adote métodos claros e 
transparentes, busque apoio do poder público e conte com suporte técnico. O documento da 
Comissão Europeia (2006) expressa bem essa busca: 
O conceito principal subjacente à abordagem LEADER consiste em 
considerar que, dada a diversidade das zonas rurais europeias, as estratégias 
de desenvolvimento são mais eficazes se forem decididas e implementadas a 
nível local pelos agentes locais, acompanhadas de procedimentos claros e 
transparentes e apoiadas pelas administrações públicas competentes e pela 
assistência técnica necessária para a transferência de boas práticas 
(COMISSÃO EUROPEIA, 2006, p.08). 
Para implantar a abordagem do Programa, foram estabelecidas sete características 
principais que expressam a lógica de funcionamento do LEADER (JOUEN, 2001; 
COMISSÃO EUROPEIA, 2006). O Organograma 3.1 sintetiza essas sete características, em 
seu conjunto, interagem entre si com o objetivo de promover ações para o desenvolvimento 
dos territórios rurais. Assim, conforme foi apresentado no segundo capítulo, a abordagem do 
LEADER tem por si só um forte potencial para estimular o desenvolvimento endógeno.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Abordagem 
Leader 
Abordagem ascendente no 
que diz respeito à elaboração 
e execução de estratégias 
Estratégias locais de 
desenvolvimento por zona 
Parcerias locais dos 
setores público e privado: 
grupos de ação local 
Inovação 
Ações integradas e multissetoriais 
Ligação 
em rede 
Cooperação 
 
ORGANOGRAMA 3.1 As sete características essenciais de LEADER 
Fonte: Comissão Europeia (2006) 
 
1) Para tanto, a primeira característica do Programa é a adoção de estratégias locais 
de desenvolvimento por zona, o que implicou a aplicação de um conjunto de conceitos 
107 
 
teóricos e práticos para melhor operacionalização. Tais conceitos estão sintetizados no 
Organograma 3.2.  
A utilização do território zona significa aplicar “a política em causa de um território 
pequeno, homogêneo e socialmente coerente, frequentemente caracterizado por tradições 
comuns, uma entidade local e um sentimento de pertença ou por necessidades e expectativas 
comuns” (Comissão Europeia, 2006, p.08). Dessa forma, o território-zona deve ser 
constituído com dimensão reduzida
38
, com a meta de reunir entre 10.000 e 100.000 habitantes.  
Com essa estratégia, o Programa visa a privilegiar no território zona a homogeneidade 
e coesão comuns, a tradição e identidade comuns e necessidades e expectativas comuns entre 
a população local (Organograma 3.2). Espera-se facilitar a ação dos atores locais na 
identificação dos pontos fortes e fracos de ameaças e oportunidades bem como na 
implantação de ações de desenvolvimento local.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
Zona Local 
Reduzida 
dimensão 
Entre 10.000 e 100.000 
habitantes 
Homogeneidade 
e coesão comuns 
Necessidades e expectativas 
comuns 
Tradições e identidade 
comuns 
Inexistência 
de fronteiras 
predefinidas 
Coerência e 
massa crítica 
 
ORGANOGRAMA 3.2 A abordagem por zona do Programa LEADER. 
Fonte: Comissão Europeia (2006) 
 
O território-zona delimitado “deve caracterizar-se por uma coerência e massa crítica 
suficientes em termos de recursos humanos, financeiros e econômicos, para poder constituir a 
base de uma estratégia de desenvolvimento local viável” (COMISSÃO EUROPEIA, 2006, 
p.08). Outra característica importante a ser apontada é que esses territórios não precisam 
                                                 
38
 Nas pesquisas aos territórios da Comunidade Autônoma de Andaluzia, sul da Espanha, foi possível constatar 
que cada território possui extensões entre 500 km² e 3.600 km². 
108 
 
corresponder às fronteiras administrativas previamente definidas, não constituem fronteiras 
fixas, pois a depender da dinâmica local (econômica, social, ambiental, entre outras), podem 
sofrer alterações para melhor desempenho, mas respeitam possíveis formações prévias. Essa 
característica de respeitar formações prévias, aliada ao fato que o território não possui 
fronteiras fixas, contribui para incorporar a diversidade de territórios Espanhóis em sua 
heterogeneidade interna (FORO IESA, 2009). 
2) Já a segunda característica envolve a abordagem ascendente, o que significa que 
os agentes locais têm que participar da tomada de decisões na promoção das estratégias/ações 
para promoção do desenvolvimento do território. Essa estratégia ascendente deve interagir 
com estratégias descendentes de desenvolvimento, sejam elas regionais, nacionais e 
supranacionais. Para tanto, é preciso buscar uma participação ampliada, os atores sociais 
locais, o que exige representantes da população em geral, de grupos de caráter econômico e 
social e instituições públicas e privadas representativas.  
3) A terceira característica está relacionada ao funcionamento operacional do 
Programa LEADER que deve estabelecer parcerias locais dos setores públicos e privados 
por meio dos Grupos de Ação Local (GAL), também denominado, atualmente, na Espanha 
de Grupo de Desenvolvimento Rural (GDR). “Os GAL são responsáveis pela tarefa de 
identificar e aplicar uma estratégia local de desenvolvimento, tomar decisões sobre a 
atribuição dos seus recursos financeiros e gerir esses mesmos recursos” (COMISSÃO 
EUROPEIA, 2006, p.11).  
O GAL (GDR) deve reunir o máximo de segmentos que estão presentes em um 
determinado território, sua organização está estampada no Organograma 3.3. A orientação da 
Comissão Europeia para o Desenvolvimento Rural demonstra que a constituição do grupo 
deve reunir os agentes rurais mais ativos em iniciativas locais, abarcando segmentos como as 
organizações/entidades que representam os agricultores, os profissionais não agrícolas e 
microempresas; associações comerciais; cidadãos, residentes e suas organizações locais; 
representantes políticos locais; associações ambientais; fornecedores de serviços culturais e 
comunitários (incluindo os meios de comunicação) de turismo; associações de mulheres; e, 
por fim, a presença de jovens. Assim, os tradicionais setores econômicos, primário, 
secundário e terciário se fazem presentes, demonstrando o caráter de espaço na promoção do 
desenvolvimento rural do Programa superando a dicotomia rural-urbano. 
Esses Grupos devem buscar certo equilíbrio e representar os vários grupos de 
interesses locais entre os setores socioeconômicos do território, bem como serem formados 
representando segmentos que abarcam representantes tanto do poder público como da 
109 
 
sociedade civil (setor privado), com ênfase no setor privado, pois nas tomadas de decisões, o 
setor privado deve representar mais de 50% do GAL.  
A criação do Grupo tem como foco a promoção do desenvolvimento local, que pode 
ocorrer apenas para a gestão dos recursos criados especificamente para obtenção de apoio do 
LEADER. O que se espera é que o grupo possa trabalhar parcerias previamente existentes, 
mais aquelas estabelecidas no LEADER e também, buscar outras. Assim, é possível encontrar 
GALs que executam projetos com recursos financiados pela União Europeia (LEADER) e 
também com outras fontes de recursos públicos e fundos privados (Comissão Europeia, 
2006). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Grupo de ação 
local 
Organizações e uniões profissionais 
(representam agricultores, profissionais 
não agrícolas e microempresas) 
Redes externas 
e investigação 
Cidadãos, residentes e 
suas organizações locais 
Instituições e administrações locais 
Associações 
ambientais 
Fornecedores de 
serviços culturais 
e comunitários 
 
ORGANOGRAMA 3.3 Constituição de um Grupo de ação local 
Fonte: Comissão Europeia (2006, p.08) 
 
Além da constituição do GAL/GDR, que tem o papel de decidir o rumo e o foco da 
estratégia de desenvolvimento rural e tomar as devidas decisões sobre os diferentes projetos 
financiáveis com recursos do fundo da UE, e que se reúne periodicamente para tal
39
, os 
grupos recebem apoio para a constituição de uma estrutura física e financeira para o suporte 
técnico de execução das decisões deliberadas pelo Grupo.  
                                                 
39
 Tomando como parâmetro os GDRs visitados na Espanha, o número de reuniões depende do estatuto do 
Grupo, normalmente, esses grupos se reúnem de três a quatro vezes no ano de forma ordinária e 
extraordinariamente, quando necessário.  
110 
 
Frequentemente, o suporte técnico reúne de quatro a seis membros, composto por 
profissionais de diferentes áreas de formação (gestão de projetos, agrônomos, 
administradores, serviço social, entre outras). O GDR tem na pessoa do Diretor (Gerente na 
Espanha) o seu representante executivo. O suporte técnico pode variar de grupo para grupo, 
no número de pessoas que o compõem, na estrutura física e no trabalho realizado em função 
das parcerias financeiras que cada grupo é capaz de realizar para além dos financiamentos do 
Programa.  
Além das diferenças de suporte técnico existente entre os GAL, o resultado também se 
expressa no desenvolvimento do território rural, em função da capacidade que cada grupo tem 
de articular um projeto comum e buscar outras fontes de apoio, especialmente o financeiro. 
Segundo o documento da Comissão Europeia, (2006, p.12) “o grau de autonomia dos GAL 
pode variar, de forma considerável, em função do modo de organização e do contexto 
institucional específicos dos Estados-Membros”. Jouen (2001) demonstra diferentes 
resultados do Programa LEADER, a depender do grau de desenvolvimento rural de cada País 
Membro e das políticas adotadas.  
Assim, segundo Jouen (2001), enquanto a Irlanda fez do desenvolvimento rural, a 
partir do Programa LEADER I, um instrumento de desenvolvimento da cidadania e de 
modernização política, a Áustria, que já praticava tais métodos, apresentou resultados mais 
limitados. Para países como Espanha, França, Grécia, Irlanda e Itália, é possível apontar o 
aumento de renda para o mundo rural, tanto pela diversificação e valorização de atividades 
agrícolas, como pelo desenvolvimento de novas atividades econômicas industriais ou 
terciárias.  
4) A quarta característica, introdução de inovação, que significa a adoção de uma 
nova abordagem para a promoção de desenvolvimento rural, atribui ao GAL o papel de tomar 
as decisões necessárias para tal. Nesse sentido, é o GAL quem direciona o rumo das ações a 
serem implantadas localmente, o que se espera, é que seja capaz de introduzir inovações para 
a zona rural, em um sentido amplo, sejam elas um novo produto, um novo processo, uma 
nova organização ou um novo mercado (Comissão Europeia, 2006).  
5) A quinta característica é a busca por ações integradas e multissetoriais, com o 
objetivo de superar ações voltadas para único setor no desenvolvimento rural. Assim, o 
desenvolvimento de um território rural está orientado na perspectiva espacial e deve abarcar 
dimensões econômicas, sociais, culturais e ambientais
40
.  
                                                 
40
 O estudo de GÓMEZ-LIMÓN et al. (2007) apresenta uma avaliação da percepção da multifuncionalidade rural 
em Andaluzia.  
111 
 
6) Na sexta característica está a ligação em rede
41
. Ela tem como objetivo 
potencializar a troca de resultados, experiências, métodos e outras informações entre grupos 
LEADER, zonas rurais, administrações e organizações envolvidas no desenvolvimento rural 
na UE que estejam participando diretamente ou indiretamente da iniciativa LEADER. Na 
prática, no âmbito do Programa, ocorrem muitas trocas de experiências entre os atores sociais 
dos diferentes territórios, seja por meio de visitas in loco, inclusive com recursos públicos, 
seja por meio da divulgação das experiências em canais eletrônicos, já que todo GAL tem seu 
sítio na Internet.  
Existem dois grupos de redes. O primeiro são as redes institucionais, financiadas e 
regulamentadas pela Comissão Europeia, e que contam com estruturas em rede nacionais (um 
para cada Estado membro) e europeia, reunindo grupos LEADER, autoridades administrativas 
e os outros atores que participam do desenvolvimento rural. Enquanto isso, o segundo grupo é 
o de redes locais, regionais e nacionais, com o mesmo caráter.  
 7) Por fim a sétima característica, a cooperação, que potencializa os resultados de 
uma ação coletiva. Entretanto, aqui, essa sétima característica, não é trabalhada dentro do 
grupo, mas entre diferentes grupos. O objetivo é que a cooperação supere o trabalho em rede, 
pois destina-se à realização de um projeto comum entre GAL diferentes, o que permite a troca 
de práticas e experiências entre GAL, com outra região, outro Estado-Membro ou até país 
fora da UE. Espera-se, com essa característica, o estímulo ao aprendizado, a solução de 
conflitos, a implantação de inovações adotadas em diferentes contextos. “Os projetos de 
cooperação não são simples intercâmbios de experiências e devem envolver um projecto 
conjunto concreto, que é melhor gerido com uma estrutura comum” (COMISSÃO 
EUROPEIA, 2006, p.14). 
Reunido todas essas características na execução do Programa LEADER, a Comissão 
Europeia para o Desenvolvimento Rural espera que seja desencadeada uma sequência de 
ações para a criação de capacidades locais, agrupamento de agentes locais, análise da 
realidade territorial, identificação de atividades e iniciativas existentes localmente, criação de 
parcerias, assim como a elaboração de um plano de desenvolvimento local.  
Para melhor entendimento de tudo o que foi apresentado, a seguir analisa-se como 
funcionam alguns Grupos de Ação local dos Programas LEADER e PRODER na Espanha por 
meio de três experiências na província de Córdoba (Andaluzia-Espanha). 
                                                 
41
 A ligação em rede é um meio de transferir boas práticas, de divulgar a inovação e de retirar ensinamentos do 
desenvolvimento rural a nível local (COMISSÃO EUROPEIA, 2006:13). 
112 
 
3.4 Análise dos três territórios espanhóis selecionados  
 
3.4.1 Introdução 
 
As experiências territoriais analisadas nessa Tese são três e estão localizadas na 
Província de Córdoba, na Comunidade Autônoma de Andaluzia-Espanha, que possui o maior 
número de territórios entre os programas LEADER e PRODER em todo o país (Mapas 3.1 a 
3.3). O objetivo inicial era analisar dois territórios na Espanha, um constituído a partir do 
protagonismo dos atores locais, com ênfase no caráter autônomo, outro induzido por políticas 
públicas. Entretanto, ao realizar nosso trabalho de campo dos territórios na Espanha esse 
número de territórios foi ampliado para três com o objetivo de ampliar o leque de 
conhecimento sobre a diversidade operacional e de resultados dos programas de 
desenvolvimento territorial a nível local. 
 
 
 
 
MAPA 3.1 Mapa Político da Espanha 
Fonte: <http://mapamundi.com.es> 
 
 
 
113 
 
 
MAPA 3.2 Mapa político da comunidade autônoma de Andalucia e suas províncias 
Fonte: <http://andaluciarural.org/> 
 
 
MAPA 3.3 Territórios da província de Córdoba 
Fonte: <http://andaluciarural.org/> 
 
Assim, a análise foi direcionada para um território constituído com ênfase no 
protagonismo de entidades locais (Território Los Pedroches), que o aproxima de uma forma 
de organização mais autônoma, enquanto os outros dois foram induzidos pelas políticas 
públicas (Territórios Medio Guadalquivir e Guadajoz e Campiña Este de Córdoba), os três 
estão localizados no Mapa 3.3.  
A análise de cada território segue a seguinte estrutura: caracterização geral do 
território, apresentação/análise da articulação social e análise dos principais resultados que os 
114 
 
GAL/GDR executaram em seu território. Para evitar repetição, à medida que determinada 
situação foi apresentada, ela não foi abordada na análise do território seguinte, caso fosse 
igual, com o objetivo apreender o máximo de informações.  
 
 
3.4.2 Território Los Pedroches 
 
3.4.2.1 Caracterização geral  
 
O Território Los Pedroches está localizado ao Norte da província de Córdoba (Mapa 
3.3), na divisa com as comunidades autônomas de Extremadura e Castilla la Mancha. A 
Província de Córdoba é uma entre as oito que formam a Comunidade Autônoma de Andaluzia 
do Estado Espanhol (Mapa 3.1.).  
O relevo do território Los Pedroches é constituído por um extenso vale ao centro, na 
forma de planície, muito explorada por atividades produtivas. Está situado sob uma região 
serrana, delimitado ao sul por um conjunto de colinas e montanhas de sudeste a nordeste e em 
parte do leste por um conjunto rochoso mais acidentado. Segundo Pérez Yruela et al. (2000), 
esse território tem uma paisagem natural com homogeneidade física e paisagística, cercada 
por serras que isolam a região e sua população dos principais núcleos urbanos, sobretudo dos 
grandes eixos de comunicação espanhola, como as linhas de ferro de alta velocidade e as 
autovias. 
Para a realidade espanhola, especialmente após grandes investimentos da década de 
1990 no setor de transporte, pode-se falar em certo isolamento, pois o Vale Los Pedroches 
fica em uma região serrana, com acesso por rodovias secundárias, cujos municípios estão 
distantes entre 100 e 200 km da capital província. Contudo, as rodovias secundárias estão em 
bom Estado de conservação, com infraestrutura de asfalto chegando a todos os municípios, 
dotando a zona rural de boas condições de meio de transporte. É preciso ver esse isolamento 
de forma relativa, pelo fato de não ser servido pelos grandes eixos de comunicação.  
Para o Grupo de Desarrollo Rural Los Pedroches (2008, p. 02), o Território Los 
Pedroches forma uma unidade ecológica e cultural que permite caracterizá-lo como uma 
comarca natural e de grande identidade territorial. “La comarca (…) se caracteriza por 
disponer de un patrimonio de gran valor medioambiental y paisajístico, sobre todo, marcado 
115 
 
por una estructura agraria de aprovechamiento sostenible de sus recursos y de cuya fusión 
surge la especificidad de territorio: la dehesa
42”.   
O território pode ser dividido em seis espaços naturais pela extensão e valores 
ecológicos: no centro estão os prados, planície muito utilizada pela atividade agropecuária, ao 
norte está a Serra de Santa Eufemia, a oeste encontram-se estepes, Oliveiras na serra de 
Alcaracejos e Pozoblanco (sul da comarca), rios e córregos e o Parque Natural de Será 
Cárdia y Montoro (<http://www.medioguadalquivir.org>).  
A altitude média do território é de 600 m em relação o nível do mar. O clima é o 
mediterrâneo continental, com precipitação baixa, variando entre 500 e 700 mm
3
/m
2
 
distribuídos de forma desigual, concentradas no outono-inverno, seguido de grande estiagem. 
A temperatura media anual é de 17º, oscilando fortemente entre o frio do inverno e o calor do 
verão.  
Los Pedroches é o território de maior área entre os sete existentes na província de 
Cordoba, ocupa uma superfície geográfica de 3.612,40 km
2
 (26,2%) do território da província 
(13.771 km
2
) e agrega dezessete municípios (Tabela 3.1). Os dezessete municípios reunidos 
apresentam grande diversidade em relação à área, pois enquanto Fuente La Mancha possui 
apenas 7,80 km
2
 (780 ha), Hinojosa Del Duque possui 531,50 km
2
 (53.150 ha).  
A população do território é relativamente pequena para o conjunto dos dezessete 
municípios, totalizando 56.237 habitantes em 2011, e está bastante estabilizada, pois em 2001 
totalizava 56.797, uma queda pouco expressiva, -0,10% aa (Tabela 3.1). Segundo dirigentes 
locais, essa estabilização ocorreu nessa década em função do crescimento econômico que a 
região conquistou com a entrada do País na União Europeia, pois no Censo de 1.991, a 
população do território era de 59.349 habitantes com tendência de crescimento. Entretanto, 
entre os anos de 1994-95 houve inflexão nesse crescimento populacional em todos os 
municípios do território em função da crise econômica que passou o país
43
.  
Essa população está concentrada em três municípios que reúne 61,5% da população 
(Hinojasa Del Duque, Pozoblanco e Villanova de Córdoba). Se, de um lado, Pozzoblanco 
possui 17.735 habitantes, o município mais populoso, quatro municípios têm população 
                                                 
42
 El paisaje más característico de Los Pedroches es, sin lugar a dudas, la dehesa. Ocupando casi un 60% de la 
superficie de la comarca, es una de las dehesas de encimar más extensas y mejor conservadas de Europa. Este 
ecosistema, producto de la intervención del ser humano sobre el medio natural, constituye un paisaje cultural 
donde prima el equilibrio entre la explotación y la conservación de los recursos naturales (GRUPO DE 
DESARROLLO RURAL LOS PEDROCHES, 2008:02).  
43
 A saída de população ocorreu, especialmente, nos municípios com pequena população, que se deu com a 
migração da população jovem, reduzindo a população local, como também levou a redução na taxa de 
natalidade do território (GONZÁLEZ ARÉVALO, 2010).  
116 
 
inferior a 1.000 habitantes. E entre os dezessete municípios, apenas três apresentaram 
crescimento populacional entre 2001 e 2011, com destaque para o município de Pozoblanco, 
que cresceu 0,8% aa (na tradição política local, o município líder é a cabeça de comarca). Os 
outros quatorze municípios, especialmente os pequenos, perderam população, alguns com 
taxa superior a -1% a.a. No contexto atual, considera-se que haja um deslocamento 
populacional dentro do território, voltado principalmente para o município líder que está 
apresentado maior dinamismo econômico e político no território, em função de um conjunto 
de fatores. 
 
TABELA 3.1 Dados populacionais do Território Los Pedroches. 
Municípios 
População 
2001
População 
2011
Taxa de 
crescimento 
(Anual)
Superfície 
Km
2
Habitantes 
por Km²
Alcaracejos 1.431 1.545 0,77% 175,60 8,80
Añora 1.579 1.552 -0,17% 112,60 13,78
Belacalcázar 3.680 3.449 -0,65% 356,00 9,69
Cardeña 1.795 1.703 -0,52% 512,90 3,32
Conquista 494 466 -0,58% 38,60 12,07
Dos-Torres 2.632 2.555 -0,30% 129,10 19,79
Fuente La Lancha 416 376 -1,01% 7,80 48,21
Guijo (El) 409 419 0,24% 67,30 6,23
Hinoja del Duque 7.813 7.329 -0,64% 531,50 13,79
Pedroche 1.747 1.651 -0,56% 121,70 13,57
Pozoblanco 16.369 17.735 0,80% 329,90 53,76
Santa Eufemia 1.079 945 -1,32% 187,30 5,05
Torrecampo 1.420 1.264 -1,16% 196,50 6,43
Villanueva de Córdoba 9.781 9.512 -0,28% 429,50 22,15
Villanueva del Duque 1.725 1.646 -0,47% 137,60 11,96
Villaralto 1.465 1.303 -1,17% 24,10 54,07
Viso (El) 2.962 2.787 -0,61% 254,40 10,96
Total do GDR 56.797 56.237 -0,10% 3.612,40 15,57
Província de Córdoba 761.657 805.857 0,57% 13.771,00 58,52  
 Fonte: Grupo de Desenvolvimento Rural Los Pedroches (2009). 
 
Entre os fatores de influência, pode ser apontada a presença de uma grande 
cooperativa de atuação regional, que gera impactos positivos para o município, além de outras 
empresas locais, muitas delas atuam junto à cooperativa. De influência política está a ação do 
Governo espanhol de ofertar uma série de serviços públicos junto às regiões distantes dos 
grandes centros evitando maior pressão sobre os grandes centros e melhor conforto a 
população local. Assim, nas últimas duas décadas, Pozoblanco recebeu uma série de 
117 
 
instituições para ofertar serviços públicos à população da região, como hospital regional, 
centro de formação escolar regional, órgãos estatais, entre outros, o que contribui para atrair 
população e manter a dinâmica econômica.  
Considerando a densidade demográfica (área e população), para os padrões europeus, 
esse é um território eminentemente rural, é habitado por apenas 15,57 habitantes por km
2
, um 
vazio demográfico, cuja densidade varia de 5,05 habitantes por km
2 
em Santa Eufemia a 54,07 
em Villaralto, enquanto a média da Província é de 58,52 (Tabela 3.1). 
A atividade econômica do território concentra-se na produção agropecuária, bem 
como a sua transformação, com presença de indústrias agroalimentares. Merece destaque a 
produção pecuária, com efetivo de gado leiteiro e de corte, a criação de suínos, de ovinos e de 
aves. De acordo com dados do SIMA (1999), o efetivo de gado bovino se aproxima das 
100.000 cabeças, concentrado na produção de leite; o efetivo de ovinos conta com mais de 
440.000 cabeças, o efetivo suínos com mais 130.000 cabeças, o efetivo de aves com quase 
570.000, além da criação de caprinos, equinos e coelhos.  
A criação de animais ocorre de duas formas: intensiva, especialmente na produção de 
leite e a criação de aves. O leite é fortemente incentivado pela principal cooperativa do 
território a COVAP (Cooperativa del Valle de Los Pedroches). Segundo dados da COVAP, a 
propriedade média dos produtores de leite no Território Los Pedroches é de 16,5 ha, com a 
criação média de 50 vacas e produção leiteira diária próxima a 1.000 litros dia por produtor, 
atividade que está concentrada mais próxima ao centro do território, no entorno de 
Pozoblanco, embora em todo o território existam produtores de leite de gado; só a COVAP 
possui mais de 600 fornecedores locais de leite.  
De outro lado, a criação de gado de corte e de porcos ocorre, normalmente, de forma 
extensiva, aproveitando a vegetação natural do território, concentrados na parte oriental. O 
destaque como atividade econômica fica para a criação de porcos (cerdo ibérico), que são 
criados de forma natural (soltos em pastos), comendo frutas de árvores e outros alimentos. 
Esses cerdos são destinados a produção do famoso jamon ibérico e embutidos, caracterizando 
a região. A produção de jamon supera 100.000 unidades ano. Já os ovinos, presentes em 
grande número, estão concentrados em pastos na parte ocidental, destinados à produção de 
leite superior a 120 milhões de litros anos (PÉREZ YRUELA et al (2000).  
A produção agrícola ocorre em menor escala, em função dos solos pouco férteis, do 
clima escasso de chuvas e de pouca água para irrigação. A produção se concentra em cereais, 
com destaque para a cevada, a aveia e o centeio na parte ocidental do território, aliadas às 
plantações de oliveiras. Enquanto as oliveiras ocupam pouco mais de 28.000 ha, outras 
118 
 
culturas cultivadas no território ultrapassam 90.000 ha. Também ocorre a exploração de 
madeira, natural e reflorestada, mas com impacto limitado.  
Toda essa atividade agropecuária demonstra o quanto a área rural do território é 
explorada de forma produtiva, ocupando 331.863 hectares (91,19%) dos 361.240 hectares do 
território. Essa elevada ocupação se deve ao fato das terras com florestas serem exploradas 
para a criação de suínos, caprinos e bovinos de forma extensiva, enquanto as terras que são 
trabalhadas/cultivadas, totalizam 121.082 hectares. Tomando como parâmetro os dados do 
SIMA (1999), a produção agropecuária está concentrada em 6.128 fazendas relativamente 
bem distribuídas, pois a média é de 54 hectares; a Tabela 3.2 fornece um parâmetro.  
 
TABELA 3.2 Fazendas agropecuárias por tamanho de exploração. 
Tamanho/local 
Entre 0,1 e 
5 há 
Entre 5 e 
10 ha 
Entre 10 e 
20 ha 
Entre 20 e 
50 ha 
Mais de 
50 ha 
Total 
Território Los 
Pedroches 
2.455 746 731 821 1.375 6.128 
Fonte: Grupo de Desenvolvimento Rural Los Pedroches (2009) com base no SIMA.  
 
O impacto econômico da atividade agropecuária amplia o valor agregado da região, 
pois a transformação da maioria dos produtos ocorre localmente, incentivando o setor 
alimentar/industrial local, como se dá com o leite recolhido pela COVAP e com a produção 
de suínos com pequenas e médias indústrias de transformação de jamon e embutidos. 
Também existem, pequenas cooperativas e empresas em torno da produção de azeite, de 
carnes e de outros alimentos, além da presença de algumas pequenas madeireiras, o que eleva 
a participação industrial a mais de uma centena de empresas atuando no setor agroindustrial, 
entre as 426 empresas existentes no território, em que o setor ocupa mais de 10% da 
população ativa (PÉREZ YRUELA et al., 2000). 
Além da produção agropecuária, o território possui depósitos de chumbo, de zinco e 
de prata, que não são explorados atualmente devido à baixa rentabilidade, enquanto os 
depósitos de granitos são pouco explorados por empresas familiares e por alguns exploradores 
individuais.  
Um recurso que tem sido bastante explorado nos últimos anos, especialmente após os 
programas de desenvolvimento local, é o turismo, aproveitando os recursos naturais, como a 
vegetação de parques e as serras, a gastronomia local e as pequenas igrejas antigas.  
Assim, esse território tem delimitação consolidada pelo relevo, pelo clima, pela 
produção agropecuária e também pelas fronteiras que foram utilizadas para criar o território 
119 
 
pelos programas de desenvolvimento rural, que coincidem com as fronteiras políticas 
previamente estabelecidas. Ou seja, pode-se afirmar que existe certa homogeneidade na sua 
construção, conforme será apresentado a seguir.  
 
 
3.4.2.2 A consolidação de uma articulação territorial em Los Pedroches: o capital social 
constituído desde baixo  
 
Embora essa região tenha sua origem histórica há mais de 2000 anos, convivendo com 
ocupação de romanos e árabes até o retorno dos espanhóis ao poder, quando os reis católicos 
promoveram a unificação espanhola, a organização em torno de um território buscando uma 
identidade comum é, relativamente, recente. O trabalho de Pérez Yruela et al. (2000), bem 
como a opinião de lideranças entrevistadas no território apontam para o pioneirismo de um 
grande ator de inovação e transformação da tradicional Comarca de Los Pedroches, a COVAP 
(Cooperativa Del Valle de Los Pedroches) que despertou certa articulação entre os diferentes 
municípios para a consolidação do Território. 
Essa cooperativa foi criada em 1960 por um grupo de agricultores e pecuaristas locais, 
em um cenário de dificuldade para o setor, com o modesto objetivo de produzir rações para 
ovinos e suínos da região. Entretanto, em 1966, a cooperativa decidiu mudar o foco de 
atuação, apostou nas transformações da sociedade espanhola, com o processo de 
modernização do consumo e entrou no mercado de leite, que apresentava cenário de demanda 
crescente.  
A aposta no mercado de leite em crescimento levou a cooperativa a buscar novos 
fornecedores/cooperados e impactou outros setores locais, atraindo produtores de setores 
(coletivos) diferentes que passavam por crise. São eles pequenos exploradores de pedra 
(granito), pequenos arrendatários e trabalhadores agrícolas, pequenos produtores de frutas e 
hortaliças para o mercado local e moradores que regressaram ao território nos anos de 1970 e 
1980, após trabalharem fora, além do incremento de agricultores tradicionais. Todo esse 
segmento deu força à COVAP, que cresceu de maneira expressiva nos anos de 1980, 
assumindo o protagonismo de articular o Valle Los Pedroches em torno da cadeia do leite, 
especialmente em função de algumas lideranças com capacidade de aglutinar pessoas que 
estiveram à frente da cooperativa nas primeiras décadas (PÉREZ YRUELA et AL, 2000).  
120 
 
A COVAP cresceu reunindo centenas de agricultores familiares locais e 
transformando a realidade local. De uma produção de leite pouco significativa, voltada, em 
sua maioria, para o autoconsumo, em pouco mais de vinte anos passou a coletar mais de 
500.000 litros de leite de bovino/dia. Ao longo dos seus quase 50 anos, a cooperativa 
diversificou o mix de produtos, produzindo rações para animais em geral, leite de bovinos e 
caprinos e subprodutos, carnes de gado, de porco e de ovinos, além de serviços técnicos, de 
créditos e seguros. Seus produtos chegam a todo o mercado nacional e mesmo em outras 
nações da Europa, fortalecendo o nome do território com a marca que carrega o nome da 
região. No Balanço Geral de 2010, a cooperativa contava com 556 trabalhadores e 15.131 
sócios colaboradores (COVAP, 2010). 
Assim, a COVAP foi consolidando produção de cunho territorial por atuar em todos os 
municípios do Território, especialmente, associados/cooperados em produção. Por outro lado, 
pelo fato da atividade industrial da cooperativa estar concentrada em Pozoblanco, o seu 
crescimento contribuiu para o desenvolvimento da cidade (por sua atividade e pela presença 
de empresas terceirizadas que prestam serviços à cooperativa, como transporte e distribuição), 
na geração de renda local e na atração de investimentos de outras empresas que atuam no 
setor, o que possibilitou a Pozoblanco consolidar a liderança econômica e política local. 
Além da COVAP que contribui diretamente para a consolidação do Território Vale 
Los Pedroches, Pérez Yruela et al. (2000) apontam uma sucessão de ações que estimularam o 
fortalecimento do território, como a retomada da autonomia política e administrativa dos 
municípios com a promulgação da Constituição de 1978; a melhoria promovida nos meios de 
transporte (rodovias) nos anos de 1980 e 1990; a melhoria na oferta de serviços públicos, 
como educação, saúde e assistência social, especialmente, ao longo dos anos de 1980; a 
presença de transferências de renda (direta e indiretas); as pensões (contributivas e não 
contributivas); as subvenções agrárias do início dos anos de 1990; e, por fim, a consolidação 
de “la Mancomunidad del Valle de Los Pedroches”.  
Ainda no início dos anos de 1980, os prefeitos do Valle Los Pedroches começaram a 
reunir-se para trocar informações sobre como resolver problemas comuns, independente do 
partido que fosse eleito. Uma reivindicação comum era a busca por investimento nas rodovias 
de acesso dos municípios locais até a capital da província. Assim, foram-se consolidando duas 
Mancomunidades (associações) de prefeitos de cunho rural no Vale, no fim de 1980. Já no 
início da década de 1990, nove municípios constituíram outra associação (Mancomunidad) 
voltada para implantar ações de cunho esportivo nos pequenos municípios.  
121 
 
A consolidação dessas associações foi incentivada pelo Programa LEADER I, que 
mesmo não beneficiando a região, levou os prefeitos a observarem-lhe os resultados positivos 
e se articularam para formar uma só associação que agregasse os dezessete municípios, 
surgindo assim, em 1993 a (Mancomunidad general del Valle de Los Pedroches) também 
denominada de comarca
44
, cuja sede foi estabelecida na cidade de Añora, cidade ao centro da 
comarca e próximo Pozoblanco.  
Segundo lideranças que estiveram presentes na fundação da comarca, o objetivo inicial 
era o de participar do Programa LEADER II, entretanto, as ações ao longo do tempo foram 
mostrando aos prefeitos que os problemas da região eram comuns, especialmente o 
desemprego, exigindo ações em conjunto, mesmo porque, as políticas públicas vêm exigindo 
esse recorte (saúde, educação, desenvolvimento rural, entre outras). Entretanto, os 
entrevistados ponderam que nem todos os prefeitos têm visão de trabalho conjunto.  
Para Pérez Yruela et al. (2000), na esteira de criação da comarca Los Pedroches no 
início dos anos de 1990, foram criadas associações de âmbito local em função da ênfase dada 
ao desenvolvimento local, na lógica de que a busca por interesses comuns deve-se dar por 
meio de uma ação conjunta. Assim, vão surgindo associações de empresários em quase todos 
os municípios da comarca
45
, estimulados por novos produtores (empresários) que chegaram 
ao mercado. Além das associações de empresários, foi criada, em 1992, mais uma associação 
de âmbito da comarca, a APADE —Asociación de Agentes de Apoyo al Desarrollo, que 
agrupava 31 técnicos que trabalhavam na comarca projetos de desenvolvimento local.  
Esse conjunto de instituições que atuam na busca do desenvolvimento local foi 
consolidando o que pode ser denominado de capital social articulado desde baixo que 
procuraram meios para que o Programa LEADER II fosse implantado na região. O que 
ocorreu com a criação do grupo Proyecto Pedroches S.A., a entidade responsável inicialmente 
para implantação do Programa LEADER II no Valle de Los Pedroches, por meio de um 
processo lento e complicado por ter que agregar todas as forças locais em um projeto comum. 
O trecho seguinte exemplifica bem isso:  
Por la propia naturaleza del Programa y las recomendaciones que se derivan 
desde la Comisión Europea, el partenariado, es decir, la articulación y 
                                                 
44
 Comarca é um recorte territorial comum na Espanha, agrupando um conjunto de prefeituras por meio de seus 
prefeitos (alcaldes), para, entre outras ações, executar determinado Programa político comum, em diversas 
áreas.   
45
 Como exemplo de associações empresariais são apontadas as seguintes: Asociación de Empresarios de 
Hinojosa, HINOADE, de la de Pozoblanco ADEPO y de la de Villanueva de Córdoba, ASEVI, e la 
Asociación de Empresarios de Cardeña, ADECAR.  
122 
 
participación de todas las fuerzas económicas de una comarca, era casi 
obligado en la propuesta de Programa de desarrollo. La idea de solicitar un 
Programa LEADER para la comarca no fue patrimonio exclusivo de nadie. 
De hecho, todos los agentes económicos y políticos querían presentar una 
propuesta al Programa LEADER para la comarca: desde COVAP, con un 
planteamiento temático, pasando por APADE, la Asociación de Jóvenes 
Agricultores – que intervenía desde la capital provincial aunque tiene 
representantes en la zona – y, obviamente, la Mancomunidad, cuya 
formación recordemos se aceleró precisamente con este motivo (PÉREZ 
YRUELA et al., 2000, p. 216). 
Portanto, embora o Programa LEADER seja concebido em uma lógica de cima para 
baixo, do ponto de vista dos territórios contemplados a cada etapa, a comunidade local, por 
meio desse conjunto de instituições, teve um grande protagonismo, ao se apresentar para o 
Programa LEADER II, diferente de outros territórios da província. No processo de 
apresentação, o embate entre as instituições levou-as a apresentarem dois projetos à Junta de 
Andaluzia (Governo regional), entretanto, só caberia um projeto na região, o que levou a 
novos embates, até consolidar um só projeto, culminando com a criação do grupo Proyecto 
Pedroches S.A.  
 
 
3.4.2.3 Estrutura organizativa do território: O Grupo de Desarrollo Rural Los 
Pedroches 
 
A criação do Grupo de Ação Local Proyecto Pedroches S.A. (GAL Proyecto 
Pedroches S.A.) foi o modo operacional que as instituições locais encontraram para participar 
no Programa LEADER II (1994/1999). Assim, o Valle de Los Pedroches foi homologado, em 
1994, pela Junta de Andaluzia para gerir o Programa. Inicialmente, Proyecto Pedroches S.A. 
foi constituído na forma de uma sociedade anônima que reunia 122 sócios locais, em um 
arranjo bastante heterogêneo, dividido em cinco grupos
46
 distintos (PÉREZ YRUELA et al., 
2000).  
Segundo o documento do Grupo de Desarrollo Rural Los Pedroches (2010), a 
iniciativa foi caracterizada pela participação de amplos segmentos de agentes sociais e 
econômicos, públicos e privados, integrando setores produtivos e instituições da comarca para 
atender as demandas locais. Ainda com base nos dados do documento, a gestão do LEADER 
                                                 
46
 Esses grupos não são fechados, a qualquer momento, podem entrar ou sair instituições, desde que sigam o 
estatuto da associação. De acordo com o estatuto da associação, cada grupo pode se articular e aprovar suas 
próprias regras de funcionamento interno (ASOCIACIÓN ADROCHES, 2008). 
123 
 
II impulsionou projetos de formação e geração de emprego, criação e modernização de 
pequenas empresas (incluindo agro alimentares), desenvolvimento e fomento ao turismo rural 
além de ter financiado a promoção e recuperação do patrimônio cultural e meio ambiental. 
Todas essas ações, em conjunto, na primeira fase do Programa, geraram a aplicação de doze 
milhões de Euros no território, dos quais, mais de cinco milhões foram investimentos públicos 
e quase sete milhões investimentos do setor privado. O impacto quantitativo desses recursos 
aplicados gerou 184 novos postos de trabalho local, a criação de 30 empresas e pôs em 
marcha 48 novas atividades econômicas.  
No ano de 2.000, a partir de orientações do Governo Regional (Junta de Andaluzia), 
ocorreram modificações na forma de organização do Grupo de Ação Local Proyecto 
Pedroches S.A., que passou a ser denominado de Asociación ADROCHES para el Desarrollo 
Rural de la Comarca de Los Pedroches, continuando com o mesmo propósito, promover o 
desenvolvimento rural na Comarca, entretanto com trabalho ampliado, pois passou a gerir em 
simultâneo dois programas similares, o LEADER Plus e o PRODER II. Ao mesmo tempo, foi 
criado um fórum de gênero e juventude, com dotação orçamentária para que o GDR 
promovesse dinamização econômica para mulheres e jovens do meio rural.  
Para essa nova configuração de articulação do GDR, foi estabelecida uma estrutura de 
gestão com três instâncias no âmbito da associação (assembleia geral, junta diretiva e 
Conselho territorial) e a estrutura de suporte técnico. A primeira instância é a assembleia geral 
de sócios, o nível mais alto de deliberação/direção e reúne todos os sócios ativos pertencentes 
ao GDR Los Pedroches que estão associados à Asociación ADROCHES e em dia com suas 
obrigações. As reuniões podem ser ordinárias e extraordinárias.  
Segundo o documento do Grupo de Desarrollo Rural Los Pedroches (2012), a 
associação reúne 113 sócios distribuídos em cinco grupos: 1) administrações públicas; 2) 
cooperativas e empresas de economia social; 3) agentes econômicos e particulares (empresas 
e produtores) e associações empresariais e privadas; 4) instituições financeiras (bancos e 
caixas) e 5) agentes sociais (associações socioculturais, organizações sindicais e organizações 
empresariais agrárias com representação na comarca, etc.). O Gráfico 3.1 apresenta a 
distribuição dos sócios, demonstrando a elevada participação da categoria 3 na composição da 
associação, com mais de 50%.  
A segunda instância é a Junta Diretiva, que tem um papel amplo, pois atua como 
executora, diretora e gestora da associação, sempre subordinada à assembleia geral e 
respeitando o estatuto. A Junta Diretiva é composta por treze membros respeitando a seguinte 
estrutura: um presidente, um vice-presidente, um secretário, um vice-secretário, um tesoureiro 
124 
 
e oito membros, no qual o presidente da junta também será o presidente da associação e o 
representante legal. Todos os cargos devem ser de instituições sócias, indicando a pessoa a 
cumprir a função e não são remunerados.  
 
 
GRÁFICO 3.1 Distribuição dos sócios por categoria na Associação Adroches 
Fonte: Grupo de Desarrollo Rural Los Pedroches (2012) 
 
O mandato da junta é de quatro anos e deve respeitar a seguinte formação: três 
representantes do grupo 1 (poder público), dois representantes de cooperativas e empresas 
sociais (grupo 2), quatro representantes de agentes econômicos e particulares (grupo 3), dois 
representantes do grupo de entidades financeiras (grupo 4), e dois representantes de agentes 
sociais (grupo 5). O Gráfico 3.2 demonstra que divisão ponderou uma participação mais 
equilibrada por grupo. A junta pode criar comitês ou comissões para auxiliar nos trabalhos 
diversos (ASOCIACIÓN ADROCHES, 2008).  
A terceira instância é o Conselho Territorial, criado para o Programa PRODER para 
ser implantado nos GDR. Essa instância não foi criada no âmbito do Programa LEADER, que 
operava apenas com a assembleia geral, a junta diretiva e o suporte técnico. O Conselho foi 
criado para ser o órgão de decisão de colegiado do GDR para executar/fiscalizar os programas 
de desenvolvimento rural e sua criação segue regras de regulamentação da Comunidade 
Autônoma de Andaluzia.  
Esse Conselho Territorial amplo é composto por instituições que representam o poder 
público, a sociedade civil e o setor privado, conta com membros da associação local na sua 
maioria e membros externos a associação (no âmbito província de Córdoba e membros da 
Junta de Andaluzia), respeitando a diretriz que o poder público não pode superar a 50% nas 
instâncias de decisão. O Conselho Territorial de Los Pedroches é composto por 38 membros 
dos quais 30 pertencem à associação e oito são externos, desse total, apenas doze pertencem 
125 
 
ao setor público. Ao analisar os documentos do GDR Los Pedroches, na prática, as pessoas e 
os cargos existentes na junta diretiva são os mesmos do Conselho Territorial. 
 
 
GRÁFICO 3.2 Distribuição dos sócios por categorias que compõem a Junta diretiva 
Fonte: Grupo de Desarrollo Rural Los Pedroches (2012) 
 
Por fim, merece destaque o papel do suporte técnico aos GAL/GDR. Esse suporte 
técnico é o órgão executivo entre as ações que os programas LEADER, PRODER e outros 
programas de desenvolvimento rural exigem, e estão de acordo com o Plano de Ação Local. O 
GDR Los Pedroches conta com uma equipe multidisciplinar que executa as linhas estratégicas 
do Plano Estratégico formulado no início de cada Programa/etapa, composta por um 
gerente/diretor mais sete técnicos operativos
47
.  
Entre as funções que a junta diretiva e a equipe técnica executam em conjunto estão: 
receber e divulgar informações relativas ao desenvolvimento local, regional e rural, incluindo 
suporte teórico e prático do tema; sensibilizar e trabalhar com todas as instâncias públicas e 
privadas para fomentar o máximo do potencial de desenvolvimento endógeno; solicitar, 
planejar e gerir programas e planos que contribua para o desenvolvimento sustentável do 
território/comarca.  
Entre as funções exclusivas da equipe técnica estão: implantar e gerir ações de 
formação, exposição, mostras e outros eventos que beneficiem as pessoas e instituições do 
território Los Pedroches; promover os produtos (agrícolas, florestais, pecuários, industriais, 
artesanais) com fomento da produção, transformação e comercialização. Analisar a realidade 
do território e das demandas da população, promovendo os pontos fortes e as oportunidades 
de desenvolvimento, bem como estudar as fraquezas e propor soluções; promover mostras 
                                                 
47
 Atualmente, a equipe tem os seguintes cargos/funções: Gerencia, Administración, Programas/Contabilidad, 
Programas, Proyectos/Cooperación, Proyectos e Comunicación (<http:// www.adroches.org>). 
126 
 
culturais e de turismo, etc. (<http://www.adroches.org>). Enfim, a equipe técnica deve 
promover uma contínua reflexão e ação sobre o desenvolvimento da comarca.  
Para exercer seu trabalho, a equipe conta com suporte financeiro que provém de 
fundos disponíveis dentro dos próprios programas, e também pode contar, em determinadas 
situações, com recursos do Governo Espanhol e da Junta de Andaluzia.  
De acordo com algumas lideranças entrevistadas, embora o GDR Los Pedroches 
venha-se consolidando no território, existe um conflito não revelado entre suas lideranças e o 
grupo ligado à COVAP, em função da sua identidade e liderança no território. Nesse contexto, 
o trabalho das cooperativas locais, especialmente da COVAP, logrou grande êxito; o GDR 
precisa conquistar o seu espaço e não realiza uma boa parceria com a principal cooperativa, o 
que reduz a coesão territorial. Ao mesmo tempo, a liderança não se assenta sobre uma cidade, 
ou sobre a cabeça da comarca, Pozoblanco, existem outras cidades médias disputando espaço 
de liderança, como é o caso Villanueva de Córdoba com a atuação de cooperativa de 
produtores de suínos. Nesse sentido, o GDR tenta ocupar um espaço que já estava ocupado 
pela COVAP com liderança consolidada.  
 
 
3.4.2.4 Principais resultados com a gestão territorial 
 
Para análise comparativa dos resultados foram utilizados somente dados consolidados, 
ou seja, os resultados oficiais fechados (consolidados e publicados). Para o GDR Los 
Pedroches são dois os programas executados (PRODER II e LEADER plus) uma vez que o 
Programa PRODER II foi estendido a todos os grupos que estavam inseridos no Programa 
LEADER em Andaluzia. O período de análise para os respectivos programas compreende um 
período maior que o do programa oficial (2000-2006) em função da execução de alguns 
contratos e de elaboração de um novo plano de desenvolvimento, consolidando um período de 
nove anos, entre 2000 e 2009. Já o período seguinte, 2007 a 2013 para os mesmos programas 
ainda não há dados consolidados, uma vez que eles começaram a ser implantados a partir de 
2009. 
Segundo o GDR Los Pedroches, a execução de ambos os programas no território tem 
caráter complementar no processo de desenvolvimento rural, pois, ao incidir em determinadas 
áreas de atuação, os programas repercutiram na totalidade do território e nos setores 
socioeconômicos considerados chaves. Os dados de solicitação e subvenções financeiras para 
127 
 
projetos locais demonstram o quanto os agentes buscaram os programas ao longo do período. 
Foram 197 solicitações no âmbito do Programa PRODER e 187 no âmbito do Programa 
LEADER (Tabela 3.3), com destaque para o setor privado, seguido de perto por pessoas 
físicas e pelo setor público. Essas solicitações/projetos chegam ao suporte técnico que os 
apresenta à junta diretiva para deliberar sobre os projetos e sobre os valores de apoio.  
Das 197 solicitações destinadas ao Programa PRODER, 66 foram atendidas, sendo 
dezesseis de pessoas físicas, 24 do setor privado, dezenove do setor público e sete do GDR 
Los Pedroches (Tabela 3.4). Elas estão distribuídas em nove linhas diferenciadas. A primeira 
linha, denominada de dinamização socioeconômica, visa, basicamente, criar ou promover 
melhorias em serviços básicos para a população e a Economia do território teve 21 projetos 
apoiados. Esses projetos contaram com uma subvenção de 27,81% do total de investimentos, 
superior a 680.000 euros, cujo investimento total no território foi 3,1 milhões de euros 
(Tabela 3.4).  
 
TABELA 3.3 Solicitação de recursos financeiros nos programas PRODER e LEADER (2000-
2009). 
Programas
Pessoas 
Físicas
Org. setor 
privado
Setor 
público
GDR
Total 
solicitações
Programa Proder 57 88 44 8 197
Programa Leader 47 80 55 5 187  
Fonte: Grupo de Desarrollo Rural Los Pedroches (2009). 
  
Já a segunda linha contempla ações estratégias de cooperação e visa a dar suporte 
financeiro às atividades de cooperação realizadas pelo GDR. Nessa linha, foram apoiados três 
projetos (Tabela 3.4) totalizando € 96.477,60, com 100% de subvenção. Enquanto a terceira 
linha visa ao apoio a projetos de proteção e valorização do patrimônio natural e cultural 
contou com apoio de doze projetos, concentrados no setor público (oito), com subvenção 
superior a 398.000 euros para um investimento total superior a um milhão de euros (Tabela 
3.4). 
A quarta linha contempla ações voltadas para a melhoria de infraestruturas para 
atividades agropecuárias e teve subvencionados apenas dois projetos do setor privado. A 
quinta linha também tem como foco o setor rural, entretanto com apoio a projetos de 
comercialização de produtos agrários, com base em cinco projetos. O volume do investimento 
total foi de € 175.337,49, dos quais 42,78%% foram subvencionados.  
128 
 
A sexta linha, que visa ao fomento, à melhoria e à diversificação econômica do 
território, apoiando projetos do setor agrícola, de artesanato e de turismo rural contou com 21 
projetos apoiados no período. O volume total de investimentos chegou 2.691.000 euros, dos 
quais 29,20% ou 673.000 euros de subsídios (Tabela 3.4).  
A sétima linha, atividades de formação, e a oitava linha, transformação e 
comercialização de produtos agrícolas, não teve projetos subsidiados pelo GDR nesse 
período. Por fim, a nona linha, que é relativa às despesas de funcionamento do GDR, teve 
dois projetos subsidiados em sua quase totalidade, com um percentual de 99,30% para 
325.000 euros investidos. 
 
TABELA 3.4 Distribuição dos projetos e dos recursos apoiados pelo PRODER (2000-2009).  
Pessoas 
Físicas
Setor 
privado
Setor 
público
GDR Total 
Investimento 
comprovado
Limite de 
subvenção
Subvenção
% 
Subvenção
1 - Dinamização socioeconômica 6 6 7 2 21 3.175 2.450 681 27,81
2 - Estratégias de cooperação 0 0 0 3 3 96 96 96 100,00
3 - Proteção e valorização do patrimônio e 
do meio ambiente
0 4 8 0 12 1.053 921 389 42,25
4 - Desenv. e melhoria da infraestruturas 
relacionadas com a produção agrícola
0 2 0 0 2 77 66 22 32,92
5 - Valorização dos produtos endógenos 
do meio rural
0 3 2 0 5 175 161 69 42,78
6 - Melhoria, desenv. e diversif. econômica: 
agricultura, artesanato e turismo rural
10 9 2 0 21 2.691 2.308 674 29,20
7 - Atividades de formação 0 0 0 0 0 0 0 0 0,00
8 - Transf. e comerc. dos produtos 0 0 0 0 0 0 0 0 0,00
9 - Despesas de funcionamento 0 0 0 2 2 325 325 323 99,30
Total 16 24 19 7 66 7.592 6.326 2.254 35,63
Contratos
Linhas/distribuição
Certificações de despesas *
 
Fonte: Grupo de Desenvolvimento Rural Los Pedroches (2009). 
* (x € 1.000,00) 
 
No seu conjunto, o Programa PRODER transferiu para o território um volume superior 
a 2.254.000 euros no período analisado, equivalente a pouco mais de 280.000 euros ano. Com 
o volume de recursos e o apoio aos projetos, o total de investimentos realizados no território 
atingiu 7,591 milhões de euros, ou quase um milhão de euros/ano, dos quais, 6,326 milhões 
era o valor que poderia ser subvencionado, cuja subvenção atingiu 35,63%.  
Dos 66 projetos que foram apoiados pelo GDR, 32 são de caráter produtivo e 34 de 
caráter não produtivo (culturais, ambientais, recreativos, sociais etc.) beneficiando dezenove 
entidades privadas e 44 entidades do setor público. No conjunto, de acordo com os dados 
disponibilizados pelo GDR Los Pedroches, tais projetos geraram 158 postos de trabalhos no 
território, dos quais 67 foram destinados a jovens (até 30 anos) e 32 para mulheres.  
Para o segundo Programa, o LEADER, no período analisado, foram apresentadas ao 
GDR 187 solicitações de projetos, das quais 92 foram contempladas com recursos liberados, 
129 
 
sendo treze de pessoas físicas, 34 do setor privado, 42 do setor público e três para o GDR Los 
Pedroches (Tabela 3.5). Elas estão distribuídas em seis linhas diferenciadas. 
A primeira linha, denominada de aquisição de competências, não teve projetos 
apoiados. A segunda linha, melhoria das estruturas produtivas, com o objetivo de gerar postos 
de trabalho, foi contemplada com o maior número de projetos e volume de recursos, foram 36 
projetos subsidiados, dois quais 21 são do setor privado. Nessa linha, foram investidos 7,839 
milhões de euros, dos quais 2,176 milhões de euros constituíram de recursos subsidiados pelo 
Programa equivalente a 32,24% do volume subvencionado (Tabela 3.5).  
 
TABELA 3.5 Distribuição dos projetos e dos recursos apoiados pelo LEADER (2000-2009). 
Pessoas 
Físicas
Setor 
privado
Setor 
público
GDR
Total 
contratos
Investimento 
comprovado
Custo 
elegível
Subvenção
% 
Subvenção
1 - Aquisição de competências 0 0 0 0 0 0 0 0 0
2 - Melhoria das estruturas de produção 8 21 7 0 36 7.839 6.751 2.176 32
3 - Valorização do patrimônio e do meio 5 3 14 0 22 3.504 2.773 1.133 41
4 - Atividades de estruturação social e 
territorial
0 8 9 1 18 900 880 406 46
5 - Subsídios de formação e recrutamento 0 2 12 1 15 773 734 347 47
6 - Suporte técnico para o 
Desenvolvimento Rural
0 0 0 1 1 728 719 717 100
Total 13 34 42 3 92 13.745 11.858 4.779 40
Medidas
Contratos Certificação das despesas *
 
Fonte: Grupo de Desenvolvimento Rural Los Pedroches (2009). 
* (x € 1.000,00) 
 
A terceira linha visa ao apoio a projetos para valorização do patrimônio natural (meio 
ambiente) e cultural no território, teve o apoio de 22 projetos no período, concentrados no 
setor público (14). Nessa linha, foram investidos 3,503 milhões de euros, dos quais 1,132 
milhões de euros constituíram de recursos subsidiados pelo Programa. A quarta linha é 
destinada a ações sociais e estruturação territorial com o obejtivo de melhorar a capacidade 
organizacional do território. Nessa linha, foram contemplados dezoito projetos, inclusive um 
do próprio GDR, com um volume de 900.000 euros, dos quais 406.000 foram subsidiados. 
(Tabela 3.5).  
A quinta linha tem como objetivo fornecer subsídios para a formação e recrutamento 
de pessoal, ou seja, promover a qualificação de trabalhadores do território com foco em 
melhorar a força de trabalho, incluindo setores desfavorecidos. O total de projetos apoiados 
chegou a quinze, dos quais doze são do poder público, dois de iniciativas privadas e um do 
GDR (Tabela 3.5), enquanto o total investido foi de 776.000 euros dos quais 346.000 foram 
subsidiados pelo Programa. Por fim, a sexta linha do Programa, que financia o suporte 
130 
 
técnico, do escritório até a equipe de técnicos que executam o Programa LEADER 
localmente. Nessa linha foram liberados 716.000 euros para o período analisado.  
O Programa LEADER transferiu para o território um volume superior a € 4,778 
milhões no período analisado, equivalente a € 600.000 ao ano. Com o volume de recursos e o 
apoio aos projetos, o total de investimentos realizados no território atingiu € 13,745 milhões, 
equivalente a € 1,7 milhões ao ano, dos quais, € 11,858 milhões era o volume subvencionável. 
Portanto, a subvenção representou 40,30% do que poderia ser subvencionado.  
Com esse volume de recursos, de acordo com dados do GDR dos 92 projetos, 38 são 
de caráter produtivo e 54 de caráter não produtivo, ao mesmo tempo, beneficiou 42 entidades 
privadas e 44 entidades do setor público. No conjunto, tais projetos geraram 268 postos de 
trabalhos, dos quais 107 foram destinados a jovens (até 30 anos), 62 para mulheres e 99 para 
homens.  
Como pode ser observado, os recursos públicos dos programas PRODER e LEADER 
não têm como prioridade o apoio financeiro total aos projetos executados localmente, salvo 
projetos de organização e funcionamento do GDR. Ao financiar percentuais de cada projeto 
para promoção do desenvolvimento rural territorial, o GDR segue diretriz geral do Programa 
e as deliberações de articulação local, no caso, a junta diretiva. O que se espera, ao apoiar 
parte do projeto, é que os demandantes se articulem e busquem outras fontes para 
potencializar o desenvolvimento local. Assim, dos € 21,336 milhões de investimento 
realizado no território, € 7,032 milhões são provenientes de fundos públicos, o restante, os 
demandantes obtiveram de outras fontes, sejam elas próprias ou de terceiros. 
Portanto, o volume subvencionado é fundamental para o desenvolvimento rural no 
território, pois potencializa os investimentos locais, a cada euro de fundos públicos, os 
agentes locais investiram mais dois. Esse fato pôde ser confirmado em uma das entrevistas 
realizada junto a um empreendedor contemplado com um projeto de transformar a sede da 
fazenda da família em uma casa de campo para receber turistas. Essa “transformação” exigiu 
um volume de recursos aproximados de € 250.000, dos quais 30% foram de recursos do 
PRODER, 40% financiados por um banco local, que participa do GDR, e os outros 30% com 
recursos próprios. O impacto final foi a geração de cinco empregos diretos e outros três 
indiretos, além de consumir produtos produzidos localmente.  
Cabe registrar ainda, que, entre as ações do GDR Los Pedroches, está a 
participação/execução do Programa Marca de Qualidade Territorial, no qual o GDR local em 
parcerias com outros GDRs vem desenvolvendo uma marca local denominada “productos de 
Los Pedroches”. O objetivo é reforçar a identidade territorial contribuindo com o 
131 
 
desenvolvimento e valorização de produções locais sob uma imagem “produto-território”. A 
marca é utilizada para os mais diferentes produtos do território, como agropecuários, 
artesanais, serviços de turismo e culturais, entre outros. Um produto importante que se tem 
consolidado no território são as carnes de porco, especialmente o jamóm, que está ligado à 
indicação geográfica de procedência com a conquista da Denominação de Origem.  
3.4.3 Território Medio Guadalquivir  
 
3.4.3.1 Caracterização geral 
 
O Território Medio Guadalquivir está localizado no centro da Província de Córdoba, 
com uma característica natural marcante, a presença do principal rio da Comunidade 
Autônoma de Andaluzia, o Guadalquivir. Esse rio corta o território de leste a oeste, desde o 
município de Villa del Río, na Província de Córdoba, até alcançar terras da Província de 
Sevilla, no município de Palma del Río (Mapa 3.4).  
Por estar no vale de um grande rio, a altitude em relação ao nível do mar é baixa, varia 
de 50 m a 200 m no vale, maior parte do território, até 500 m nas regiões serranas. O clima é 
o mediterrâneo, com temperaturas médias de 17º C com fortes oscilações entre o período de 
calor e frio e baixo índice pluviométrico, média anual em torno dos 550 mm anuais. O solo do 
vale é muito bem aproveitado para atividades produtivas e nas regiões serranas há a presença 
de pequenos parques naturais.  
Pelo fato de estar localizado próximo à capital da província, o território possui boas 
rodovias nacionais e regionais, que permitem fácil acesso aos principais mercados regionais e 
nacionais e potencializam a atividade do turismo rural. O acesso foi facilitado com a 
construção de Autovias interligando Madri, Sevilha e Málaga. Rodovias que propiciam 
crescimento econômico para alguns municípios locais, como é o caso de Villa del Río, 
particularmente, com indústria madeireira. Além disso, o território é cortado por ferrovias que 
permitem o deslocamento de passageiros, inclusive o trem de alta velocidade (AVE – Alta 
Velocidad Española); nesse caso, é preciso deslocar-se até a capital da província.  
O Território reúne treze municípios e uma comunidade, seis deles estão situados a 
oeste de Córdoba – capital da província, (Bujalance, Cañete de las Torres, El Carpio, Pedro 
Abad, Villa del Río y Villafranca de Córdoba) e os outros sete a leste, (Almodóvar del Río, 
Fuente Palmera, Guadalcázar, La Victoria, Palma del Río, La Carlota y Posadas) e a 
132 
 
comunidade de Encinarejo de Córdoba (Mapa 3.4). O Território abrange uma área de 
1.161,20 km
2
 (Tabela 3.6), o que equivale a 8,43% da área de toda a província.  
 
 
 
MAPA 3.4 Localização do Território Médio Guadalquivir 
Fonte: <http://www.medioguadal quivir.org> 
 
No planejamento inicial, esses treze municípios seriam constituídos em dois 
GDR/territórios, respeitando a divisão política de comarcas previamente existentes, segundo a 
qual os seis municípios da parte leste pertencem à Comarca Alto Guadalquivir, que reúne oito 
municípios, e os outros sete da parte oeste pertencem à Comarca Valle Médio del 
Guadalquivir, que reúne nove municípios. Entretanto, pelo fato de quatro municípios dessas 
duas comarcas estarem participando de outro território (Sierra Morena) a solução encontrada 
foi agrupar esses treze municípios de duas comarcas em um só território por recomendação da 
política de desenvolvimento regional e por viabilidade de implementação, especialmente na 
dimensão (ORCARAY DURÁN, 2011).   
Essa divisão em duas partes se deve ao fato de que a capital da província está situada 
no centro do território, classificada como município urbano, pois possui elevada renda per 
133 
 
capita e não se enquadra nos critérios europeus para desenvolvimento rural
48
. Com isso, o 
território foi dividido em duas grandes partes, agrupando parte de duas comarcas políticas 
separadas uma da outra, cujo elemento central que os une é o rio, o que aproxima esse 
território na prática de um território rede (apresentado no capítulo segundo), situação 
interessante para a análise comparativa.  
O Território Médio Guadalquivir possui a maior população entre os três analisados, 
são 97.112 habitantes em 1.161,20 km
2
, o que propicia uma densidade de 83,63 hab./km
2
, 
enquadrando-se como um território rural, embora dois municípios (La Carlota e Villa del Río) 
superem os 150 hab./km
2
, mas pelo pequeno núcleo urbano se enquadra no critério de 
municípios rurais (Tabela 3.6). 
 
TABELA 3.6 Dados populacionais do Território Medio Guadalquivir. 
Municípios 
População 
2001
População 
2011
Taxa de 
crescimento 
(Anual)
Superfície 
KM
2
Habitantes 
por Km²
Amodóvar de Rio 7.016 7.969 1,28% 172,50 46,20
Bajulance 8.000 7.932 -0,09% 124,80 63,56
Cañete de las Torres 3.274 3.157 -0,36% 103,50 30,50
El Carpio 4.394 4.590 0,44% 46,70 98,29
Encinarejo de Córdoba* 540 528 -0,22% 5,00 105,60
Fuente Palmera 9.826 11.013 1,15% 74,70 147,43
Guadalcázar 1.149 1.630 3,56% 72,40 22,51
La Carlota 10.756 13.595 2,37% 79,00 172,09
La Victoria 1.758 2.336 2,88% 18,00 129,78
Palma del Río 19.072 21.537 1,22% 200,20 107,58
Pedro Abad 2.872 2.976 0,36% 23,50 126,64
Posadas 7.077 7.628 0,75% 160,30 47,59
Villa del Río 7.235 7.469 0,32% 22,10 337,96
Villafranca de Cordoba 3.703 4.752 2,53% 58,50 81,23
Total do território 86.672 97.112 1,14% 1161,20 83,63
Província de Córdoba 761.657 805.857 0,57% 13.771 58,52  
Fonte: Grupo de Desarrollo Rural del Medio Guadalquivir (2008), com base nos dados do SIMA. 
* Pueblo pertencente ao município de Córdoba com participação no GDR 
  
O Território apresentou crescimento populacional de 1,14% ao ano, entre 2001 e 2011, 
com dinâmica diferenciada em relação aos outros dois territórios analisados, pois dos treze 
municípios, apenas dois apresentaram pequenas taxas negativas de crescimento (Bujalance, 
                                                 
48
 Um dos critérios para o município se enquadrar nos programas de desenvolvimento rural é possuir densidade 
populacional inferir a 150 hab./km
2
, média trabalhada pela Comissão Europeia e adotada pelos programas em 
Andaluzia. A capital possui densidade populacional superior a 260 hab./km
2
 (SIMA).  
134 
 
Cañete de las Torres), enquanto os outros onze apresentaram crescimento bastante distribuído 
entre os municípios. O destaque é o município de Palma del Río, o mais populoso do 
território, com 21.537 habitantes e crescimento de 1,22% ao ano. Além desse município, 
pode-se notar certa concentração da população em dois grupos, primeiro com dois municípios 
Fuente Palmeira (11.013 hab.) e La Carlota (13.595 hab.); o segundo que reúne quatro 
municípios com população na casa dos 7.000 habitantes, enquanto os outros seis possuem 
população inferior a 5.000 habitantes (Tabela 3.6). 
O principal município do território é Palma del Río, localizado na parte oeste, 
concentrando população e atividade econômica local. Esse município é considerado a “cabeça 
de comarca”, logo recebeu transferências de alguns serviços públicos por meio da 
descentralização, como saúde, unidades de formação, educação e pesquisas agronômicas, 
entre outros, o que gera efeitos socioeconômicos locais, como a geração de empregos e renda. 
Ao mesmo tempo, a prefeitura local realiza ações que têm impacto regional como a promoção 
de eventos culturais, em especial o festival de teatro de Palma del Rio. Essas ações atraem 
muitos turistas ao município. Na parte leste, os municípios são pequenos, populacional e 
economicamente, polarizados por Córdoba.  
A extensão territorial média para cada município é pequena, inferior a 89 km
2
, com 
distribuição bem variada, desde o município de La Victoria, que possui apenas 18 km
2
 até o 
município de Palma del Río, o maior do território, com 200,2 km
2
 de extensão, com uma 
característica de ser bem concentrada, pois os cinco maiores municípios reúnem 
aproximadamente 66% da área total. 
A atividade econômica preponderante no território é a agricultura, concentrada no vale 
do Rio Guadalquivir, considerada uma das regiões com terras mais férteis de toda a Espanha, 
tanto pela qualidade da terra, como pelas condições climáticas e disponibilidade de água 
(GRUPO DE DESARROLLO RURAL DEL MEDIO GUADALQUIVIR, 2008). Segundo 
lideranças entrevistadas, o Rio Guadalquivir e seu vale, bem como as atividades 
socioeconômicas são a razão de existência do território.  
Segundo dados do SIMA, dos 115.620 ha de solo existente no território quase 100.000 
pertencem a propriedades que realizam exploração agropecuária, ou seja, a utilização do solo 
para esse tipo de atividade chega a 86,34%
49
. Com esse grau de utilização da terra, a paisagem 
característica do território está na produção agropecuária, pois as terras ocupadas com as 
culturas herbáceas e lenhosas atingem 85.517 ha, equivalente a 73,96% do território. Em 
                                                 
49
 No cálculo de utilização do solo está sendo desconsiderada a área da comunidade de Encinarejo de Córdoba.  
135 
 
termos percentuais, a utilização do solo para os dois tipos de culturas estão bem acima da 
média da província e da comunidade autônoma (Tabela 3.7). 
A produção de cultivos herbáceos (cereais como milho, trigo, cevada, girassol etc.) 
ocupa 48.860 ha, com destaque para os municípios que estão a oeste de Córdoba, enquanto a 
ocupação com a cultura lenhosa chega a 36.657 ha, dos quais aproximadamente 30.000 são 
dedicados ao cultivo de oliveiras para produção de azeite, concentrado nos municípios a leste 
de Córdoba, destacando os municípios de Bujalance e Cañete de las Torres. Além das 
oliveiras, outra cultura lenhosa com grande produção é o cultivo de cítricos (laranjeiras, 
limoeiros etc.) tornando a região o principal produtor na Comunidade Autônoma de 
Andaluzia, concentrada no município de Palma del Río e seu entorno.  
 
TABELA 3.7 Exploração do solo no Território Medio Guadalquivir. 
Cultivos Herbáceos
Quantidade % Quantidade % Quantidade % Quantidade %
Território 115.620 48.860 42,26 36.657 31,7 10.052 8,69 20.051 17,34
Província 115.620 268.954 19,53 371.688 26,99 271.962 19,75 464.527 33,73
Andalucía 8.735.052 1.436.042 16,44 1.836.981 21,03 1.429.251 16,36 4.025.789 46,09
OutrosPastos PermanentesCultivos Lenhosos
Municípios
Superfície 
total (há)
 
Fonte: Grupo de Desarrollo Rural del Medio Guadalquivir (2008), com base nos dados do SIMA. 
 
Há que destacar que o cultivo dessas terras conta com elevado peso de culturas 
irrigadas, aproveitando o potencial do Rio Guadalquivir e o apoio que o Estado vem 
oferecendo para as comunidades de irrigantes, especialmente em infraestrutura. Segundo 
dados do SIMA são dezessete comunidades de irrigantes no território que respondem por, 
aproximadamente, 60% do total de área irrigada que é 33.742 hectares, o que equivale a 
35,25% de toda a área irrigada da província de Córdoba. Nesse contexto, além dos cereais e 
da produção cítrica, outra cultura que vem crescendo é a produção de hortifrutigranjeiros nas 
áreas irrigadas (GRUPO DE DESARROLLO RURAL DEL MEDIO GUADALQUIVIR, 2008). 
Por outro lado a atividade pecuária tem pouco peso, pois as pastagens ocupam apenas 
8,69% da área total, percentual bem abaixo da província e a criação de aves não tem grande 
importância. Conforme veremos nos itens seguintes, a produção agrícola, que é relativamente 
diversificada no território, recebe atenção especial do GDR local, constituindo a grande 
estratégia territorial para o desenvolvimento rural.  
O relatório do Grupo de Desarrollo Rural del Medio Guadalquivir (2008) avalia em 
seu planejamento que a PAC teve um papel fundamental no desenvolvimento socioeconômico 
do território em função de suas linhas de ações de ajuda para toda a produção agropecuária 
existente no território e afirma que os produtores locais têm condições de enfrentar um 
136 
 
declínio no volume de recursos e ações da PAC, pois a atividade agrícola na região é uma das 
mais modernas de toda a Espanha
50
.  
Como era de se esperar, a atividade industrial está concentrada na produção agrícola 
da região, o que gera importantes indústrias agroalimentares com produção local e 
distribuição nacional e internacional. Na visita aos principais municípios do território, 
impressiona a presença de agroindústrias produzindo localmente, mesmo em pequenos 
municípios. Entre elas estão os moinhos e indústrias extratoras de azeite de oliva, com 
destaque para o município de Bujalance, que reúne cerca de 30 empresas (privadas e 
cooperativas), a produção/processamento de frutas e hortaliças, destacando a produção de 
citros no município de Palma del Río, há a presença de importantes unidade produtivas de 
carne espalhadas por vários municípios, e destaque para os município de Cañete de las Torres 
e Fuente Palmera. Também está presente no território a indústria madeireira em alguns 
municípios, com grande peso econômico para o município de Villa del Río, que é destaque em 
toda a província, especialmente na produção de cadeiras e sofás.  
O setor industrial tem peso ainda maior para o território, pois segundo o Grupo de 
Desarrollo Rural del Medio Guadalquivir (2009), boa parte das transformações produtivas 
são realizadas no território, ampliando as receitas territoriais. Por outro lado, o comércio local 
sofre as consequências da presença da capital da província (Córdoba), pois quase todos os 
municípios do território estão localizados em um raio de 50 km dessa cidade com mais de 
330.000 habitantes, sede administrativa regional e comércio forte, polarizando as atividades 
comerciais.  
Se, por um lado, Córdoba polariza o comércio, ela também contribui como um 
importante mercado consumidor de produtos agrícolas do território e geração de postos de 
trabalho para parte da população dos municípios próximos. Além de Córdoba, o território 
também é beneficiado com outro grande centro consumidor próximo, a região metropolitana 
de Sevilha.  
Por fim, uma atividade econômica que vem ganhando espaço no território nos últimos 
quinze anos é o turismo, que até então não era explorado, em virtude do seguinte conjunto de 
fatores: a busca da população espanhola por atividades tradicionais, história e cultural nos 
                                                 
50
 “El tan denostado subsidio agrario, especialmente por aquellos que desconocen su función y su origen, es 
evidente que ha tenido una repercusión fundamental para nuestros pueblos. Especialmente en épocas muy 
duras como el final de los ochenta y principios de los 90. En muchos casos suponía el pilar básico de la 
economía de muchos municipios ante la absoluta falta de otros recursos. Es decir, lo que hacía que 
funcionara la pequeña economía del pueblo” (GRUPO DE DESARROLLO RURAL DEL MEDIO 
GUADALQUIVIR, 2008:35). 
137 
 
pequenos municípios de caráter rural, o papel do poder público local que buscou ações para 
valorizar o patrimônio local com normas/ações urbanísticas e conservação, o acesso por meio 
de uma boa infraestrutura de transporte e o papel do GDR no apoio a essa iniciativa.  
 
 
3.4.3.2 Estrutura organizativa do território 
 
O Grupo de Desenvolvimento Rural para o Território Médio Guadalquivir surgiu por 
indução do Governo andaluz na implantação do Programa PRODER I (1996-2000). Para 
promover o desenvolvimento local, particularmente de seus atores privados, era preciso criar 
novas institucionalidades, como associações de caráter aberto, democrático e participativo que 
aglutinariam representantes administrativos do poder público local e regional, instituições 
públicas e privadas, associações e pessoas físicas interessadas no desenvolvimento do 
território.  
Nesse território, não havia uma articulação social (capital social) previa consolidada, 
sendo o PRODER I o incentivador dessa articulação em torno de uma associação para 
promover o desenvolvimento rural. De acordo com algumas lideranças entrevistadas, foram 
alguns prefeitos que, observando os resultados do Programa LEADER para municípios 
próximos, buscaram reunir entidades locais para pleitear participação no Programa que o 
Governo de Andaluzia estava implantando. 
Conforme aponta Orcaray Durán (2011) com implantação do PRODER I as lideranças 
locais estavam construindo dois GDRs para operacionalizar o Programa de indução para 
desenvolvimento territorial rural, mas que acabou sendo aglutinado em um único grupo. 
Assim, segundo documento do Grupo de Desarrollo Rural del Medio Guadalquivir (2009), 
em 1997 se constituiu a Associação para o Desenvolvimento Rural Medio Guadalquivir 
(ADR Medio Gudalquivir), inscrita no Registro de Associações sob nº 3.393, cuja atuação 
não visa lucro, e é regida por Lei Orgânica 1/2002, aglutinando treze municípios. A sede da 
associação está localizada no pequeno município de Posadas.  
De acordo com lideranças entrevistadas, na primeira fase, durante a execução do 
PRODER I (1997 a 1999), o GDR enfrentou problemas para consolidar-se, entre eles 
verificou-se a dificuldade de combinar um projeto comum para as duas comarcas 
politicamente separadas, o que levou à implantação de um mesmo projeto em duas partes, um 
em cada comarca (caso de projetos de gênero e juventude). Houve disputa por cargos 
138 
 
diretivos com alternância de poder rápida entre as duas localidades, dificultando a conclusão 
de projetos. Havia desconfiança em relação ao volume de recursos que poderia ser 
direcionado de forma desbalanceada entre os dois grupos e disputas para que a estrutura 
operacional fosse instalada nas duas comarcas. 
Para Orcaray Durán (2011), a falta de experiência e a forma pela qual foi constituído o 
GDR não permitiram a elaboração de uma estratégia planificada, sendo elaborado um 
planejamento básico carente de um enfoque territorial claro. Ainda segundo esse autor, uma 
vez que as autoridades responsáveis pelo desenvolvimento rural em Andaluzia reafirmaram 
que as duas comarcas teriam que constituir um só território, na elaboração para a segunda 
etapa, o PRODER II, o grupo se articulou e buscou um elemento de coesão territorial, 
elegendo o Rio Guadalquivir. “Además el río simbolizaba el elemento central del territorio, 
el agua, que se convirtió en el elemento central de la estrategia en el Plan Comarcal de 
Desarrollo Endógeno” (ORCARAY DURÁN, 2011:14).  
Com a articulação e consolidação do território, houve reformulação no estatuto da 
associação em função de modificações operacionais, ao mesmo tempo, o GDR local foi 
contemplado com o Programa LEADER, além de continuar operacionalizando o PRODER. 
Ao executar esses programas, a ADR Medio Gudalquivir cresceu e consolidou-se. 
Atualmente, reúne 52 membros, com o objetivo melhorar as condições econômicas e de bem-
estar dos habitantes do meio rural, preservando o meio ambiente, o patrimônio e a paisagem 
rural, fomentando iniciativas empresariais que permitam manter a população no território, 
revitalizando os municípios e reduzindo o processo de despovoamento presente em alguns 
municípios rurais, especialmente com ações para geração de emprego e renda 
(<http://www.medioguadalquivir.org>). 
Para Orcaray Durán (2011), pela primeira vez, no Território Medio Gudalquivir, foi 
criada uma associação que propiciou a interação de instituições do poder público e do setor 
privado com o objetivo comum, o desenvolvimento sustentável, reuniu prefeituras, sindicatos, 
associações empresariais, entidades financeiras, organizações profissionais agrárias, 
cooperativas, associações de jovens e mulheres, unindo a sociedade civil e poder público em 
torno de um grande pacto social territorial para desenvolver o território. 
Esse pacto territorial, que se consolida por meio da constituição da associação, é uma 
estrutura operativa para a promoção do desenvolvimento territorial rural local dirigida pelo 
Grupo de Desenvolvimento Rural (GDR Medio Guadalquivir). A estrutura de funcionamento 
dessa associação e do processo de desenvolvimento rural está representada no Organograma 
3.4, com três instâncias diferentes. 
139 
 
A primeira instância é a Assembleia Geral de sócios, que constituiu o nível mais alto 
de deliberação/direção. Reúne todos os sócios ativos pertencentes ao GDR Medio 
Guadalquivir associados à ADR Medio Guadalquivir com o dever de estar em dias com suas 
obrigações. O Gráfico 3.3 fornece uma visão geral da composição dos sócios que constituem 
a Assembleia Geral, demonstrando diversidade no perfil (seis agrupamentos), entretanto a 
composição da assembleia está concentrada em três grupos (poder público local, entidades 
representativas e empresas particulares) que juntos somam 86% dos sócios, o setor agrícola 
soma 8% dos sócios e empresas financeiras apenas 2%.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ADR Medio Guadalquivir  
Sócios 
Assembleia Geral 
Junta diretiva 
Gestão 
Equipe 
Técnica 
2 Membros 
Indústria e 
serviços 1 Membro 
setor de 
turismo 
2 Membros da 
agricultura 
7 Membros da 
Administração 
pública 
1 Membro 
Associações 
de gênero e 
juventude 
1 Membro 
Instituições 
financeiras 
2 Membros 
Sindicatos 
1 Membro 
Empresas 
associadas e 
pessoas físicas 
 
 
ORGANOGRAMA 3.4 Estrutura de funcionamento do GDR Medio Guadalquivir 
Fonte: Orcaray Durán (2011). 
 
140 
 
A Junta Diretiva, segunda instância de poder, possui um papel amplo. Atua como 
executora, diretora e gestora da associação, e é composta por dezessete membros, respeitando 
a seguinte estrutura: um presidente, um vice-presidente, um secretário, um tesoureiro e doze 
membros, no qual, o presidente da junta também é o presidente da associação, o representante 
legal. Todos os membros são elegíveis a partir dos membros da associação representando os 
diferentes segmentos cuja função não é remunerada.  
Como pode ser observado no Organograma 3.4, a junta diretiva reúne membros de 
oito segmentos distintos que compõe os cinco agrupamentos de sócios da Associação. 
Novamente, chama a atenção o peso do poder público local, com sete membros, ocupando 
41% dos assentos da junta diretiva, enquanto os outros sete segmentos ficam com o restante 
dos assentos.  
 
 
 
GRÁFICO 3.3 Composição dos sócios da ADR Medio Gudalquivir por setor de 
representatividade 
Fonte: Grupo de Desarrollo Rural del Medio Guadalquivir (2009) 
 
A terceira instância é o núcleo técnico, que executa o Programa em conjunto com a 
junta diretiva. Seu o papel é o suporte técnico ao GDR Médio Guadalquivir e, na prática, é o 
órgão executivo das ações dos programas LEADER, PRODER e outros programas de 
desenvolvimento rural. O GDR Medio Guadalquivir conta com uma equipe multidisciplinar 
que executa as linhas estratégicas do Plano Estratégico formulado no início de cada 
Programa/etapa, composta por um gerente, dois diretores e cinco técnicos operativos
51
. 
                                                 
51
 Atualmente, a equipe tem os seguintes cargos/funções: Gerencia general, Responsable Administrativo e 
financiero; Oficina Administrativa y Equipo técnica: (Técnico financiero), (Gestión de proyectos), 
141 
 
3.4.3.3 Principais resultados da gestão territorial 
 
No Território Medio Guadalquivir, a análise dos resultados com dados consolidados é 
limitada, pois o GDR não os divulgou por projeto ou por linha de ação, apenas os valores 
finais e os setores os quais foram aplicados. Assim, foram analisados dois períodos. No 
primeiro, que compreende a execução do PRODER I, foi executado pelo GDR de 1997 a 
1999. Enquanto isso, no segundo, que compreende os programas LEADER + e PRODER II, 
foram executados entre 2000 e 2006. Para o período seguinte, 2007 a 2013, para os mesmos 
programas, o GDR não possui dados consolidados, assim, será apresentado linhas de ação 
realizadas.  
No PRODER I, o GDR apoiou 120 projetos, com investimento total de € 8,424 
milhões, dos quais 46% (€ 3,874 milhões) foi o volume de recursos financeiros provenientes 
dos fundos do Programa PRODER. De acordo com dados do documento do Grupo de 
Desarrollo Rural del Medio Guadalquivir (2009), esses projetos permitiram a criação 324 
empregos novos e a consolidação de 456, além da criação de 21 novas empresas e a 
consolidação de 30.  
No período seguinte (2000-2006) o volume de recursos públicos subvencionados pelos 
dois programas quase dobrou, chegando a € 6,902 milhões (Tabela 3.8), concentrados no 
Programa LEADER + (77%) dos recursos. No geral, a maior fonte de recursos foi proveniente 
dos Fundos Estruturais da UE, seguido pelo Governo de Andaluzia e, por último, do Governo 
espanhol. Os recursos do Programa LEADER + foram aplicados em 155 projetos, ao passo 
que os recursos do PRODER foram destinados a 116 projetos.  
 
TABELA 3.8 Recursos financeiros subvencionados pelo GDR Medio Guadalquivir (2000-
2006). 
Recursos/programas  LEADER + 
PRODER 
Andalucia 
Total 
Fundos Estruturais 3.545.695,00 1.108.739,00 4.654.434,00 
Governo da Espanha 591.945,00 369.860,00 961.805,00 
Governo de Andaluzia 1.180.870,00 105.314,00 1.286.184,00 
Total subvenção GDR 5.318.510,00 1.583.913,00 6.902.423,00 
Fonte: Grupo de Desarrollo Rural del Medio Guadalquivir (2009). 
 
                                                                                                                                                        
(Cooperación), (proyectos agronómicos) e (Plan de Turismo Sostenible) 
(<http://www.medioguadalquivir.org). 
142 
 
Tomando como parâmetro os dados do documento do Grupo de Desarrollo Rural del 
Medio Guadalquivir (2009), os € 6,902 milhões potencializaram investimentos superiores a € 
21 milhões para os 271 projetos apoiados no período. Por meio dos dados do Gráfico 3.4 
pode-se observar como foram alocados os investimentos com esses recursos.  
No período, o maior volume de investimentos foi direcionado para o setor de turismo 
(tanto iniciativa privada como os fundos de subvenção), uma das bandeiras do GDR para o 
desenvolvimento e diversificação de atividades econômicas no território, com investimento 
total no território próximo a seis milhões de euros (Gráfico 3.4). Na ordem de valor aparecem 
em seguida o setor industrial e de serviços, com investimentos superiores a € 5 milhões cada, 
o setor agroalimentar com volume de recursos superior a € 3,5 milhões e outros 
investimentos, que incluem projetos de formação, qualificação e gestão do território somaram 
quase € 1,2 milhão.  
 
 
 
GRÁFICO 3.4 Destinos dos projetos financiados pelo GDR no período 2000-2006 
Fonte: Grupo de Desarrollo Rural del Medio Guadalquivir (2009). 
 
Considerando o investimento realizado no território, para cada euro de recurso dos 
fundos públicos transferido, os agentes locais aportaram 2,3 euros, potencializando assim os 
resultados pretendidos. Como resultado, foram criados 547 novos empregos e consolidados 
320 Grupo de Desarrollo Rural del Medio Guadalquivir (2009).  
Os projetos apoiados pelo GDR estão distribuídos em seis linhas, que demonstram 
como o desenvolvimento rural é abordado na forma de espaço e não de setor (capítulo 
143 
 
segundo). Assim, na linha implantação do sistema socioeconômico local foram financiados 
projetos para reforçar a ideia de território para promover o desenvolvimento, como encontro e 
formação de jovens e mulheres e apoio a atividades esportivas, inclusive na construção de 
infraestrutura como quadras de esporte, piscinas, entre outros.  
Na linha modernização e diversificação das atividades econômicas, várias ações 
diferenciadas têm sido implantadas, como a modernização e diversificação de empresas 
locais, o apoio à construção de hospedagens, criação de rotas turísticas e outras ações 
turísticas sustentáveis, além do apoio e diversificação de atividades agropecuárias. Outra linha 
é o apoio ao entorno ambiental e patrimônio cultural com a recuperação do patrimônio 
histórico e cultural, como a reformas de antigas igrejas, castelos medievais e antigas 
propriedades rurais para atrair turistas e manter o patrimônio. Ainda existem as linhas de 
ordenação do território com projetos de articulação territorial, infraestrutura e equipamentos, 
com o apoio a projetos sociais como a construção de casa de descanso para a terceira idade, 
entre outros e a linha de formação e geração de emprego. 
O GDR tem como objetivo promover esses projetos de forma articulada como uma 
unidade territorial (<http://www.medioguadalquivir.org>). Para tanto, uma das iniciativas foi 
a criação de uma determinada marca para que a produção e serviços realizados no território 
tenham um padrão de qualidade, ganhe escala de comercialização e sejam divulgados em 
diversos mercados. Essa marca carrega o nome que une o território, denominada Valle del 
Guadalquivir. Assim, a marca está estampada em vasilhames de azeite, laranja e seus 
subprodutos, vários produtos hortifrutigranjeiros produzidos de forma ecológica, beneficiando 
produtores e comerciantes locais. A marca é estendida a outros setores, como o setor de 
turismo
52
.  
Portanto, o GDR conseguiu superar o problema inicial de articulação de duas 
comarcas separadas política e geograficamente em torno de um só território, consolidando 
uma marca territorial que tem agrupado os produtores locais em torno de associações de 
produtores em ampliação, mantém o coletivo responsável pela execução do Programa e tem 
ampliado o seu raio de ação buscando outras fontes para financiar o desenvolvimento rural 
que é retratado como setor.  
Essa consolidação se deve, em grande medida, ao fato de que o GDR elegeu uma 
ideia-guia, uma linha comum, referenciada no rio que os ligava, pois as produções agrícolas e 
                                                 
52
 “La articulación del territorio desde el punto de vista turístico con empresarios y ayuntamientos conviviendo 
en los Centros de Iniciativas Turísticas, ha supuesto entre otras causas, que estemos apostando por un 
desarrollo territorial más completo y homogéneo como es el Valle del Guadalquivir, que tiene un gran peso en 
esta estrategia” (<http//www.medioguadalquivir.org>). 
144 
 
suas dinâmicas são diferenciadas, de um lado concentram a produção de azeite e de outro, 
concentram várias produções agropecuárias (cereais, fruticultura e horticultura) com muita 
tecnologia e presença de irrigações, constituindo duas dinâmicas econômicas diferenciadas. 
Logo o elo das duas comarcas passou a ser a marca criada para consolidação de um projeto 
comum. Ao mesmo tempo, a aposta no setor agropecuário, o motor econômico do território 
foi importante, pois, no contexto atual da crise econômica espanhola, o setor tem apresentado 
boas respostas, ampliando a produção, gerando emprego e renda, o que explica o dinamismo 
encontrado nos municípios locais. Assim, a dinâmica agropecuária tem influenciado várias 
ações do grupo. 
 
 
3.4.4 Território Guadajoz-Campiña Este de Córdoba 
 
3.4.4.1 Caracterização geral 
 
O Território Guadajoz-Campiña Este de Córdoba está localizado a sudoeste da 
província de Córdoba, na divisa com a Província de Jaén (Mapas 3.2 e 3.3). Esse território 
reúne apenas cinco municípios, dos quais dois, Castro del Rio e Espejo estão localizados em 
uma campina baixa (altitude média 250m), e os outros três, Baena, Nueva Carteya e 
Valenzuela estão na campina alta (altitude média 430m). Os cinco municípios fazem parte da 
bacia do rio Guadajoz que abarca 80% do território, rio que forneceu o nome para o GDR e 
para a Comarca local. O Guadojoz é um importante afluente do Rio Guadalquivir.  
Guadajoz-Campiña Este de Córdoba é o território que ocupa uma superfície 
geográfica de apenas 727,5 km
2
, representa (5,28%) do território da província (13.771 km
2
) 
(Tabela 3.9). O clima é o mediterrâneo continental, com precipitação baixa, variando entre 
500 e 700 mm
3
/m
2
 distribuídos de forma desigual, pois as chuvas se concentram no outono-
inverno, seguido de grande estiagem. A temperatura media anual é de 17º, oscilando 
fortemente entre o frio do inverno e o calor do verão. 
De acordo com o Gerente do GDR, o motivo pelo qual esse GDR e comarca 
(Mancomunidad) reúnem apenas cinco municípios e não oito quando da consolidação da 
comarca (1992), está na divisão promovida pelo Programa LEADER. Em sua primeira etapa, 
LEADER I (1991-1993), a comarca vizinha, denominada de Mancomunidad de la Subbética 
145 
 
Cordobesa foi contemplada com o Programa, e, no processo de construção do GAL, três 
municípios (Doña Mencía, Luque e Zuheros) que pertenciam a comarca de Guadajoz-
Campiña Este de Córdoba foram incorporados ao território que estava sendo criando. Esse 
fato se deu em função do pleito das lideranças desses municípios, que demandaram participar 
do Programa por possuírem características socioeconômicas próximas e por questões 
geográficas (seu perímetro está localizado na Serra Subbética).  
Para Priego Naves (2011), o território Guadajoz-Campiña Este de Córdoba é bem 
dotado de infraestrutura de transportes, pois é cortado por importantes rodovias nacionais, 
com destaque para NA-432 que interliga duas capitais de províncias (Badajoz-Granada), 
além de outras rodovias locais, o que permite uma boa distribuição e comercialização de seus 
produtos. 
A população do território é pequena para o conjunto dos cinco municípios, totalizando 
39.661 habitantes em 2011, e apresenta pequeno crescimento, pois em 2001 totalizava 38.177, 
um crescimento pouco expressivo, 0,38% ao ano. Entretanto, o crescimento está concentrado 
no principal município do território, o município “cabeça de comarca”, Baena, com taxa de 
0,94% ao ano. O outro município que registrou taxa positiva foi Nueva Carteya (0,02%), 
enquanto os outros três registraram taxa negativa (Tabela 3.9).  
 
TABELA 3.9 Dados populacionais do Território Medio Guadalquivir 
Municípios 
População 
2001
População 
2011
Taxa de 
crescimento 
(Anual)
Superfície 
Km
2
Habitantes 
por Km²
Baena 19.155 21.028 0,94% 362,51 58,01
Castro del Río 8.094 8.079 -0,02% 219,92 36,74
Espejo 3.887 3.578 -0,82% 56,64 63,17
Nueva Carteya 5.626 5.639 0,02% 69,18 81,51
Valenzuela 1.415 1.337 -0,57% 19,30 69,27
Total GDR 38.177 39.661 0,38% 727,55 54,51
Província de 
Córdoba 761.657 805.857 0,57% 13.771,00 58,52
 
Fonte: Grupo de Desarrollo Rural de Guadajoz-Campiña Este de Córdoba (2008) 
 
Analisando os dados da Tabela 3.9, há que se destacar a concentração populacional e 
territorial em dois municípios, Baena e Castro Del Río, que reúnem 73,39% da população do 
território com 21.208 habitantes e 8.079 habitantes, respectivamente. Ao mesmo tempo, 
ocupam 80% da superfície do território, novamente, Baena é o destaque (362,5km
2
), 
146 
 
constituindo o município com maior extensão territorial, seguido de Castro Del Río 
(219,9km
2
). A densidade populacional média do território é de 54,51 habitantes por km
2
, um 
pouco inferior à média da província (58,52 hab/km
2
). Logo, esses dois municípios concentram 
as atividades econômicas e políticas do território, seja em função do peso populacional e 
também da extensão territorial. 
De acordo com estudo do Grupo de Desarrollo Rural de Guadajoz-Campiña Este de 
Córdoba (2008), a base econômica do território é a atividade agropecuária que gera trabalho 
para 32,70% da população ocupada, dedicada à produção de cereais, de uva e de oliveiras 
(denominada trilogia mediterrânea), com destaque para a produção de oliveiras. Ainda 
segundo o estudo, 27,17% da população estão ocupadas na atividade industrial e 36,13% na 
atividade de serviços. 
A utilização dos solos para a atividade agropecuária é extremamente significativa, 
pois, de acordo com dados disponibilizados pelo SIMA, dos 72.755 ha existentes no território, 
70.278 ha são constituídos por terras trabalhadas, o que equivale a 96,6% das terras 
disponíveis, constituído no percentual mais alto de toda a Comunidade Autônoma de 
Andaluzia para produção agrícola, que não atinge 40% na província, enquanto o restante do 
solo (3,4%) está ocupado com terras para os núcleos urbanos, reservas florestais, terras para 
pastagens e outras culturas. Das terras trabalhadas, aproximadamente 2.900 ha são irrigados, 
voltadas para as culturas de hortaliças e oliveiras. 
Com o expressivo grau de utilização da terra, a paisagem característica do território 
está na produção agropecuária, com destaque para as lavouras de oliveiras, em função das 
características do solo e do clima
53
. A dedicação dos produtores à atividade de produção de 
azeitonas (cultura lenhosa) gera uma atividade que pode ser denominada de monocultura, pois 
ocupa 72,93% das terras cultiváveis do território, ou 53.060 ha, seguida da produção de 
cultivos herbáceos (cereais), com ocupação de 12.070 ha, ou 16,59% do território (Tabela 
3.10). No município de Nueva Carteya (96,23%) de sua área é cultivada com oliveiras.  
Outras atividades, como o cultivo da uva para vinho e produção de hortaliças e frutas, 
estão em queda, com pouca importância na constituição do PIB agrícola. A atividade pecuária 
é pouco significante, com pequena criação de caprinos para produção de leite em algumas 
propriedades do território.  
 
                                                 
53
 A explicação da expressiva utilização dos solos está nas suas caracteristicas inerentes, como um solo rico em 
argila e carbonato de cálcio, fértil, juntamente com um clima propício para o cultivo de plantas lenhosas como 
a oliveira (GRUPO DE DESARROLLO RURAL DE GUADAJOZ-CAMPIÑA ESTE DE CÓRDOBA, 2006). 
147 
 
TABELA 3.10 Ocupação do solo no Território Guadajoz e Campiña Este de Córdoba. 
Quantidade % Quantidade % Quantidade %
Baena 36.251 5.699 15,72 26.296 72,54 4.256 11,74
Castro del Río 21.992 4.660 21,19 15.172 68,99 2.160 9,82
Espejo 5.664 1.239 21,88 3.841 67,81 584 10,31
Nueva Carteya 6.918 18 0,26 6.657 96,23 243 3,51
Valenzuela 1.930 454 23,52 1.093 56,63 383 19,85
Comarca 72.755 12.070 16,59 53.060 72,93 7.625 10,48
Provincia 1.377.131 268.954 19,53 371.688 26,99 736.489 53,48
Andalucía 8.735.052 1.436.042 16,44 1.836.981 21,03 5.455.040 62,45
Cultivos 
Herbáceos
Cultivos Leñosos Outros
Municípios
Superfície 
total (há)
 
Fonte: Grupo de Desarrollo Rural de Guadajoz-Campiña Este de Córdoba (2008) com base em dados do SIMA.  
 
Com a produção expressiva de azeite de oliva
54
, os municípios dessa comarca (Baena, 
Castro del Rio e Nueva Carteya) junto com outros três pertencentes ao Território Subbética 
Cordobesa (Cabra, Doña Mencía, Luque e Zuheros), liderados por Baena, buscaram a 
Indicação Geográfica na forma da Denominação de Origem para o azeite produzido na região, 
cujo nome é Aceite de Baena (PRIEGO NAVES, 2011). O GDR local é umas das instituições 
que participam do processo de Denominação de Origem
55
.  
Ainda segundo Priego Naves (2011), mesmo estando concentrado em pequenas 
unidades produtivas, o cultivo de oliveiras gera renda importante, ao mesmo tempo em que 
gera elevada dependência econômica de um setor que passa por significativas transformações, 
especialmente, a mecanização da colheita das azeitonas, com grande impacto sobre a 
demanda por mão de obra temporária, além de tornar a região refém do mercado, o que exige 
a busca por diversificação de atividades que esbarra em limitações como a tradição local no 
cultivo dessa cultura centenária e a dificuldade para ampliar a produção de uvas para vinho 
em um mercado muito competitivo.  
A atividade industrial está concentrada no entorno da produção agropecuária da 
região, cujo destaque fica para o município de Baena, fruto de uma posição estratégica dentro 
do território, que promove emprego e geração de renda em uma média superior aos outros 
municípios. Segundo documento do Grupo de Desarrollo Rural de Guadajoz-Campiña Este 
de Córdoba (2006), destacam-se as indústrias de confecção e alimentação em Baena 
                                                 
54
 A cultura da oliveira para produção de azeite é uma das atividades agrícolas subsidiadas pela PAC, o que 
propicia aos produtores da região uma substantiva transferência de renda anual, com impacto sobre a atividade 
econômica do território (<http://<http://www.europa.eu> e Priego Naves, 2011).  
55
 Para conhecer mais sobre a denominação de origem do Azeite de Baena ver: 
<http://<http://www.dobaena.com.  
148 
 
(especialmente o azeite), as de embutidos com tradição familiar em Espejo, os moinhos em 
Nueva Carteya e Valenzuela e a de mobiliário artesanal a partir da madeira de oliva em 
Castro del Rio. 
Além dessas atividades econômicas, há a presença de um grande número de artesãos, 
mesmo em queda, estão produzindo mais de duas dezenas de produtos comercializados 
localmente e em outros mercados, como os móveis da madeira de oliveiras, o talhe em 
madeira, a produção de vasos de barro em Baena, entre outros.  
Além disso, o território conta com outros recursos para exploração, como os de 
valores histórico/culturais. Baena, Castro Del Río e Espejo contam com centros históricos de 
relevância que formam rotas turísticas, como a Rota do Califato e a Rota das Oliveiras. Existe 
no território um importante patrimônio arqueológico, cujas escavações têm encontrado restos 
variados de antigas culturas que estiveram presentes na região, com grande valor científico, 
histórico e didático e estão expostos no Museu Arqueológico Municipal de Baena
56
. 
A partir dessa breve caracterização, fica evidente a liderança da cidade de Baena, a 
“cabeça de comarca”, que além de concentrar parte da população local, concentra o comércio 
regional, também recebeu parte da infraestrutura para a prestação de serviços público, como 
saúde, educação e cultura, potencializando a sua liderança dentro do território.  
 
 
3.4.4.2 Estrutura organizativa do território 
 
Diferente do Território Los Pedroches, em que houve um processo de consolidação da 
comarca e demanda desde baixo para participar da política da União Europeia de 
Desenvolvimento Rural, o que podemos denominar território constituído com caráter 
autônomo, conforme foi demonstrado no capítulo segundo, o Território Gaudajoz y Campiña 
Este de Córdoba foi induzido por políticas públicas. Ou seja, a sua constituição foi 
incentivada pelo Programa PRODER I (1996-2000).  
Foi no processo de dinamização para a organização do território incentivado pelo 
Programa de desenvolvimento rural da Comunidade Autônoma de Andaluzia que o poder 
público local, empresários e entidades da sociedade civil se articularam e criaram o GDR 
Guadajoz y Campiña Este de Córdoba, constituído em 22 de maio de 1996. Para levar cabo a 
                                                 
56
 A implantação desse museu contou com recursos disponibilizados pelo GDR Guadajoz-Campiña Este De 
Córdoba.  
149 
 
política de desenvolvimento rural, foi criada a Associação para o Desenvolvimento do 
Território “Guadajoz y Campiña Este de Córdoba” – Adegua,57 que serve de núcleo de 
convergência e representação de todos os atores envolvidos com o desenvolvimento.  
Segundo o documento do Grupo de Desarrrollo Rural Guadajoz-Campiña Este de 
Córdoba (2007) a constituição do grupo primou por consolidar um núcleo de convergência e 
representação de todos os segmentos locais, reunindo instituições, entidades e agentes 
interessados no desenvolvimento endógeno dos cinco municípios constituintes do 
território/Comarca, em um grupo que não se fecha em si mesmo, estando aberto para a 
entrada de novos integrantes. O objetivo central é a promoção do desenvolvimento e a 
diversificação econômica no território de atuação do GDR mediante o apoio financeiro a 
projetos e a iniciativas de empreendedores.  
Assim, o GDR congregou um conjunto significativo de instituições, entidades e 
agentes em que o capital social do GDR cresceu rapidamente no âmbito da Adegua, chegando 
a reunir 165 associados em 2007, e recursos próprios superior a € 90.00058. O Organograma 
abaixo demonstra como está organizado a gestão do GDR Guadajoz y Campiña Este de 
Córdoba. Sua estrutura operacional possui três instâncias: assembleia geral, junta diretiva e o 
suporte técnico que é dirigido pelo gerente (Organograma 3.5). 
A primeira instância é a assembleia geral de sócios, que constituiu-se no nível mais 
elevado de deliberação/direção e reúne todos os sócios ativos pertencentes ao GDR Guadajoz 
y Campiña Este de Córdoba que estão associados à Asociación Adegua e que estão em dia 
com suas obrigações.  
Em 2012, a associação contava com a participação ativa de 129 entidades/membros 
(<http://www.adegua.org). Essas 129 entidades/membros provêm de cinco setores diferentes 
conforme classificação do GDR, apresentadas no Gráfico 3.5. Neste coletivo, há forte 
concentração no setor industrial (47%), seguido setor particular/sociedade civil (26%) e setor 
agrário (19%). Já o setor público participa com apenas (5%) em função do território reunir 
apenas cinco municípios, enquanto o número de instituições financeiras é pequeno, com 
participação de 3%. 
 
 
 
                                                 
57
 En español, Asociación para el desarrollo del Guadajoz y Campiña Este de Córdoba – Adegua.  
58
 Segundo o estatuto da Associação, qualquer instituição ou pessoa que pertença ao território e tenha interesse 
em promover o desenvolvimento rural pode participar mediante o pagamento de uma taxa de € 60,00.  
 
150 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Assembleia Geral 
Secretário Presidente Vice-presidente  Tesoureiro 
(mais 12 membros) 
Gerente ADEGUA Representante 
de Gestão da 
Certificação 
de Qualidade 
Responsável INTERREG 
Técnico/a 
Financeiro 
Técnico/a 
Cooperação 
Técnico/a 
Registros 
Administrativo/a 
Gerente da 
Qualidade 
Companheiro/a 
Documentalista 
EUROPE 
DIRECT 
Diretor/a EUROPE 
DIRECT 
 
ORGANOGRAMA 3.5 Estrutura organizativa do GDR Guadajoz e Campiña Este de 
Córdoba.  
Fonte: <http://www.adegua.org>. 
 
A análise da origem desses membros revela elevada concentração no município de 
Baena que atinge dois terços (Gráfico 3.6), explicada, em grande medida, pela concentração 
do setor industrial no município, pela presença de entidades regionais e por seu dinamismo 
em relação ao restante do território. Os outros quatro municípios têm apenas 27% das 
entidades/membros participando da associação, com destaque para a baixíssima participação 
do pequeno município de Valenzuela, enquanto outros municípios fora do território ocupam 
8%. Mesmo com elevada concentração, todos os municípios se fazem representados. 
A Junta Diretiva, segunda instância, é composta por dezesseis membros e respeitam a 
seguinte estrutura: um presidente, um vice-presidente, um secretário, um tesoureiro e doze 
membros; o presidente da junta também será o presidente da associação sendo o representante 
legal. Todos os membros são elegíveis a partir dos membros da associação representando os 
diferentes segmentos cuja função não é remunerada. Para evitar o peso excessivo de um setor, 
o estatuto regulamenta a sua constituição de forma que a atual junta conta com três membros 
151 
 
do setor agrário, dois do setor financeiro, seis do setor industrial, um particular/sociedade civil 
e quatro do poder público (<http://www.adegua.org>).  
 
 
GRÁFICO 3.5 Composição dos membros que participam da Adegua (2012) 
Fonte: <http://www.adegua.org. 
 
 
GRÁFICO 3.6 Divisão dos membros por cidade que compõe a Adegua (2012) 
Fonte: <http://www.adegua.org>. 
 
Segundo o Organograma apresentado pela Adegua, a terceira instância é o núcleo 
técnico que executa o papel do suporte técnico ao GDR, composto pelo gerente e sua equipe. 
Esse suporte técnico, na prática, é o órgão executivo entre as ações dos programas LEADER, 
PRODER e outros programas de desenvolvimento rural. O GDR Guadajoz y Campiña Este de 
Córdoba conta com uma equipe multidisciplinar que executa as linhas estratégicas do Plano 
Estratégico formulado no início de cada Programa/etapa, composta por um gerente/diretor 
mais quatro técnicos operativos
59
. 
Assim como os outros grupos, esse GDR também possui o Conselho Territorial 
orientado pelo Programa PRODER para os Grupos de Desenvolvimento Rural e segue regras 
                                                 
59
 Atualmente, a equipe tem a seguinte composição: Gerencia: José Rafael Guijarro; Administración: José 
Antonio Cruz; Técnico Financiero: Inmaculada Moreno; Técnico Expedientes: Ascensión Ortega y Técnico 
Cooperación: Francisco Santano (<http://www.adegua.org>.). 
152 
 
de regulamentação da Comunidade Autônoma de Andaluzia. Entretanto, de acordo com 
entrevistas realizadas, esse Conselho também não vem se reunindo, e quem vem deliberando 
sobre as políticas de desenvolvimento territorial rural são as instâncias acima apresentada.  
Ainda segundo os entrevistados, esse Conselho não funcionou adequadamente, em 
função de uma série de motivos, entre os quais foram enumerados os seguintes: o Conselho 
foi imposto ao território sobre as instituições locais criadas anteriormente para o Programa 
PRODER e que executavam esse papel; foram nomeadas instituições externas (no âmbito de 
província e de comunidade autonômica) que não conhecem a realidade local e não participam 
ativamente das reuniões; a participação externa gerou conflitos com as posições locais, entre 
outros motivos que inviabilizaram reuniões do Conselho Territorial, e as deliberações, que 
eram sua atribuição, ficaram na mão das instâncias já estabelecidas.  
Além das instâncias de gestão, conforme informações apresentadas no Organograma 
3.5, esse GDR participa diretamente de dois programas da UE. O primeiro é o Europe Direct, 
no qual o GDR mantém um centro para gerir informações sobre a União Europeia suas 
políticas e programas de desenvolvimento rural para toda a Europa. O segundo é INTERREG, 
com objetivo de aumentar a coesão econômica e social na União Europeia, por meio do 
fomento a cooperação trans-fronteira, transnacional e inter-regional, assim como o 
desenvolvimento equilibrado do território. Nessa linha, o GDR desenvolve um projeto de 
valorização turística em parceria com territórios em Portugal e França. 
Por fim, para aprimorar os serviços prestados o núcleo técnico e a associação do GDR 
Guadajoz e Campina Este de Córdoba implantaram a certificação de qualidade seguindo a 
Norma ISO 9001:2000, obtida ainda em dezembro de 2002.  
 
 
3.4.4.3 Principais resultados com a gestão territorial 
 
Embora esse território tenha sido criado para participar do Programa Poder, os atores 
sociais locais (GDR), por meio do núcleo técnico, engajaram-se no processo participativo de 
desenvolvimento rural, buscando outros programas. Assim, podem ser listados os seguintes 
programas: PRODER I (1996-2000), Carrefour Rural
60
 (1998-2005), PRODER II (2000-
2006), Europe Direct (2005-2007), Interreg (2005-2007).  
                                                 
60
 No territorio Guadajoz e Campiña Este de Córdoba foram instaladas duas unidades do Programa Carrefour 
rural que visava a “ofrecer a la población rural información sobre las políticas europeas y sobre las ayudas 
153 
 
Para a análise de projetos realizados localmente, aprofundamo-nos no Programa 
PRODER. No Território Guadajoz e Campina-Este de Córdoba, na análise, os resultados dos 
dados consolidados foram concentrados nos dados gerais e linhas em que os projetos foram 
financiados. Foram analisados dois períodos, o primeiro, compreende o PRODER I, que foi 
executado pelo GDR de 1997 a 1999, por meio de uma análise mais geral, enquanto o 
segundo período compreende o Programa PRODER II, executado entre 2000 e 2006, que foi 
analisado de forma mais detalhada. Para o período seguinte, 2007 a 2013, o GDR não possui 
dados consolidados.  
No período de execução do PRODER I, o GDR apoiou 100 projetos, dos quais 64 
foram subvencionados com investimento total de € 6,996 milhões. Desse montante, 35,33% 
equivalente a € 2,471 milhões foram recursos financeiros provenientes dos fundos do 
Programa PRODER. De acordo com dados do documento do Grupo de Desarrollo Rural de 
Guadajoz-Campiña Este de Córdoba (2007), esses projetos geraram entre empregos novos e 
consolidados 349 postos.  
No período seguinte (2000-2006), de acordo com dados do Grupo de Desarrollo Rural 
de Guadajoz-Campiña Este de Córdoba (2006), o volume de recursos públicos 
subvencionados pelo GDR cresceu 160%, chegando a € 6,435 milhões, o que potencializou 
investimento total no território no valor de € 21,354 milhões, ou seja, para cada euro de 
subvenção, os beneficiários locais acrescentaram 2,3 euros. No total, foram apresentados ao 
GDR 289 projetos, dos quais 186 receberam subvenções gerando 548 empregos novos e 
consolidados, beneficiando todos os municípios, embora haja maior concentração no 
município de Baena.  
O balanço final de projetos contratados entre 2000 e 2006 permite verificar melhor os 
projetos subvencionados. Entre as dez linhas que operam o GDR Guadajoz-Campiña Este de 
Córdoba, oito tiveram projetos subvencionados no período. A primeira linha, dinamização 
socioeconômica, concentrada em projetos de iniciativa privada, recebeu o maior volume de 
recursos públicos € 1,991 milhões, equivalente a 37,75% de subvenção para um investimento 
total de € 5,274 milhões, para 59 projetos apoiados (Tabela 3.11). Quanto à segunda linha, 
estratégias de cooperação, não foi apoiada em nenhum projeto.  
 
 
                                                                                                                                                        
disponibles en los programas comunitarios; estimular el debate y fomentar la asociación de distintos grupos y 
públicos del medio rural; facilitar el intercambio de información y experiencia entre distintas zonas rurales de 
la UE e transmitir información a la UE sobre la dinámica de la región. (GRUPO DE DESARROLLO 
RURAL DE GUADAJOZ-CAMPIÑA ESTE DE CÓRDOBA, 2006:15). 
154 
 
TABELA 3.11 Distribuição dos projetos e dos recursos apoiados pelo PRODER (2000-2006) 
GDR Guadajz-Campina Este de Córdoba.  
Nº de 
projetos
Investimento do 
contrato
Limite de 
subvenção
Subvenção 
concedida
1 - Dinamização socioeconômica 59 5.274.363,25 4.817.375,94 1.991.245,21
2 - Estratégias de cooperação 0 0,00 0,00 0,00
3 - Proteção e valorização do patrimônio e do 
meio ambiente
19 946.246,63 903.999,13 780.410,64
4 - Desenv. e melhoria da infraestruturas 
relacionadas com a produção agrícola
0 0,00 0,00 0,00
5 - Valorização dos produtos endógenos do meio 
rural
11 484.331,10 480.648,03 472.738,70
6 - Fomento, melhoria, desenv. e diversif. 
econômica: agricultura, artesanato e turismo 
rural
28 1.136.280,93 1.058.586,11 516.010,66
7 - Atividades de formação 1 32.149,23 28.972,93 28.972,93
8 - Transf. e comerc. dos produtos agrícolas 13 2.696.924,92 2.479.070,47 614.207,02
9 - Despesas de funcionamento 3 741.390,56 737.998,61 737.998,61
10 - Infraestruturas e equipamentos em zonas 
rurais não agrárias 
52 10.554.856,75 5.498.421,74 1.293.683,23
Total 186 21.866.543,37 16.005.072,96 6.435.267,00
Linhas / Medida
Projetos com contratos
 
Fonte: Grupo de Desarrollo Rural de Guadajoz-Campiña Este de Córdoba (2007), com modificações. 
 
Na terceira linha, apoio a projetos de proteção e valorização do patrimônio natural e 
cultural, foram subvencionados dezenove projetos, concentrados no setor público. Esses 
projetos foram subvencionados em 82,47% com investimento total superior a € 946.000. A 
quarta linha, que apoiaria ações voltadas para a melhoria de infraestruturas para atividades 
agropecuárias, não beneficiou nenhum projeto. Por outro lado, a quinta linha, que contempla 
projetos de comercialização de produtos agrários, foi apoiada em onze projetos com elevado 
percentual de subvenção, 97,61% para um investimento total de € 484.331,10.  
A sexta linha, que visa ao fomento, à melhoria e à diversificação econômica do 
território, apoiando projetos do setor agrícola, artesanato e turismo rural recebeu subvenção 
pouco superior a € 516.000 para 28 projetos, cujo investimento total foi de € 1,136 milhões. A 
sétima linha, atividades de formação, teve apenas um projeto apoiado, enquanto a oitava 
linha, transformação e comercialização de produtos agrícolas, recebeu apoio em treze 
projetos, cuja subvenção atingiu mais € 614.000 para investimento total próximo a € 2,7 
milhões.  
Na nona linha, estão agrupados os projetos de subvenção das despesas de 
funcionamento do GDR. No período, foram três projetos subsidiados, totalizando € 
741.390,56 dos quais 99,54% foram subsidiados. Assim, somente recursos do Programa 
155 
 
PRODER para esse fim, foram liberados por ano € 123.565,09 por ano para a gestão 
territorial. 
Por fim, na décima linha, que contempla projetos para investimentos em infraestrutura 
e equipamentos em zonas não agrárias, especialmente projetos que diversifiquem a atividade 
econômica local, como apoio ao setor de serviços e indústrias, foram subsidiados 52 projetos, 
com recursos de € 1,293 milhões, potencializando investimento total superior a € 10 milhões. 
Nessa linha o subsídio foi de apenas 12,26%.  
Embora esse Território seja pequeno, o GDR local é bastante dinâmico, pois além da 
gestão do PRODER, executa outros programas. Na gestão do PRODER, o volume de recursos 
investidos foi superior à média dos territórios de Córdoba, o que revela um território coeso. 
Ao mesmo tempo, os projetos apoiados e executados pelo GDR são articulados com as 
principais atividades econômicas, apoiando, inclusive, a produção azeite de oliva e o processo 
de Denominação de Origem.  
Portanto, baseados nos dados e nas entrevistas realizadas no território, pode-se afirmar 
que no território ocorre um processo de liderança complementar, com forte coesão territorial, 
inclusive, os principais atores sociais locais, no âmbito de instituições, fazem-se representados 
na associação de desenvolvimento rural. Nesse caso, a “cabeça da comarca”, o município de 
Baena, lidera o processo sem grandes conflitos abertos, o que facilita chegarem a consensos. 
 
  
4. O território induzido por políticas públicas: o caso do Território Noroeste de 
Minas 
 
“A experiência é uma escola onde são caras as lições, mas em nenhuma 
outra os tolos podem apreender” (Benjamim Franklin).  
 
4.1 Introdução  
 
O objetivo desse capítulo é o de apresentar e analisar o caso do Território Noroeste de 
Minas Gerais que foi induzido por políticas públicas para promoção do desenvolvimento rural 
e começou a ser constituído, pelo Governo Federal em 2002.  
Nesse Território foram implementadas as três experiências de desenvolvimento rural 
colocadas em marcha pelo Governo Federal, ressaltadas no fim do capítulo segundo, a saber: 
Território Rural implantado pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), Território 
da Cidadania sobre a responsabilidade da Casa Civil e, em parte do território o Consórcio 
Intermunicipal de Segurança Alimentar e Desenvolvimento Local (CONSAD) do Ministério 
do Desenvolvimento Social e Combate a Fome. Nota-se, portanto, uma sobreposição de 
experiências territoriais, o que torna o Território uma análise interessante para os objetivos da 
tese.  
Além dessa sobreposição de políticas, outro fato que influenciou a escolha desse 
Território como objeto de análise para a elaboração da tese, é o envolvimento direto do autor 
com o território. Esse envolvimento se dá por meio do Projeto de Pesquisa e Extensão 
Tecnológica para o estabelecimento do Sistema de Gestão Estratégica - SGE do Programa de 
Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais - PDSTR, monitoramento e a avaliação 
dos resultados do Programa no Território Rural do Noroeste de Minas – MG, e tem sido 
executado por uma equipe de pesquisadores da Universidade Federal de Uberlândia com 
financiamento da SDT/MDA e operacionalizado pelo CNPq.  
O objetivo geral desse projeto de Pesquisa e Extensão Tecnológica é articular 
institucional e operacionalmente a Universidade Federal de Uberlândia
61
, o Território Rural 
do Noroeste de Minas – MG e a Secretaria de Desenvolvimento Territorial para o 
estabelecimento do SGE, desenvolvendo processos de acompanhamento, avaliação e 
                                                 
61
 Os docentes, discentes e técnicos dos cursos de Graduação em Economia, Mestrado e Doutorado em 
Economia do Instituto de Economia da UFU, coordenado pelo Professor Jose Flôres Fernandes Filho. 
157 
 
informação no território por meio de Célula de Acompanhamento e Informação (CAI)
62
. 
Assim, como a execução de atividades de interesse dos pactuantes, que convirjam para o 
esforço comum da geração e sistematização de conhecimentos, o desenvolvimento de 
capacidades humanas e organizacionais, o desenvolvimento dos territórios rurais e o 
aperfeiçoamento da gestão e dos investimentos públicos são as tarefas da CAI. 
Deste modo, para além do trabalho técnico executado no projeto, acumulamos 
informações e conhecimento que possibilitou analisar a política de desenvolvimento rural no 
Território Noroeste de Minas. Para tanto, a construção do capítulo está dividida em cinco 
seções, a primeira é essa breve introdução. Na segunda foram apresentadas, ainda que de 
maneira sucinta, as políticas de desenvolvimento territorial rural encontradas no Território 
Noroeste de Minas, com ênfase nos Territórios Rurais da SDT/MDA, pois é a partir de sua 
proposta metodológica que o território se vem constituindo. Nesse sentido, foi criada uma 
subseção para o funcionamento local do Programa “Territórios Rurais”.  
Em seguida, a terceira seção foi dedicada à caracterização do território, destacando o 
período recente, quando iniciou o processo de articulação para a constituição do Colegiado 
Territorial. Nessa seção, o território foi caracterizado levando em consideração sete 
dimensões. Na quarta seção é apresentada a estrutura de governança, ou seja, o processo de 
consolidação de uma articulação social induzida pelas políticas públicas desde cima, do 
Governo Federal. E, por fim, na quinta seção, são apresentados alguns resultados 
conquistados pela articulação social induzida no território.  
 
 
4.2 As políticas de desenvolvimento territorial rural do Governo Federal presentes no 
Território Noroeste de Minas  
 
Conforme foi apresentado na introdução, no Território Noroeste de Minas estão 
presentes três experiências de desenvolvimento rural, o que exigiria uma apresentação das três 
políticas que originaram tais experiências. Entretanto, a decisão foi priorizar a política de 
                                                 
62
 Células de Acompanhamento e Informação são unidades administrativas com funções de coletar e registrar nas 
bases do sistema, sobretudo, dados relacionados com os seus primeiros cinco componentes (territórios, atores, 
planos, projetos e colegiados). Isto é, a Célula de Acompanhamento e Informação coletará e registrará dados 
sobre: i) informação básica, caracterização e tipologias dos territórios; ii) redes de colaboradores e parceiros 
existentes e número e tipo de organizações existentes no território; iii) desempenho dos colegiados, agenda dos 
colegiados e seus integrantes; iv) Plano de Desenvolvimento Territorial registrando o número e tipo de atores 
que participaram na sua elaboração, o processo metodológico, os projetos definidos e a síntese do plano que 
alimenta o caderno territorial; v) acompanhamento e avaliação de projetos desde a elaboração da proposta até 
sua sistematização. 
158 
 
desenvolvimento territorial executada pela SDT, os “Territórios Rurais”, pois essa foi a 
política que deu origem ao Território em 2003 e, em 2008, foi transformado em Território da 
Cidadania, respeitando a mesma estrutura de gestão do território rural e apenas uma parte do 
território forma o CONSAD, uma instituição que pode integrar o Colegiado dos territórios 
rurais.  
Considerando o que foi apresentado no capítulo primeiro, a partir do início da década 
de 1990, as políticas públicas descentralizadoras entraram em cena no Brasil, incluindo a 
abordagem territorial para promoção do desenvolvimento. Para Mendonça e Ortega (2005), 
desde o final da década de 1990, a abordagem territorial já estava presente nas políticas 
públicas federais com a criação do Programa Comunidades Ativas, cujo objetivo era combater 
a pobreza e fomentar o desenvolvimento local com a criação dos fóruns de Desenvolvimento 
Local Integrado e Sustentável (DLIS)
63
. O Programa foi coordenado pela Secretaria Executiva 
do Programa Comunidade Solidária, e operacionalizado a partir de parceria firmada entre os 
governos estaduais e municipais e o SEBRAE.  
Os DLIS foram completamente reestruturados no Governo do Ex-Presidente Luís 
Inácio Lula da Silva, originando dela os Consórcios de Segurança Alimentar e 
Desenvolvimento Local Sustentável (CONSADs) que estão sob responsabilidade da 
Secretaria de Segurança Alimentar e Nutricional (SESAN) do Ministério do Desenvolvimento 
Sustentável (MDS). A finalidade dos CONSADs é estimular o desenvolvimento de ações 
estruturais de combate à fome nos âmbitos local e regional, ao estimular a organização 
institucional entre os municípios, contando com a participação da sociedade civil e do poder 
público na formação de um arranjo socioeconômico intermunicipal sustentável.  
Para Ortega (2005, p.08), a implementação dos CONSADs esteve “assentada na noção 
de desenvolvimento local, tendo como ação norteadora a busca da segurança alimentar, que 
seria alcançada não só mediante políticas e ações compensatórias, mas também por meio da 
busca de uma dinamização econômica dos territórios atendidos”. Na concepção original, o 
Programa foi direcionado para áreas de mais baixo Índice de Desenvolvimento Humano 
(IDH) do País, quase sempre de perfis rurais, como uma iniciativa de promoção do 
desenvolvimento territorial cuja estratégia principal é busca pela emancipação 
socioeconômica das famílias.  
De acordo com o Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM, 2003), 
organização responsável pela proposta original de recorte intermunicipal que constituíram os 
                                                 
63
 Para ver mais sobre o DLIS ver Franco (2000). 
159 
 
CONSADs, esses são uma forma de associação entre os municípios, com o objetivo do 
congregar as forças sociais do poder público e da sociedade civil, para a promoção de ações 
conjuntas, com foco na segurança alimentar e no desenvolvimento sustentável de forma 
institucionalizada. Assim, foram constituídos, em 2003, 40 CONSADs em todo o País, sendo 
que, um deles, reúne 10 municípios que integram o Território Noroeste de Minas
64
.  
Ainda de acordo com Mendonça e Ortega (2005), o projeto do Governo Fernando 
Henrique Cardoso era baseado na perspectiva liberalizante, cuja proposta visava a criar um 
processo de desenvolvimento endógeno e autônomo. Nessa lógica, ao Estado caberia a 
indução para a criação do ambiente e instituições que promovam ações para o 
desenvolvimento territorial, enquanto se esperava que a sociedade civil local ficasse 
encarregada de promover as ações do desenvolvimento para a promoção de um círculo 
virtuoso. 
Também na perspectiva de promoção do desenvolvimento rural, em 1996, na primeira 
gestão Governo do Ex-Presidente Fernando Henrique Cardoso foi criado o Programa 
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF)
65
 ,cujo objetivo é fortalecer a 
agricultura familiar. Em um contexto de elevados conflitos pela questão agrária, que 
pressionou o Governo Federal a dar uma resposta para o segmento, de acordo com Carneiro 
(1997), o PRONAF, por meio do fornecimento do crédito subsidiado, foi direcionado, 
inicialmente, para a produção, incentivando investimentos na tecnificação da agricultura 
familiar, para obter maior produtividade e rentabilidade, desconsiderando questões sociais 
como o aumento do desemprego no campo e o incentivo ao êxodo rural. Também no âmbito 
do PRONAF, foi criada uma linha de financiamento, infraestrutura e serviços, com inspiração 
de políticas europeias para o desenvolvimento rural, por meio do Programa LEADER, 
incentivou a tecnificação e a diversificação, com um conjunto de ações para as atividades 
econômicas, sociais, culturais e ambientais para a geração de renda para os agricultores 
familiares, conforme foi demonstrado no capítulo quarto com o Programa LEADER.  
Para serem beneficiados com a linha Infraestrutura e Serviços, os municípios deveriam 
constituir seu Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável (CMDRS), que 
deveria representar democraticamente os interesses da agricultura familiar do município, 
                                                 
64
 Para ver mais sobre os Consads, ver Jesus (2006). 
65
 O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) financia projetos individuais ou 
coletivos, que gerem renda aos agricultores familiares e assentados da reforma agrária. O Programa possui as 
mais baixas taxas de juros dos financiamentos rurais, além das menores taxas de inadimplência entre os 
sistemas de crédito do País (<http://<http://www.mda.gov.br).  
160 
 
elaborar e aprovar um Plano Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável (PMDRS), 
para receber recursos financeiros destinados a essa linha (MENDONÇA e ORTEGA, 2005). 
Nessa composição, o PRONAF Infraestrutura e Serviços financiava a infraestrutura 
local e também incentivava a organização social local (capital social) com a criação dos 
conselhos participativos, que inicialmente foi direcionada para o âmbito municipal, e, com a 
criação dos Territórios Rurais do MDA, em 2003, foi ampliado para a perspectiva territorial. 
No início do Governo do Ex-Presidente Luís Inácio Lula da Silva, em 2003, foi criada a 
Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), que encaminhou essa reformulação e 
passou a coordenar a linha de infraestrutura do PRONAF, modificando sua estrutura para 
agregar mais ações nessa modalidade, o que resultou no PRONAT (Programa Nacional de 
Apoio aos Territórios Rurais) que foi cunhado como Territórios Rurais de Identidade.  
O PRONAT foi criado com vários objetivos, um deles é promover e apoiar a 
participação dos diversos agentes no processo de desenvolvimento sustentável dos territórios 
rurais, realizando ações para melhorar a qualidade de vida da população. De acordo com 
Rocha e Filippi (2008) o PRONAT busca promover o desenvolvimento dos territórios rurais 
de forma participativa e endógena, com o objetivo de combater a exclusão social, reduzir a 
pobreza e diminuir as assimetrias regionais e sociais.  
Para tanto, de acordo com o MDA, o Programa foi estruturado em três eixos 
estratégicos de ação: organização e fortalecimento dos atores sociais; adoção de princípios a 
práticas da gestão social; implantação e integração de políticas públicas. Isso levou a SDT a 
atuar na implantação de ações de apoio ao desenvolvimento sustentável dos territórios rurais, 
e no fortalecimento da participação dos diversos agentes locais por meio da rede formada 
pelos Conselhos Nacional, Estaduais e Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentável.  
Assim, os Territórios Rurais constituem espaços criados para estabelecer interlocução 
entre os poderes públicos e os atores sociais mais organizados, compromissados e 
sintonizados em torno de projetos de desenvolvimento rural. Têm como objetivo encontrar a 
melhor integração e articulação das políticas públicas dos governos Federal, estaduais e 
municipais com a sociedade civil, em torno do desenvolvimento de territórios constituídos. 
Assim o Território é:  
[...] um espaço físico, geograficamente definido, geralmente contínuo, 
compreendendo a cidade e o campo, caracterizado por critérios 
multidimensionais – tais como o ambiente, a Economia, a sociedade, a 
cultura, a política e as instituições – e uma população com grupos sociais 
relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio 
161 
 
de processos específicos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que 
indicam identidade e coesão social, cultural e territorial (SDT/MDA, 2010). 
De acordo com Ortega (2008), os Territoriais Rurais foram constituídos sob alguns 
aspectos inovadores, tais como: o enfoque territorial, a extrapolação dos limites municipais, 
uma perspectiva espacial do rural, uma estratégia de superação da dicotomia rural-urbana; 
tentar a construção de um pacto territorial pelo desenvolvimento, apesar do reconhecimento 
dos conflitos intra e inter classe e, por fim, gerar um incentivo para o desenvolvimento 
endógeno.  
Sob essa orientação, começaram a ser criados, em 2003, os Consórcios 
Intermunicipais de Desenvolvimento Rural Sustentável (os Territórios Rurais). Atualmente, 
são 164 em funcionamento, abarcando 2.479 municípios em todo o Brasil, que, de acordo 
com os dados do Sistema de Informações Territoriais (SIT)
66
, reúnem 71,98% das famílias 
assentadas pela Reforma Agrária e 57,75% dos agricultores familiares, enquanto abrangem 
28,57 % da população total. 
A partir de 2008, a política dos Territórios Rurais foi estendida e ampliada; o objetivo 
do Governo Federal foi o de expandir e intensificar as ações de cunho social com a criação do 
Programa Territórios da Cidadania. Segundo Ortega et al. (2009, p. 07), o lançamento dos 
Territórios da Cidadania (TCs) teve como objetivo “superar a pobreza rural utilizando a 
estratégia do desenvolvimento territorial na perspectiva de constituírem-se em um dos 
principais eixos de ação do Governo Federal com vistas à redução das desigualdades 
socioeconômicos”.  
Para alcançar esse objetivo, a estratégia a ser perseguida foi a da inclusão produtiva 
das populações pobres nos territórios constituídos, o que exigiu grande conjunto de ações 
governamentais coordenadas, com o planejamento e integração de políticas públicas; busca da 
universalização de programas básicos de cidadania; e, ampliação da participação social. 
Os TCs têm sido construídos a partir dos TRs, sendo priorizados os territórios com 
maior incidência de pobreza, ou seja, aqueles com baixos indicadores socioeconômicos. 
Assim, a escolha e a priorização do território a ser incorporado requerem, como pressuposto, 
sua incorporação ao Programa Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais, do MDA e 
outros critérios de seleção como: possuir os menores IDH; maior concentração de agricultores 
familiares e assentados da Reforma Agrária; maior concentração de populações quilombolas e 
indígenas; maior número de beneficiários do Programa Bolsa Família; maior número de 
                                                 
66
 Dados consultados no fim de 2012 no SIT.  
162 
 
municípios com baixo dinamismo econômico; maior organização social; pelo menos um 
território por Estado da federação (<http://www.territoriosdacidadania.gov.br>).  
Inicialmente, o Programa envolvia dezenove Ministérios
67
, sendo quinze com ações 
diretas junto aos TCs que compõem seu Comitê Gestor Nacional
68
. Para a sua execução, foi 
promovido um arranjo horizontal em nível do Governo Federal, sob coordenação da Casa 
Civil, para articular as diferentes ações. E, por sua vez, com a criação dos Comitês de 
Articulação Estaduais, que ajuda a intermediar a relação entre o Comitê Gestor Nacional e os 
Colegiados Territoriais, pretende-se fortalecer a coordenação vertical. Para Favareto (2009), o 
Programa possui uma maior unidade de ação e uma centralização da coordenação.  
Cabe ao Comitê de Articulação Estadual coordenar as ações entre os representantes 
dos municípios membros dos Territórios, os vários órgãos do Governo estadual e os do 
Governo Federal com atuação nos estados. Um Comitê de caráter consultivo e propositivo. 
No Território, foi exigida a constituição de Colegiados Territoriais com representantes das 
três esferas de Governo e da sociedade civil local, em uma composição paritária com 
coordenação executiva.  
O Programa Território da Cidadania chegou a 120 territórios, entre os 164 territórios 
rurais, espalhados por todas as regiões do Brasil, atingindo 1.851 municípios, nos quais vivem 
42,7 milhões de habitantes integrantes de diversos grupos sociais 
(<http://www.territoriosdacidadania.gov.br>).  
As duas políticas territoriais estão embasadas em um mesmo princípio, o da 
abordagem territorial por meio da constituição de colegiados para promoção do 
desenvolvimento territorial, que também é utilizado na experiência dos CONSADs. A seguir, 
apresentamos o modo operacional de funcionamento dos colegiados a partir de Programa 
Território Rurais para analisar o Território Noroeste de Minas.  
 
 
 
                                                 
67
 São eles: Desenvolvimento Agrário/Incra, Desenvolvimento Social, Saúde, Educação, Integração Nacional, 
Trabalho e Emprego, Meio Ambiente, Cidades, Minas e Energia, Secretaria de Políticas para as Mulheres, 
Secretaria Promoção da Igualdade Racial, Secretaria de Aquicultura e Pesca, Justiça/FUNAI, Agricultura, 
Pecuária e Abastecimento, Cultura, Secretaria-Geral, Planejamento, Secretaria de Relações Institucionais, 
Casa Civil. 
68
 O Comitê Gestor Nacional é composto pelos Secretários Executivos ou Secretários Nacionais de todos os 
Ministérios que compõem o Programa. 
163 
 
4.2.1 O funcionamento local do Programa Territórios Rurais  
 
Conforme foi apresentado, os Territórios Rurais foram implantados para constituírem 
organizações com articulação colegiada. Para compor o colegiado são convidadas entidades 
representativas de organizações da sociedade civil e dos poderes públicos, para comporem um 
espaço de orquestração de interesses para o desenvolvimento sustentável por meio da 
proposição de estratégias pactuadas. Esse espaço propicia, portanto, oportunidades aos 
diferentes segmentos sociais organizados de estabelecerem consensos e entendimentos sobre 
ações territoriais, de maneira includente e de forma a contribuir para o fortalecimento da 
cidadania.  
De acordo com orientações do MDA, os colegiados têm, ainda, o papel de auxiliar a 
gerir políticas públicas e realizar uma gestão social participativa. Os colegiados exercem, 
dessa maneira, a função de gerir assuntos públicos (que são de interesse do coletivo), não 
necessariamente relacionados às ações governamentais.  
Para o funcionamento dos Colegiados Territoriais, é necessário construir, ou 
aproveitar, caso existam, institucionalidades concebidas como espaços de debate, participação 
e proposição de ações públicas, reconhecidas e legitimadas pela representatividade, 
diversidade, pluralidade dos atores sociais que compõem aquela institucionalidade criada. 
Assim, os Colegiados Territoriais, também denominados Fórum ou Conselho, são instituições 
que devem assumir o papel de conduzir e operacionalizar as estratégias de desenvolvimento 
rural, em uma perspectiva do enfoque territorial.  
Seguindo as Resoluções nº 48 e nº 52, do Conselho Nacional de Desenvolvimento 
Rural Sustentável – CONDRAF, para que o Colegiado Territorial desenvolva a gestão de 
promoção do desenvolvimento territorial devem ser constituídas as seguintes instâncias: 
Plenário, Núcleo Dirigente e Núcleo Técnico. O colegiado também pode constituir câmaras 
temáticas para auxiliar na gestão e contar com suporte técnico.  
O Colegiado Territorial deve reunir organizações que representem o poder público 
(órgãos que representam os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário) e segmentos e grupos 
da sociedade civil. Deve, ainda, ser composto a partir de certo equilíbrio de forças, com peso 
maior para os segmentos da sociedade civil, de forma que, no mínimo, 50% das vagas de 
representação sejam desse segmento e que, no máximo, 50% sejam ocupadas por 
representantes governamentais. Ainda estabelece que os colegiados devem contemplar as 
questões de gênero, raça, etnia e geração, além de abarcar a diversidade de atores sociais e 
164 
 
estar abertos para a adesão de novos representantes. O Organograma 4.1 sintetiza o 
funcionamento do Colegiado Territorial para os Territórios Rurais.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ORGANOGRAMA 4.1 Estrutura de funcionamento do colegiado territorial.  
Fonte: SDT/MDA (2010), com modificações feitas pelo autor. 
 
O Colegiado Territorial possui uma série de atribuições como definição, orientação, 
negociação e o acordo entre as partes envolvidas na implementação de iniciativas e políticas 
públicas para o desenvolvimento rural do território. A SDT enumera doze principais 
atribuições do Colegiado para a gestão social do processo de Desenvolvimento Rural 
Sustentável, como: elaborar o PTDRS; deliberar sobre o processo de implementação da 
estratégia de desenvolvimento territorial; defender e apoiar o processo de organização e 
mobilização dos diversos segmentos sociais; articular, apoiar, acompanhar e fiscalizar os 
arranjos institucionais de âmbito territorial; propor e apoiar políticas públicas, programas, 
projetos, ações e iniciativas diversas respeitando os princípios do desenvolvimento 
sustentável; enfim realizar ações para solidificar o desenvolvimento territorial.  
De Acordo com a SDT/MDA (2010, p. 18), no Colegiado Territorial, a primeira 
instância é a Plenária Territorial, que deve exercer o papel deliberativo e consultivo. Assim, a 
Plenária é a instância máxima, constituída por todos os membros e possui o seguinte papel: 
“deliberar e tomar decisões estratégicas ligadas ao processo de desenvolvimento territorial” 
(Organograma 4.1). Para tanto, embora o CONDRAF não estabeleça uma normativa quanto à 
Conselho Territorial 
Plenária 
Núcleo Dirigente 
Núcleo técnico 
Suporte técnico 
Câmara temática 
165 
 
composição, ressalta que “é importante observar o número adequado de participação dos 
diversos segmentos e organizações que permitam a legitimidade das discussões, deliberações 
e encaminhamentos”. 
Logo em seguida, está o Núcleo Dirigente, segunda instância, cuja função é a de 
“coordenar as ações deliberadas no Plenário do Colegiado Territorial, articular segmentos 
sociais, agentes institucionais e políticas públicas para a construção e implementação do 
desenvolvimento territorial” (SDT/MDA, 2010, p. 19). Uma recomendação para essa 
instância é que os seus membros devem originar de organizações que participam da 
composição do Plenário do Colegiado Territorial. 
Para apoiar essas duas instâncias, o Plenário do Colegiado Territorial deve constituir 
um Núcleo Técnico, que dará suporte às atividades necessárias ao desenvolvimento territorial. 
De acordo com orientação da SDT/MDA, esse núcleo deve reunir representantes técnicos de 
organizações de ensino, pesquisa, assistência técnica e setores diversos de prestação de 
serviços do poder público e da sociedade civil. O Núcleo Técnico pode ser composto por 
organizações externas ao Plenário do Colegiado Territorial, podendo participar de forma 
permanente ou em momentos específicos.  
Outras instâncias que a SDT orienta que sejam criadas pelas Plenárias dos Colegiados 
Territoriais são as Câmaras Temáticas ou Comitês Setoriais (Organograma 4.1). A Câmara 
Temática é formada a partir da demanda ou da necessidade do Colegiado Territorial para 
debater determinado problema ou tema sobre o desenvolvimento (juventude, gênero, 
demarcação de terras indígenas e quilombolas, ATER - Assistência Técnica e Extensão Rural, 
crédito, regularização fundiária, entre outros). Geralmente possui um caráter permanente nos 
colegiados. Enquanto isso, os Comitês Setoriais, que também possuem caráter permanente, 
têm como objetivo “fortalecer a articulação dos segmentos sociais historicamente fragilizados 
ou grupos sociais diversos”, que se reúnem para além da Plenária para deliberar sobre 
assuntos como (jovens, mulheres, indígenas, quilombolas, extrativistas, grupos produtivos 
(cadeias), entre outros) (SDT/MDA, 2010, p. 21). 
Tanto as Câmaras Temáticas como os Comitês Setoriais devem ser criados e 
aprovados pela Plenária do Colegiado Territorial, com objetivos de ampliar e apoiar sua ação. 
Devem ter um caráter amplo, composto por vários segmentos, representantes do Plenário do 
Colegiado Territorial e também podem reunir integrantes externos, desde que possam 
contribuir com relevância para discussões, articulações, estudos, pesquisas e ações em torno 
de temas que promovam o desenvolvimento rural.  
166 
 
Segundo orientações da SDT/MDA, os Colegiados Territoriais são instâncias 
constituídas sem pessoa jurídica. São espaços políticos para criar um ambiente de governança 
que possibilite a tomada de decisões por um coletivo constituído por representantes da 
sociedade civil e do poder público. Nesse sentido, o Colegiado Territorial é uma instância 
política de deliberação sobre o processo de desenvolvimento rural sustentável do território e, 
assim, não é necessário criar uma entidade jurídica para seu funcionamento. 
A última instância da estrutura dos Colegiados Territoriais é o Suporte Técnico, que o 
apoia em todas as atividades. O apoio aos Colegiados Territoriais se dá pela disponibilização 
de recursos de infraestrutura e custeio, disponibilizados anualmente pela SDT/MDA para 
viabilizar a estrutura física e funcionamento operacional, apoiando a realização de reuniões, 
plenárias e eventos de formação. A SDT/MDA também atua diretamente na promoção do 
desenvolvimento territorial disponibilizando assessoria técnica: nacionalmente, por meio da 
Coordenação Geral de Órgãos Colegiados, regionalmente, por meio de suas Delegacias 
Regionais (presentes nos Estados da Federação) a partir de Articuladores Estaduais
69
, e, no 
território, por meio de convênios com “entidades parceiras do processo de desenvolvimento 
territorial” que contratam um Assessor Técnico para atender a demanda de trabalho do 
Colegiado Territorial.  
O “Assessor Técnico tem como função assessorar metodológica, técnica e 
operacionalmente o Colegiado Territorial”. Ele é o responsável pela “ação pedagógica do 
Colegiado Territorial no que diz respeito à provocação de mudanças nas relações de poder e 
participação da sociedade civil nos espaços de decisão do território”. Em seu trabalho de 
assessoramento e acompanhamento, junto às organizações da sociedade civil e do poder 
público o assessor técnico atua em “todo processo de organização administrativa, de gestão 
social, de dinamização econômica do território e de articulação de redes sociais de cooperação 
e de políticas públicas” (SDT/MDA, 2010, p. 25). Assim, esse profissional tem um papel 
ímpar de suporte à gestão do Colegiado Territorial.  
A seguir é analisado o Território Noroeste de Minas, induzido por esse conjunto de 
políticas públicas para promover o desenvolvimento territorial rural.  
 
 
                                                 
69
 Profissional contratado pelas Delegacias Regionais do MDA para assessorar um determinado número de 
territórios rurais no respectivo estado.  
167 
 
4.3 Caracterização geral do Território Noroeste de Minas 
 
Para melhor caracterizar o Território Noroeste de Minas, que possui grande 
diversidade, são abordadas sete dimensões que, avaliamos, facilitam o entendimento e a 
análise comparativa com outros territórios. As dimensões são: geográfica e histórica, 
demográfica e de infraestrutura, econômico-socioeconômica, cultural e de organização 
político institucional.  
O Território Rural Noroeste de Minas (Mapa 4.1) foi criado em 2003, mas só foi 
homologado em 2004, ainda no início da execução do Programa de Desenvolvimento 
Territorial levado a termo pela SDT/MDA. Nesse contexto, dezenove municípios deveriam 
participar das ações do Território: Arinos, Bonfinópolis de Minas, Brasilândia de Minas, Dom 
Bosco, Formoso, Guarda-Mor, João Pinheiro, Lagamar, Lagoa Grande, Natalândia, Paracatu, 
Presidente Olegário, Riachinho, Santa Fé de Minas, São Gonçalo do Abaeté, Uruana de 
Minas, Urucuia, Varjão de Minas e Vazante. Em fevereiro de 2008, o Território foi incluído 
no novo Programa do Governo Federal, conforme Decreto de 25 de fevereiro de 2008, 
publicado no Diário Oficial da União de 26/02/2008, transformando-o no Território da 
Cidadania Noroeste de Minas, que incorporou mais três municípios: Chapada Gaúcha, 
Pintópolis e São Romão (PTDRS, 2010). 
 
 
4.3.1 Dimensões geográfica e histórica do Território Noroeste de Minas 
 
As duas primeiras dimensões abordadas são a geográfica e histórica, que se misturam 
a outras dimensões, considerando a importância das bacias hidrográficas, característica 
marcante do Território na região e no cenário nacional, em função da localização e do volume 
de água que a região destina a outras partes do País. A quase totalidade das águas que brotam 
no Território pertence à Grande Bacia do Rio São Francisco, tendo seus principais rios o 
papel de grandes depositários da margem esquerda do “Rio da Integração Nacional”. Nesse 
contexto, no Território, existem duas grandes sub-bacias que caracterizam de forma distinta a 
região: a bacia do Rio Paracatu e a do Rio Urucuia. 
 
 
168 
 
 
MAPA 4.1 Municípios que compõem o Território Noroeste de Minas 
Fonte: Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA (<http://www.mda.gov.br>). 
 
Essas duas bacias têm grande importância, o que levou o Instituto Mineiro de Gestão 
das Águas (IGAM) a criar duas regiões administrativas, uma para cada rio e também dois 
comitês gestores. Um deles é o Comitê Gestor da Sub-Bacia Hidrográfica Mineira do Rio 
Paracatu, que reúne dezessete municípios, dos quais apenas quatro não fazem parte do 
Território Noroeste de Minas, e cuja sede está estabelecida na cidade de Paracatu
70
.  
O clima na bacia do Rio Paracatu é considerado semiúmido, com período seco 
prolongado, entre quatro e cinco meses por ano, cuja vegetação típica é o Cerrado. Ele é o 
afluente mais caudaloso do Rio São Francisco, reúne um conjunto grande de outros rios, com 
destaque para os Rios do Sono, da Prata, e Preto (CHB PARACATU, 2009). Parte do Rio 
Paracatu foi utilizada para a navegação pelos colonizadores na época do ciclo do ouro, para 
chegar à região aurífera, na Serra do Ouro em Paracatu, como a presença do Porto Bezerra 
(CARVALHO, 2002).  
                                                 
70
 A palavra “Paracatu”, que dá nome ao rio, vem do tupi-guarani e quer dizer a expressão “rio bom” 
(OLIVEIRA MELLO, 2008, p. 83). 
169 
 
Essa região do Rio Paracatu, bem como a do Rio Urucuia, tem sua relevância histórica 
na exploração do ouro no século XVII. Com a descoberta de ouro em Minas Gerais em 1694, 
cresceu rapidamente a penetração de garimpeiros, de tropeiros, de pecuaristas e de 
aventureiros de toda espécie para o Sertão, antes ocupado por indígenas (tribos tupis, guaranis 
e caiapós) (OLIVEIRA MELLO, 2008). Sobretudo após as novas descobertas de ouro em 
Goiás e em Mato Grosso, nas décadas de 1720/1730, a região tornou-se uma via de 
deslocamento pelo Rio São Francisco para regiões que atuavam como fornecedoras de 
animais e de carne para outras regiões de garimpos
71
.  
Por sua vez, o Comitê Gestor da Sub-Bacia Hidrográfica Mineira do Rio Urucuia 
reúne quinze municípios, dos quais apenas dois (Unaí e Buritis) não fazem parte do Território 
Noroeste de Minas, e sua sede está localizada na cidade de Unaí-MG (CBH URUCUIA, 
2009). O clima na bacia do Rio Urucuia é considerado semiúmido, com período seco 
prolongado, entre quatro e cinco meses por ano, e a vegetação típica é o Cerrado.  
O histórico de existência da região do Rio Urucuia remete a meados do século XVII, 
quando os bandeirantes avançaram pelo interior do Brasil, o que levou um deles, Bartolomeu 
Bueno da Silva (o Anhanguera), em busca de ouro e pedras preciosas, partindo de Sabará-
MG, a descobrir as minas dos goiazes. Segundo Durães (1996), foi Lourêncio Castanho 
Táquis, seguindo o roteiro traçado por Anhanguera, que chegou ao sertão do Rio Urucuia, 
cruzando chapadas na região de Buritis-MG, no ano de 1670, em busca de ouro e de pedras 
preciosas. Estudos apontam que os primeiros habitantes tenham chegado a Buritis entre 1710 
e 1725, logo após conflitos dos bandeirantes com os índios tupis-guaranis e fixaram os 
primeiros ranchos de pau a pique próximos às nascentes do Rio Urucum, mais tarde 
denominado de Urucuia, palavra derivada do termo Urucun que significa "Rio de Águas 
Vermelhas" (DURÃES, 1996).  
Uma característica marcante para a quase totalidade dos municípios inseridos na Bacia 
do Rio Urucuia é a proximidade socioeconômica e produtiva, conforme será se apresenta de 
maneira mais aprofundada à frente.  
De forma secundária, existem outros rios com nascentes no território e que são 
afluentes do rio São Francisco como o Rio Abaeté, em São Gonçalo do Abaeté, e de pequenos 
rios que depositam suas águas no Rio Carinhanha e no Rio Pardo, ambos pertencentes à Bacia 
do São Francisco, constituindo outro subcomitê. Além das duas grandes bacias, as nascentes 
                                                 
71
 Ainda hoje existem várias comunidades, quilombolas inclusive, que possuem sua origem nos antigos portos 
dos rios locais, Paracatu e Urucuia. 
170 
 
de água no Território também contribuem para outra importante bacia hidrográfica, a do Rio 
Parnaíba/São Marcos.  
Os comitês do Rio Paracatu e do Urucuia e o próprio Comitê do Rio São Francisco são 
espaços de ação territorial e de conflitos, pois reúnem usuários distintos das águas da região, 
como os representantes das seguintes áreas: “abastecimento urbano; indústria, captação e 
diluição de efluentes industriais; irrigação e uso agropecuário; hidroeletricidade; hidroviário; 
pesca, turismo, lazer” (CBH PARACATU, 2009), o que constitui uma experiência 
interessante de concertação social no Território. 
Além dos rios e dos recursos minerais, outro aspecto importante dentro da dimensão 
geográfica é a presença de parques com admirável papel na conservação ambiental. O Parque 
Nacional Grande Sertão Veredas foi criado em 1989, pelo Decreto n
o
 97.658 de 12/04/1989, 
possui área superior a 231.000 hectares, foi administrado inicialmente pela Funatura-
Pronatura e está localizado no norte de Minas Gerais
72
. Atualmente, o Parque é administrado 
pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA73 
(<http://www.ibama.gov.br>).  
A segunda reserva no Território é o Parque Estadual Serra das Araras, criado pelo 
Decreto estadual nº 39.400, de 21 de janeiro de 1998, possui uma área de 11.137 hectares, e 
está totalmente inserido no município de Chapada Gaúcha–MG, e é administrado pelo 
Instituto Estadual de Florestas – IEF. Segundo informações do IEF, o Parque apresenta 
grandes paredões de calcário e abriga muitas espécies ameaçadas de extinção, especialmente, 
as araras, o que justifica seu nome. É comum a presença de veredas, com belas nascentes, o 
que facilita a vida da fauna presente
74
.  
Existe uma reserva que pode vir a se tornar outro Parque, a Reserva de 
Desenvolvimento Sustentável Veredas do Acari, que está nos municípios de Chapada Gaúcha 
e Urucuia, com uma área de 60.975,31 hectares. Essa Reserva foi criada em 2003 e está em 
fase de reestruturação. Em Sagarana, distrito do município de Arinos, o IEF é responsável por 
uma área de conservação ambiental.  
                                                 
72
 As terras do parque Nacional Grande Sertão Veredas abarcam os municípios de Arinos, Chapada Gaúcha, 
Formoso, Januária e São Francisco, além do município de Cocos, no sul da Bahia e reúnem vegetação de 
cerrado e suas características (FUNDAÇÃO PRÓ-NATUREZA, 2011). Seu nome foi em homenagem a 
Guimarães Rosa, o autor da obra “Grande Sertão Veredas”. 
73
 Segundo seus organizadores, a melhor época de visitá-lo é no Encontro dos Povos do Grande Sertão Veredas, 
que permite ao turista conhecer, além do parque, parte da cultura dos sertanejos, pois na época do encontro “o 
povo” sai do campo para participar da tradicional festa. 
74
 O parque não está aberto para visitas e demanda melhorias e construções para ser mais bem explorado pelo 
turismo, mas pela beleza presente, tem enorme potencial. A sua sede administrativa encontra-se em Januária-
MG, junto ao IEF-Escritório Regional Alto Médio São Francisco. 
171 
 
4.3.2 Dimensões demográficas e de infraestrutura do Território Noroeste de Minas 
 
Na dimensão demográfica, pode-se apontar uma série de características peculiares ao 
Território Noroeste de Minas que influenciam a sua gestão. De início, o tamanho e o vazio 
demográfico chamam a atenção: ele ocupa uma área de 60.906,30 km², o que equivale a 
10,38% da área total do estado de Minas Gerais; possui apenas 1,6% da população do Estado, 
o que resulta em apenas 5,15 hab./km², enquanto o Estado possui 33,41 hab./km² (Tabela 4.1). 
Há pouca assimetria no vazio populacional entre os 22 municípios do Território, a maior 
densidade ocorre em Vazante, 10,31 hab./km², enquanto, de outro lado, Santa Fé de Minas 
possui apenas 1,36 hab./km². 
Pode-se notar, em relação à extensão territorial, grande diferença assimétrica: de um 
lado, está o município de João Pinheiro, o maior de Minas Gerais e do Território, com 
10.768,40 km², enquanto Natalândia possui apenas 473 km². No entanto, na média, cada 
município possui mais de 2.768 km², enquanto a média mineira é de 687,60 km², só três 
municípios do Território estão abaixo dessa média. A extensão territorial de boa parte dos 
municípios desse Território é maior que os territórios analisados na Espanha. 
A extensão territorial de cada município leva a uma situação bastante inusitada em 
relação às distâncias a serem percorridas entre a sede municipal e a zona rural. Em municípios 
como João Pinheiro, Paracatu, Arinos, Presidente Olegário e São Romão, existem 
comunidades rurais localizadas a mais de 80 km da sede municipal. Segundo funcionários 
entrevistados nas Secretarias Municipais de Agricultura ou de Obras no Território, a extensão 
territorial das estradas rurais municipais no interior de cada um varia de acordo com seu 
tamanho e com a dinâmica agropecuária (agricultura familiar, tamanho médio das 
propriedades e área produtiva), o que resulta em extensões diferenciadas, variando de 350 km 
a 8.400 km de estradas (Tabela 4.1). A extensão das estradas municipais de Paracatu é 
equivalente a cortar o nosso País de norte a sul, ida e volta por rodovias. Se, por um lado, 
pode aumentar a produção local e o faturamento do município em função da extensão, por 
outro, eleva a demanda por serviços de manutenção e construção de estradas, pontes, mata-
burros, dificultando o trabalho, sobretudo para prefeituras com baixa arrecadação, e, ainda, 
causa sérias dificuldades na circulação de mercadorias e pessoas.  
 
 
 
 
 
172 
 
TABELA 4.1 Área, densidade demográfica, distância de Paracatu e estradas Rurais nos 
municípios do Território Noroeste de Minas.  
Densidade Distâncias de Estradas Rurais 
demográfica Paracatu em KMs*
Arinos 5.338,50 3,31 260 6.500
Bonfinópolis de Minas 1.825,80 3,21 186 2.411
Brasilândia de Minas 2.523,70 5,64 194 -
Chapada Gaúcha 2.477,20 4,36 379 3.000
Dom Bosco 824,50 4,63 158 -
Formoso 3.833,40 2,13 390 1.500
Guarda-Mor 2.072,30 3,17 75 3.125
João Pinheiro 10.768,40 4,20 102 5.000
Lagamar 1.479,70 5,14 137 2.100
Lagoa Grande 1.223,10 7,06 94 3.500
Natalândia 473,00 6,93 140 300
Paracatu 8.241,10 10,28 0 8.400
Pintópolis 1.236,80 5,83 333 600
Presidente Olegário 3.539,00 5,25 176 4.500
Riachinho 1.739,40 4,60 224 -
Santa Fé de Minas 2.926,50 1,36 395 1.500
São Gonçalo do Abaeté 2.695,90 2,32 247 2.784
São Romão 2.444,80 4,20 354 -
Uruana de Minas 592,60 5,46 200 350
Urucuia 2.082,80 6,53 264 -
Varjão de Minas 654,80 9,25 250 550
Vazante 1.913,00 10,31 115 3.000
Total Território 60.906,30 5,15 - -
Minas Gerais 586.520,40 33,41 - -
Brasil 8.502.728,30 22,43 - -
Território Noroeste de Minas Área (KM²)
Fonte: 
Censo Populacional do IBGE, 2010. Sistema Informação Territorial – MDA, Guia Quatro Rodas e Secretarias 
municipais de Obras e de Agricultura.  
* Estimativas das prefeituras municipais. – Não obtivemos informações necessárias.  
 
A extensão territorial prejudica o deslocamento entre os municípios do Território e 
mesmo dentro de cada município. Normalmente, são grandes as distâncias a serem 
percorridas entre um município e outro. Essa questão das longas distâncias entre municípios 
vem dificultando a participação dos representantes nas instâncias de governança do Território, 
que nos leva a recomendar que seja repensada a divisão do Território.  
Ainda na Tabela 4.1, estão calculadas as distâncias a serem percorridas entre todas as 
cidades do Território e cidade de Paracatu, sede do Território Noroeste de Minas, tomando 
como referência principal o Guia Quatro Rodas (2011). Apenas dois municípios ficam a 
menos de 100 km da sede territorial, nove municípios estão na faixa entre 101 e 200 km, 
outros cinco municípios estão entre 201 e 300 km, e acima dos 301 km estão cinco 
municípios. Essa informação quanto as distâncias ajuda a compreender a não participação de 
173 
 
alguns representantes nas plenárias. Mesmo contando com apoio financeiro, alguns membros 
chegam a gastar mais de doze horas no deslocamento de ida para participar de uma plenária 
Territorial, a depender da cidade e do tipo de deslocamento (ônibus).  
Além das distâncias intermunicipais, é importante registrar que existem municípios 
que não possuem estradas pavimentadas até a sua sede
75
. Dos 22 municípios do Território 
apenas dez possuem mais de um acesso por rodovias pavimentadas, outros nove contam com 
apenas um acesso por rodovias pavimentadas, em boa parte deles, a ligação asfáltica chegou 
recentemente e, em três deles, pelo menos uma ligação por asfalto ainda não chegou.  
Com essa realidade, alguns membros de certos municípios do Território têm que 
percorrer até uma centena de quilômetros em estradas não pavimentadas para participar de 
reuniões. Há que se considerar, ainda, que a falta de pavimentação dessas entradas, e mesmo 
de pavimentação em más condições, são fatores limitantes para o escoamento da produção, 
especialmente, para a cadeia do leite. Boa parte dos agricultores desses municípios possui 
plantéis de gado voltados apenas para produção de carne, pois os laticínios não operam com 
linhas regulares nessas localidades em função das estradas principais não serem pavimentadas 
e da elevada distância a ser percorrida
76
.  
Uma forma de engenharia criada pelos membros do Colegiado do Território para lidar 
com as dificuldades de deslocamentos foi a divisão do Território em microrregiões para 
superar os grandes deslocamentos e também por afinidades microrregionais, fato que já revela 
a dificuldade de criar uma identidade territorial única. As microrregiões constituídas foram 
definidas considerando o município de referência. São elas: microrregião de Arinos, de João 
Pinheiro e de Paracatu
77
. Mesmo entre essas microrregiões, apenas a de Arinos aproxima-se 
mais de uma identidade comum, por estar ligada a um conjunto de ações e de instituições 
intermunicipais e por reunir municípios de uma mesma bacia hidrográfica, a do Rio Urucuia; 
já as de João Pinheiro e Paracatu estão constituídas, em sua maior parte, na bacia do Rio 
Paracatu.  
                                                 
75
 Recentemente, o Programa Pro Acesso do Governo Estadual de Minas Gerais possibilitou o acesso por estrada 
pavimentada a vários municípios do Território. 
76
 Os grandes deslocamentos e suas dificuldades aumentam os custos de transporte e reduzem a margem de lucro 
do produtor e do laticínio de forma que não compensa realizar a coleta de leite em muitas localidades. 
77
 A microrregional de Arinos abrange oito municípios: Arinos, Chapada Gaúcha, Formoso, Pintópolis, 
Riachinho, São Romão, Uruana de Minas e Urucuia; enquanto a microrregional de João Pinheiro abrange sete 
municípios: Bonfinópolis de Minas, Brasilândia de Minas, João Pinheiro, Presidente Olegário, Santa Fé de 
Minas, São Gonçalo do Abaeté e Varjão de Minas e a microrregional de Paracatu também abrange sete 
municípios: Dom Bosco, Guarda-Mor, Lagamar, Lagoa Grande, Natalândia, Paracatu e Vazante. 
174 
 
Além das características já apresentadas, que atuam como limitantes para a 
constituição de uma identidade territorial, o Território também apresenta outros limitantes 
externos. No Mapa 4.2, ele está representado levando em conta a divisão de microrregiões do 
IBGE, no qual o Território abarca quatro microrregiões distintas.  
 
Sem classificação
Micro Unaí 1
Micro Unaí 2
Micro Paracatu
Micro Januária
Micro Pirapora
 
MAPA 4.2 O Território Noroeste de Minas e as microrregiões do IBGE 
Fonte: Microdados do IBGE. 
 
A única microrregião em que todos os municípios estão dentro do Território é a de 
Paracatu, com dez municípios, o que revela certa proximidade. Já a Microrregião de Unaí está 
dividida em duas partes (legenda Mapa 4.2): a Micro Unaí 1, compreende os seis municípios 
que fazem parte do Território Noroeste de Minas, enquanto a Micro Unaí 2, compreende três 
municípios que foram incorporados ao Território de Águas Emendadas, inclusive Unaí, o 
município polo para a microrregião. Essa divisão demonstra que seis municípios do Território 
Noroeste de Minas não são polarizados por Paracatu, o que dificulta uma unidade territorial.  
Ainda de acordo com o Mapa 4.2, os municípios coloridos em rosa (três) pertencem à 
microrregião de Januária, que não está voltada para o Norte de Minas Gerais e polariza parte 
desses municípios, como Pintópolis que é polarizado pela cidade de São Francisco e não 
participa do Território. Por fim, os municípios coloridos em vermelho (três) pertencem à 
microrregião de Pirapora e sofrem polarização do Norte do Estado, principalmente São 
Romão que tem como referência a cidade de Montes Claros. Esses fatos tornam ainda mais 
175 
 
difícil a consolidação de uma identidade comum, pois os municípios do Território são 
polarizados por diferentes cidades. 
Uma análise mais aprofundada da população revela que, embora pequena, ela cresceu 
acima da média do Estado, passando de 281.942 para 313.534 habitantes entre os Censos 
Populacionais de 2000 e 2010 (Tabela 4.2), um crescimento superior a 11%, enquanto a 
média estadual foi de 9,53% no período dos censos. Há que se notar que houve um 
comportamento distinto entre o meio urbano e o rural, pois enquanto a população do meio 
urbano cresceu 17,40% no período, o campo perdeu - 3,01%, um percentual bem inferior à 
média de perda estadual, que foi de - 10,48%. 
Esse percentual de queda, de - 3,01%,gera alguma preocupação, pois, nessa década, 
houve várias ações de políticas de assentamentos na região, fato que levou homens da cidade 
para o campo, bem como outras políticas voltadas para o meio rural, inclusive de geração de 
renda por meio de órgãos como INCRA e MDA. Entretanto, apesar das ações realizadas por 
esses organismos governamentais, elas não foram suficientes para evitar aquela queda.  
É importante observar que o comportamento populacional no Território é bastante 
distinto entre os municípios, o que sugere dinâmicas econômicas e sociais diferenciadas na 
primeira década dos anos 2000 entre quatro grupos (Tabela 4.2). O primeiro grupo reúne 
municípios cuja população total (urbana e rural) cresceu: Chapada Gaúcha, Lagoa Grande, 
São Gonçalo do Abaeté, São Romão e Urucuia, com destaque para Chapada Gaúcha, pois sua 
população cresceu de 7.270 para 10.805 habitantes e Urucuia que aumentou de 9.615 para 
13.604 habitantes, ambos com crescimento superior a 40%. 
No segundo grupo, existem municípios cuja população total cresce. Entretanto, esse 
crescimento da população total se faz em detrimento da rural: Brasilândia de Minas, Formoso, 
João Pinheiro, Paracatu, Pintópolis, Presidente Olegário, Riachinho, Varjão de Minas e 
Vazante. Nesse grupo, destacam-se Formoso e Varjão de Minas, que tiveram sua população 
urbana aumentada em 51,75% e 43,91%, respectivamente, enquanto a população rural 
decresce. O decrescimento da população é expressivo, acima de 10% em vários desses 
municípios.  
No terceiro grupo, existem municípios cuja população total decresce, com crescimento 
da urbana em detrimento da rural: Arinos, Dom Bosco, Guarda-Mor, Lagamar, Natalândia, 
Santa Fé de Minas e Uruanã de Minas. Nesse grupo destacam-se Dom Bosco e Natalândia, 
cuja população total decresceu 5,94% e 0,39%, respectivamente, com baixo crescimento 
urbano, enquanto a população rural decresceu mais de 13% para ambos.  
176 
 
Por fim, existe um quarto grupo cuja população total decresce, com quedas tanto na 
zona urbana quanto na rural. Essa situação foi verificada apenas em Bonfinópolis de Minas. 
Sua população total decresce 8,97%, mas com forte diferença: a urbana decresceu apenas 
1,55% enquanto a rural diminuiu em 22,89%.  
 
TABELA 4.2 Comportamento da população nos municípios do Território Noroeste de Minas 
entre 2000 e 2010.  
Total Sede
Fora 
da 
Sede
Total %
Arinos 17.709 10.137 7.572 17.674 10.854 10.226 628 6.820 38,59 -0,20% 7,07% -9,93%
Bonfinópolis de Minas 6.443 4.202 2.241 5.865 4.137 4.137 0 1.728 29,46 -8,97% -1,55% -22,89%
Brasilândia de Minas 11.473 9.212 2.261 14.226 12.372 12.372 0 1.854 13,03 24,00% 34,30% -18,00%
Chapada Gaúcha 7.270 3.080 4.190 10.805 5.761 4.200 1.561 5.044 46,68 48,62% 87,05% 20,38%
Dom Bosco 4.055 2.019 2.036 3.814 2.052 2.052 0 1.762 46,20 -5,94% 1,63% -13,46%
Formoso 6.522 3.409 3.113 8.177 5.173 4.664 509 3.004 36,74 25,38% 51,75% -3,50%
Guarda-Mor 6.656 3.513 3.143 6.565 3.688 3.688 0 2.877 43,82 -1,37% 4,98% -8,46%
João Pinheiro 41.368 32.424 8.944 45.260 36.761 30.452 6.309 8.499 18,78 9,41% 13,38% -4,98%
Lagamar 7.710 4.811 2.899 7.600 5.128 4.449 679 2.472 32,53 -1,43% 6,59% -14,73%
Lagoa Grande 7.610 5.480 2.130 8.631 6.408 6.408 0 2.223 25,76 13,42% 16,93% 4,37%
Natalândia 3.293 2.360 933 3.280 2.471 2.471 0 809 24,66 -0,39% 4,70% -13,29%
Paracatu 75.216 63.014 12.202 84.718 73.772 73.772 0 10.946 12,92 12,63% 17,07% -10,29%
Pintópolis 6.949 2.204 4.745 7.211 2.532 2.397 135 4.679 64,89 3,77% 14,88% -1,39%
Presidente Olegário 17.781 11.099 6.682 18.577 13.150 11.860 1.290 5.427 29,21 4,48% 18,48% -18,78%
Riachinho 7.973 3.899 4.074 8.007 4.435 4.435 0 3.572 44,61 0,43% 13,75% -12,32%
Santa Fé de Minas 4.192 1.967 2.225 3.968 2.291 2.291 0 1.677 42,26 -5,34% 16,47% -24,63%
São Gonçalo do Abaeté 5.432 3.895 1.537 6.264 4.168 4.013 155 2.096 33,46 15,32% 7,01% 36,37%
São Romão 7.783 5.169 2.614 10.276 6.469 6.183 286 3.807 37,05 32,03% 25,15% 45,64%
Uruana de Minas 3.263 1.751 1.512 3.235 1.818 1.818 0 1.417 43,80 -0,86% 3,83% -6,28%
Urucuia 9.615 4.319 5.296 13.604 6.165 6.165 0 7.439 54,68 41,49% 42,74% 40,46%
Varjão de Minas 4.701 3.489 1.212 6.054 5.021 5.021 0 1.033 17,06 28,78% 43,91% -14,77%
Vazante 18.928 14.928 4.000 19.723 15.919 15.465 454 3.804 19,29 4,20% 6,64% -4,90%
Total Território 281.942 196.381 85.561 313.534 230.545 218.539 12.006 82.989 26,47 11,21% 17,40% -3,01%
Urbana Rural Total
Urbana Rural 
Total Urbana Rural 
Território
População 2000 População 2010 Crescimento Pop. 2000-10 
Total
 
Fonte: Censos Demográficos de 2000 e 2010 do IBGE. Tabulação própria.  
 
Assim, com um comportamento populacional tão distinto, é preciso realizar uma 
investigação mais acurada, município a município, para entender a realidade no Território, 
verificar os aspectos negativos e também os positivos, para serem mais bem avaliados os 
problemas de perda populacional para alguns e verificar que ações podem ser adotadas por 
políticas públicas.  
O Censo Demográfico de 2010 apresenta uma informação interessante, a partir da 
velha divisão da população urbana na sede municipal e fora da sede municipal. Assim, dos 22 
municípios do Território, dez possuem distritos considerados como urbanos, acima de 500 
habitantes, com destaque para Arinos, com Sagarana; Chapada Gaúcha com Serra das Araras; 
João Pinheiro, com Ruralminas e Luizlândia do Oeste; Lagamar, com São Braz e Presidente 
Olegário, com Andrequicé e São Pedro. 
177 
 
Outra característica importante a ser observada, tomando-se como referência os dados 
do Censo Populacional 2010, é o peso da população rural no Território Noroeste de Minas, 
pois 73,53% da população vive no meio urbano e 26,47% no meio rural, totalizando 82.989 
habitantes no campo, enquanto no Estado o percentual da população no meio rural é de 
apenas 14,71%. Todavia, a população está distribuída de forma diferenciada entre os 
municípios, em um primeiro grupo (Tabela 4.2), encontram-se sete municípios cujo 
percentual de população rural é menor que a média territorial, com destaque para Paracatu 
(12,92%) e Brasilândia de Minas (13,03%), percentuais menores que a média mineira. Em um 
segundo grupo, estão quinze municípios cuja população rural está acima da média territorial, 
com destaque para Urucuia (54,68%) e Pintópolis (64,89%). Considerando a classificação de 
Veiga (2001b) apresentada no capítulo segundo, apenas um município é considerado rurbano, 
os outros 21 são municípios rurais.  
 
 
4.3.3 Dimensão econômica do Território Noroeste de Minas 
 
Atualmente, as terras das bacias dos rios Paracatu e Urucuia são muito exploradas, 
especialmente pela agricultura empresarial, pois existe uma predominância de solos com 
aptidão para a agricultura, inclusive irrigada (latossolos e podzólicos). Parte das nascentes 
desses rios e de seus afluentes está localizada nas chapadas, em municípios considerados 
grande produtores de grãos em geral, como Formoso, Buritis, Chapada Gaúcha, Arinos, 
Bonfinópolis de Minas, Paracatu, Presidente Olegário e Varjão de Minas, fruto, em grande 
medida, dos projetos de assentamentos dirigidos aos Cerrados Mineiros nos anos de 1970 e 
1980, especialmente, o PRODECER. Essa exploração também chega às terras mais baixas, 
onde é possível encontrar solos propícios à produção, sendo locais com presença, inclusive, 
de usinas de açúcar e de álcool que utilizam grande volume de água para irrigar suas lavouras 
de cana-de-açúcar. 
Segundo dados do IBGE, o Noroeste de Minas, região geográfica definida por esse 
instituto, na qual está inserido o Território Noroeste de Minas, liderou a produção de grãos no 
estado de Minas Gerais em 2011. “A região foi responsável por 25,4% da safra estadual, com 
2,7 milhões de toneladas. Houve um crescimento de 13,9% em relação à produção colhida em 
2010. A safra do Noroeste contribuiu para uma colheita recorde no Estado de 10,6 milhões de 
toneladas” (CORREIO DE UBERLÂNDIA, 2011). Segundo lideranças do agronegócio da 
178 
 
região, as terras do Noroeste de Minas oferecem enorme potencial de expansão para os 
próximos anos, especialmente para grãos e bioenergia.  
Um sinal do potencial crescente para a produção de grãos está nos investimentos em 
curso na melhoria da logística de transportes na região, realizados pelo estado de Minas 
Gerais e pela Ferrovia Centro Atlântica (FCA), pertencente a empresa Vale, que a partir do 
embarque em Pirapora-MG pretende levar a produção local até o porto de Vitória, no estado 
do Espírito Santo
78
.  
Além da exploração agrícola, no leito de vários rios mais caudalosos da região, ocorre 
a exploração de areia por dragas. Existem dezenas delas retirando areia para as cidades da 
região e também para grandes cidades, especialmente, Brasília-DF e Uberlândia-MG. Além 
da exploração de areia, outros recursos minerais são extraídos dos leitos e margens dos rios, 
como pedras preciosas.  
Os rios do Território também constituem uma importante fonte de alimentos em 
função da diversidade de peixes encontrada nos seus leitos, como Surubim, Traíra, Dourado, 
Piau, Matrinchã, Mandim, Piranha, Pacú, e outras variedades. Há uma forte presença da pesca 
artesanal, mas também profissional; atuam de forma predatória, utilizando práticas que têm 
reduzido a quantidade e dizimado algumas espécies de peixes, conforme apontaram 
autoridades competentes.  
Nos solos do Território são encontrados diversos recursos minerais, alguns deles em 
exploração, com presença de grandes mineradoras, como é o caso do ouro em Paracatu e do 
zinco em Paracatu e Vazante, além do calcário, explorado em vários municípios e de pedras 
artesanais, especialmente o mármore e granito. Outro recurso natural que está despertando o 
interesse de empresas especializadas é o gás natural, com jazidas já confirmadas em alguns 
municípios e em procedimento de pesquisas, com aporte de recursos da Petrobras e 
subsidiárias. 
Assim, a atividade econômica para o conjunto dos 22 municípios está bastante 
concentrada na produção agropecuária e na exploração mineral. Apenas dois municípios 
possuem maior destaque nas atividades de comércio e de serviços, Paracatu e João Pinheiro, 
municípios mais populosos que polarizam parte dos municípios do território. Esses dois 
municípios de acordo com o IBGE se destacam entre os 100 maiores municípios em relação 
                                                 
78
 A produção de grãos na região está sendo estimulada pelo desenvolvimento de projetos de logística 
desenvolvidos pela FCA em Pirapora e pelo Governo de Minas com os projetos de asfaltamento de estradas 
visando o escoamento da produção até a ferrovia em Pirapora e, depois, Porto de Vitória. 
http://www.fcasa.com.br/projetos/noroeste-de-minas/ 
179 
 
ao Valor Adicionado Bruto da Agropecuária no País, ocupando as posições de número 20 e 
41 respectivamente.  
Para um melhor entendimento, abordamos os dados iniciais da agricultura na região, 
tomando como parâmetro, nessa contextualização, o conjunto de dados secundários do IBGE. 
Na Tabela 9.1 (Anexos) estão disponíveis informações do Censo Agropecuário de 2006 para 
o Território e para o estado de Minas Gerais, em que demonstra a forte presença da 
agricultura familiar entre os estabelecimentos rurais do Território. Dos 18.372 
estabelecimentos, 13.965 (76.01%) podem ser classificados como de agricultura familiar 
seguindo a classificação realizada no Censo, média pouco abaixo da mineira, 79,30%. 
Destacam-se quatro municípios que, individualmente, possuem mais de 1.200 agricultores 
familiares (Arinos, João Pinheiro, Paracatu e Presidente Olegário). 
Pelos dados de lavouras nota-se que os estabelecimentos rurais do Território Noroeste 
de Minas estão voltados, em maior percentual, para a produção em lavouras temporária, pois, 
para os agricultores não familiares, 2.229 estabelecimentos declararam esse tipo de produção 
em 2006, o que equivale a 50,58% do seu total. Para a agricultura familiar, o percentual de 
estabelecimentos atingiu 55,69%, equivalente a 7.777; para lavouras permanentes, essa média 
cai para o patamar inferior a 18% em ambos os tipos de estabelecimentos (Tabela 9.1, 
Anexos). 
A presença de pastagens no Território Noroeste de Minas é bastante significativa, 
tanto para os agricultores não familiares como familiares (Tabela 9.2, Anexos). Ela está 
presente em mais de 60% dos estabelecimentos, indicando a presença da criação de gado de 
corte ou leiteiro. Dos 13.965 estabelecimentos da agricultura familiar, 8.290 declararam 
possuir pastagens plantadas e em boas condições.  
Outra informação importante, característica da região, é a presença de lavouras de 
eucalipto no Território, potencializada pelas grandes extensões de terra. São 410 
estabelecimentos da agricultura não familiar que trabalham com sistemas agroflorestais, 
especialmente nos municípios de Arinos, João Pinheiro, Paracatu, Riachinho e Santa Fé de 
Minas. Vários desses estabelecimentos ultrapassam a casa dos milhares de hectares com 
plantio de eucalipto, enquanto no estado 6,29% dos estabelecimentos da agricultura não 
familiar possuem sistemas agroflorestais no Território, esse percentual salta para 9,30%. O 
mesmo acontece com os estabelecimentos da agricultura familiar, que no estado participam 
com 5,20% e no Território representam 9,42%, indicando que a produção de eucalipto 
também está bem presente nessa classe dos pequenos produtores no Território (Tabela 9.2, 
Anexos).  
180 
 
Por fim, uma característica marcante, inclusive determinante na criação do Território, 
é a forte presença dos movimentos de luta pela reforma agrária. Os dados da (Tabela 9.3, 
Anexos) demonstram o quanto a questão agrária está presente no Território Noroeste de 
Minas, justificando a criação de uma câmara temática específica para tal questão. Dados 
levantados pela equipe de pesquisadores da UFU demonstram a existência de 79 
assentamentos, abarcando 5.715 famílias, mais de uma dezena de acampamentos e cerca de 
900 famílias acampadas
79
. Somente em três municípios do Território não existem 
assentamentos, um deles é Vazante, mas já possui um acampamento em fase de estruturação.  
De acordo com informações de lideranças do setor, esses assentamentos encontram-se 
em vários estágios, alguns deles foram criados ainda na década de 1980, como é o caso do 
Assentamento Frutas Dantas em João Pinheiro, criado em 1986 e que reúne 220 famílias. No 
local, foi criada uma cooperativa que tem ajudado a dinamizar a produção no assentamento. 
Há que se destacar o número de famílias assentadas em Arinos, 1.031 em dezessete 
assentamentos e Riachinho com 966 famílias em cinco assentamentos, um deles, o 
assentamento “São João do Boqueirão”, reúne 600 famílias na propriedade desapropriada de 
17.340 hectares. 
Na década de 1990, dezenas de assentamentos foram criados e, nos anos 2000, o 
processo continua. Com estágios diferenciados, segundo relatos dos assentados vários 
assentamentos passam por problemas, principalmente no escoamento da produção, acesso ao 
crédito, falta de assistência técnica, entre outros. Mesmo com o arrefecimento da questão 
agrária no Governo Dilma, o processo continua de forma lenta, pois existem acampamentos 
transformando em assentamentos, como o Assentamento Esperança, em Paracatu, que abarca 
75 famílias e está na fase de estruturação.  
Ainda há presença significativa de assentamentos via financiamento por programas 
governamentais, Banco da Terra
80
 e Para Terra, em um total de dezenove, espalhados pelo 
Território e com 395 famílias assentadas (Tabela 9.3, Anexos). 
A questão agrária é um assunto recorrente nas plenárias territoriais e em vários outros 
espaços que reúnem lideranças do mundo agrário dos municípios do Território. Tais 
                                                 
79
 De acordo com lideranças do setor, o número de famílias pode variar com entrada ou saídas de famílias, 
movimento que ocorre constantemente. 
80
 O Fundo de Terras e da Reforma Agrária - Banco da Terra foi instituído pela Lei Complementar número 93, 
de 04.02.98 e regulamentado pelo Decreto número 3.027, de 13.04.99 alterado pelo Decreto número 3.475, de 
19.05.2000 tem por objetivo financiar a aquisição de imóveis rurais diretamente aos interessados e também a 
infraestrutura comunitária, direcionado as produtores dom renda anula de até R$15.000,00. Maiores 
informações pesquisar em: <http//www.desenvolvimentoagrario.gov.br/bterra/faq.htm; ou 
<http://www.bb.com.br. 
181 
 
lideranças e famílias envolvidas com as várias formas de promoção da reforma agrária 
cobram do poder público ações para promoção do seu desenvolvimento, como a regularização 
fundiária, o acesso ao crédito e mercado, o fornecimento de assistência técnica entre outros. 
Contudo, muitas lideranças analisam de forma crítica todo esse processo, sobretudo pelo 
baixo rendimento produtivo de muitas famílias e pela baixa capacidade de se organizarem 
produtivamente.  
Por fim, não se pode deixar de analisar a forte presença de quilombolas no Território. 
De acordo com dados do INCRA, existem dezessete quilombos no Território Noroeste de 
Minas, presentes em seis municípios, Chapada Gaúcha com três, Formoso com um, João 
Pinheiro com um, Paracatu com sete, Uruana de Minas com um e Vazante com quatro (Tabela 
9.3, Anexos).  
 
 
4.3.3.1 Dimensão socioeconômica do Território Noroeste de Minas 
 
Considerando a dimensão socioeconômica do Território, pode-se caracterizá-lo em 
dois grupos distintos: o primeiro reúne um conjunto de municípios com graves demandas 
socioeconômicas e baixo indicadores sociais; e o segundo, em um patamar acima, mas não em 
uma situação excelente, estão os outros municípios do Território. 
A Tabela 4.3 apresenta os dados do IDH para os municípios do Território Noroeste de 
Minas. A primeira constatação é de que, embora haja melhorias do indicador entre 1991 e 
2000, o valor do IDH 2000, para todos os municípios, é menor que a média estadual, que 
atingiu 0,773. Em oito municípios, divididos entre as microrregiões de Arinos e João 
pinheiro, o indicador ficou igual ou abaixo de 0,700, enquanto o município mais populoso, 
Paracatu, aproxima-se da média estadual 0,760. Conforme os dados do IDH já indicavam, as 
condições socioeconômicas têm melhorado e os dados do Censo Populacional, em conjunto 
com outras informações de renda indicam isso. Entretanto, essa melhoria, ainda está longe de 
alcançar o patamar médio do País ou do estado. Como consequência, as políticas de 
desenvolvimento rural se justificam plenamente para os municípios do Noroeste de Minas. 
A análise do quadro socioeconômico do Território revela dados preocupantes. Para 
melhor compreensão dessa realidade, seguimos a divisão dos municípios definida pelo 
Colegiado do Território em microrregiões (Tabela 4.3 e 4.4). Considerando os dados do 
182 
 
Censo Populacional de 2010, os moradores com renda inferior a R$70,00
81
 no Território 
Noroeste de Minas representam 9% da população, percentual abaixo da linha de pobreza, 
enquanto a média do Estado é de 5% (Tabela 4.4). 
 
TABELA 4.3 Índice de Desenvolvimento Humano – IDH nos municípios do Território 
Noroeste de Minas em 1991 e 2000.  
Pintópolis 0,552 0,637
Chapada Gaúcha 0,560 0,683
Arinos 0,594 0,711
Formoso 0,591 0,695
Riachinho 0,603 0,700
Uruana de Minas 0,601 0,698
Urucuia 0,568 0,675
Santa Fé de Minas 0,546 0,622
São Romão 0,556 0,649
Bonfinópolis de Minas 0,663 0,754
São Gonçalo do Abaeté 0,644 0,739
Brasilândia de Minas 0,622 0,745
João Pinheiro 0,659 0,748
Presidente Olegário 0,649 0,721
Varjão de Minas 0,659 0,736
Dom Bosco 0,647 0,750
Natalândia 0,644 0,722
Lagoa Grande 0,638 0,721
Guarda-Mor 0,668 0,744
Vazante 0,686 0,757
Lagamar 0,661 0,731
Paracatu 0,680 0,760
Estado Minas Gerais 0,697 0,773
João 
Pinheiro
Paracatu
Arinos
Micros Municípios IDH 1991 IDH 2000
 
Fonte: PNUD - Atlas de Desenvolvimento Humano no Brasil (2003).  
 
Média elevada, quase o dobro da mineira, que é explicada pelos dados elevados na 
maioria dos municípios. Na microrregião de Arinos, todos os municípios possuem um 
patamar superior a 17% da população abaixo da linha de pobreza extrema, com destaque para 
os três primeiros municípios apresentados na Tabela 4.4, em que Pintópolis atinge 30%. 
Enquanto na Microrregião de João Pinheiro, chama a atenção o município de Santa Fé de 
Minas, com 19% da população abaixo da linha de pobreza, e o restante entre 7% a 4%. Já a 
                                                 
81
 Valor de linha da pobreza estabelecido pelo Programa de Erradicação da Pobreza do Governo Dilma.  
183 
 
microrregião de Paracatu reúne um conjunto de municípios de 9% a 4% da população abaixo 
da linha de pobreza. 
 
TABELA 4.4 Dados gerais de renda nos municípios do Território Noroeste de Minas. 
Valor Urbano Rural
Pintópolis 134,17 315,94 402,06 259,16 8,94 3.791,28 30
Chapada Gaúcha 215,02 468,41 538,69 365,78 8,10 5.620,92 25
Arinos 239,54 426,84 506,92 279,21 5,95 5.122,11 20
Formoso 294,73 533,16 440,01 709,44 6,11 6.397,93 18
Riachinho 201,05 346,68 362,20 325,46 5,60 4.160,16 17
São Romão 200,66 354,89 380,58 306,75 5,87 4.258,68 17
Uruana de Minas 200,99 430,21 461,62 385,86 7,91 5.162,53 17
Urucuia 165,65 299,00 361,86 235,97 6,08 3.588,00 17
Santa Fé de Minas 164,72 384,03 431,55 317,89 8,83 4.608,36 19
Bonfinópolis de Minas 344,33 503,72 521,70 459,42 3,88 6.044,69 7
São Gonçalo do Abaeté 344,82 535,90 519,63 569,20 4,51 6.430,85 7
Brasilândia de Minas 359,98 515,35 523,86 462,66 3,65 6.184,19 5
João Pinheiro 372,87 587,31 599,76 535,35 4,65 7.047,75 5
Presidente Olegário 347,57 530,67 540,02 509,06 4,32 6.368,06 5
Varjão de Minas 366,70 575,78 590,40 504,33 4,62 6.909,40 4
Dom Bosco 316,38 484,07 519,38 442,82 4,34 5.808,84 9
Natalândia 338,71 469,09 457,47 509,42 3,31 5.629,11 9
Lagoa Grande 378,14 548,76 515,04 651,28 3,79 6.585,16 7
Guarda-Mor 438,91 741,86 627,22 880,52 5,39 8.902,28 5
Vazante 501,65 714,62 645,37 1003,07 3,60 8.575,45 5
Lagamar 382,06 606,18 604,92 608,95 4,72 7.274,13 4
Paracatu 435,39 677,91 698,43 546,23 4,53 8.134,90 4
Total Território Noroeste - - - - - - 9
Total Minas Gerais 539,86 773,41 829,50 419,14 3,66 9.280,92 5
João 
Pinheiro
Paracatu
Renda 
per capita 
anual 
2010
Moradores 
com renda 
inferior a R$ 
70, em %
Arinos
Micros Municípios
Renda mensal 
Per Capita  2000 
(R$ de 
ago/2010)
Renda mensal per 
capita                           
(R$ de ago/2010)
Taxa média 
anual de 
crescimento 
%
 
Fonte: Fundação João Pinheiro, calculado com base nos dados do IBGE, Censo 2000 e Sinopse dos Resultados 
do Censo 2010.  
(1) Exclui domicílios coletivos e com renda nula.  
 
O patamar médio de 9% para o Território gera saldo de 27.840 habitantes abaixo da 
linha de pobreza, o que implica a necessidade de políticas especiais para tal grupo, como são 
alguns programas do Governo Federal. O município de Paracatu possui um percentual 
pequeno, 4% dos habitantes abaixo da linha de pobreza, entretanto, como é o município mais 
populoso, reúne o maior número de habitantes na linha da pobreza (3.389), seguido de 
Chapada Gaúcha (2.701) e Urucuia (2.313). 
Analisando dados apresentados na Tabela 4.4, fica explícito o crescimento expressivo 
da renda per capita mensal de 2000 para 2010. Apenas três municípios do Território 
registraram taxa de crescimento anual pouco abaixo da média do Estado (3,66%): Brasilândia 
de Minas, Natalândia e Vazante. Os outros municípios apresentaram crescimento acima da 
média mineira, com destaque para os municípios de pior renda, como os da microrregião de 
184 
 
Arinos, com crescimento médio acima de 5,60% ao ano, o que explica, pelo menos em parte, 
que os programas sociais, como a Bolsa Família, tiveram impacto positivo na renda das 
famílias nesses municípios, como afirmam assistentes sociais que atuam localmente.  
Em 2000, a renda per capita era muito baixa nos municípios de Pintópolis e de Santa 
Fé de Minas, que apresentou crescimento de quase 9% ao ano. Mesmo assim, persiste um 
abismo, se comparado com os municípios de maiores rendas. Em relação ao rendimento per 
capita em agosto de 2010 (Tabela 4.4), observa-se que todos os municípios possuem uma 
renda mensal inferior à média mineira, que é de R$773,00, o que por si só já revela a baixa 
renda no Território. Para um melhor entendimento dos valores, existe comportamento 
diferenciado entre os grupos de municípios, o que revela diferenças socioeconômicas. 
No primeiro grupo estão os municípios que mais se aproximam da média estadual: 
Guarda-Mor e Vazante, com renda de R$741,86 e R$714,62, respectivamente, enquanto a 
média territorial é de R$622,67, o que permite inserir o Município de Paracatu, com renda 
média de R$677,9, no grupo de municípios que possuem renda média acima da média do 
Território. Já os outros dezenove municípios do Território possuem renda inferior. O 
município de Lagamar teve renda de R$606,18.  
Na faixa de R$500,00 a R$599,00 encontram-se oito municípios, boa parte 
concentrada na microrregião de João Pinheiro. E entre R$400,00 a R$499,00 encontram-se 
cinco municípios. Enquanto no grupo de R$300,00 a R$399,00, encontram-se três municípios, 
o que exige ainda maior atenção, pois essa classe está muito próxima ao grupo de renda mais 
baixa no estado. O município de Urucuia, com apenas R$299,00 mensais, está entre os vinte 
municípios de mais baixa renda do estado, pelo cálculo da Fundação João Pinheiro ele se 
encontra na posição 833 entre os 853 municípios mineiros. 
Outro dado importante que a Tabela 4.4 apresenta é a divisão da renda mensal per 
capita 2010 em urbana e rural. Dos 22 municípios estudados, em sete deles a renda rural foi 
maior que a urbana, o que não indica que a população do meio rural ganhe melhor que a 
urbana, o que existe de fato, é a presença de grandes empreendimentos no meio rural, o que 
superdimensionou a renda. Destacamos o município de Formoso, que possui uma chapada 
com mais de 20.000 hectares de produção agrícola mecanizada e concentrada na mão de 
pouco mais de 80 famílias vinculadas ao agronegócio, o que gerou renda rural média superior 
a R$700,00 mensais. Enquanto em Vazante, a renda rural superou o patamar de R$1.000,00, 
explicado, em grande medida, pela exploração de recursos naturais por uma mina de zinco do 
grupo Votorantim.  
185 
 
Para os outros quinze municípios, a renda rural ficou abaixo da urbana, condição 
representada para o estado como um todo, especialmente para os municípios de maior grau de 
pobreza. Urucuia, Pintópolis e Arinos possuem as mais baixas rendas per capita média, 
inferior a R$300,00. Outros cinco municípios possuem renda na casa dos R$300,00, 
sobretudo os municípios da Microrregião de Arinos. Portanto, ao analisar alguns indicadores 
socioeconômicos (Tabelas 4.3 e 4.4), fica evidente a distinção entre dois grupos mais 
acentuados, o primeiro incluindo todos os municípios da microrregião de Arinos mais o 
município de Santa Fé de Minas da microrregião de João Pinheiro, com baixos indicadores, 
enquanto o restante dos municípios possui indicadores um pouco melhores, mas nada que 
supere a média mineira.  
 
 
4.3.4 Dimensão cultural do Território Noroeste de Minas 
 
Na dimensão cultural, existe uma série de atividades locais e regionais que 
caracterizam o Território Noroeste de Minas. Existem diversas festas regionais ao longo do 
ano, algumas delas realizadas há mais de um século. Merecem destaque: a Romaria de Nossa 
Senhora da Abadia que acontece em Andrequicé, Distrito de Presidente Olegário, cuja origem 
remonta o ano de 1888; a Festa da Lapa e a do Carro de Boi ou Festa do Carreiro realizadas 
em Vazante; a Romaria de Santo Antônio, que acontece em Serra das Araras, Distrito de 
Chapada Gaúcha, há mais de um século; o Encontro dos Povos do Grande Sertão Veredas, 
realizado na sede do município de Chapada Gaúcha; o Encontro de Arte, Cultura e Parceiros 
do Vale do Urucuia no Distrito de Sagarana/Arinos; o João Pirô, festa de carnaval fora de 
época em João Pinheiro; além de outras festas locais, como Folia de Reis, Festas Juninas, 
Festas de caráter religioso nas comunidades e as Festas dos parques de exposição que 
acontecem em quase todos os municípios (FERNANDES FILHO et al, 2012). Essas festas 
regionais no Território, com apelo cultural e tradicional, abrem espaço para explorar e 
divulgar ações e eventos territoriais.  
 
 
 
186 
 
4.3.5 Dimensão político institucional do Território Noroeste de Minas 
 
Toda essa diversidade do Território apresentada nas dimensões analisadas se reflete no 
processo de organização político institucional. O Quadro 4.1 apresenta o resumo dessa 
situação, expressando causas, problemas, consequências e ações propostas, construídas pelo 
Colegiado ao longo das oficinas de elaboração do PTDRS durante o ano de 2010. Nele fica 
explícita a instabilidade político institucional existente no Território, uma situação que o 
Colegiado necessita incorporar para melhorar seus resultados de gestão. 
De acordo com as informações do Quadro 4.1, essas instabilidades têm origem nas 
causas debatidas pelo colegiado como o partidarismo e as constantes mudanças de mandatos 
que gera descontinuidades nas políticas públicas, a falta de interesse de representações que 
gera a ausência nos conselhos, o baixo volume de recursos para enfrentar os problemas locais 
para promoção do desenvolvimento bem como a falta de qualificação e da criação de bons 
projetos capazes de incluir a diversidade da realidade apresentada no território. Somam-se a 
dificuldade em obter outras fontes de recursos, a falta de cursos de capacitação e o 
envolvimento efetivo dos conselheiros nos projetos locais para desenvolvimento. Tudo isso 
acarretou um conjunto de propostas que passam por maior envolvimento do poder público, 
maior mobilização social, fortalecimento de entidades locais, maior investimento em 
formação e qualificação, acesso a fontes de crédito e a reestruturação e fortalecimento do 
colegiado territorial para melhor executar o projeto de desenvolvimento rural. Entretanto, 
como veremos a seguir, na análise do colegiado, essas propostas não foram postas em prática.  
Portanto, o Território Noroeste de Minas reúne uma gama complexa de características 
geográficas, históricas, demográficas, econômicas e socioeconômicas, infraestruturais, 
culturais e de organização político-institucional que não dificultam a consolidação de uma 
identidade. Pelo contrário, a depender da forma pela qual forem encaminhadas suas decisões, 
podem surgir vários Territórios, mas não necessariamente um. Essa, inclusive, deve ser uma 
conclusão que se pode chegar caso se pretenda alcançar uma melhor operacionalização e 
consolidação de uma identidade, pois, encontramos ali, no mínimo, dois Territórios distintos, 
o que reúne os municípios da bacia do Rio Urucuia, que apresenta boa articulação 
intermunicipal, e outra, com os Municípios da bacia do Rio Paracatu, bem diferenciados entre 
si, e que encontrariam maior dificuldade em alcançar aqueles objetivos. 
 
  
187 
 
QUADRO 4.1 Dimensão Política Institucional do Território Noroeste de Minas. 
Causas Problemas Consequências Linhas de Ação (propostas) 
ï‚· Partidarismo 
 Mudança de 
Mandato 
ï‚· Descontinuidade 
das ações das 
políticas públicas 
ï‚· Falta de continuidade 
das políticas públicas 
 Mudança de 
representações 
ï‚· Mais envolvimento do 
poder público e mais 
solidariedade entre as 
partes 
ï‚· Falta de 
interesse de 
algumas 
representações 
 Ausência de 
Conselhos 
atuantes 
ï‚· Desinteresse de 
algumas entidades no 
trabalho conjunto 
 Investimento em formação 
e articulação 
ï‚· Falta verba 
 Falta articulação 
 Inadimplência 
ï‚· Burocracia na 
documentação 
 Falta estruturação 
dos pequenos 
empreendimentos 
 Desestímulo 
ï‚· Incapacidade de gerir 
projetos 
 Facilitar o acesso ao crédito 
 Parceria com agências de 
crédito 
 Formação em gestão 
 Mais apoio político 
ï‚· Falta de 
diagnóstico 
ï‚· Falta de 
qualificação 
ï‚· Falta de 
informação e 
mobilização da 
AF 
 Ausência projetos 
ligados a política 
de segurança 
alimentar 
 Alimentação 
inadequada 
 Elaboração de projetos de 
acordo com demanda 
específica 
ï‚· Dificuldade em 
Buscar e acessar 
por recursos 
anunciados, 
para cada 
município 
ï‚· Diversas 
institucionalidade
s regionais não 
atuantes no 
Território apenas 
com acento no 
Colegiado 
 Êxodo nos momentos 
de reunião, seminários, 
plenárias 
 Colegiado não atuante 
ï‚· Desinteresse por 
projetos regionais 
 Maior organização, união e 
articulação das entidades 
ï‚· Fortalecimento do 
Colegiado: formação, 
reformulação, articulação 
ï‚· Planejar agenda anual para 
reuniões e ações do 
Colegiado 
ï‚· Falta de 
capacitação das 
entidades na 
gestão dos 
projetos 
 Associações 
rurais e urbanas 
desarticuladas 
Criadas apenas 
acessar crédito 
 Inadimplência nos 
órgãos estaduais, 
federais, municipais, 
refletindo em 
descredibilidade 
ï‚· Avaliar os projetos em 
andamentos (aceitação e 
resultados) antes de propor 
novos projetos 
ï‚· Falta de 
interesse pelos 
atores envolvido 
ï‚· Despreparo dos 
conselheiros 
ï‚· Enfraquecimento das 
entidades civis 
Manipulação dos 
Conselhos pelo poder 
público 
ï‚· Realizar controle social 
 Formação dos atores 
 Fiscalização mais atuante 
 Formação das lideranças da 
AF para atuação nos 
conselhos 
ï‚· Fortalecimento dos STR 
Fonte: PTDRS, 2010. 
 
 
4.4 Estrutura organizativa do Território Noroeste de Minas: um Território induzido a 
partir de um baixo capital social 
 
O estímulo para que ocorresse uma organização entre a sociedade civil e o poder 
público para a criação do Território Noroeste de Minas se deu a partir da implantação do 
188 
 
Programa Territórios Rurais da SDT/MDA. Assim, o Território que foi criado em 2003, foi 
sendo constituindo lentamente, até ser homologado em 2004. Nesse período, algumas 
instituições locais assumiram o protagonismo de articular a constituição do Colegiado, 
especialmente, a Federação dos Trabalhadores na Agricultura do estado de Minas Gerais – 
FETAEMG, e alguns de seus Sindicatos de Trabalhadores Rurais (STR) filiados, que 
elegeram um membro da direção dos sindicatos para realizar o trabalho voluntário de 
aglutinar um conjunto de instituições locais para formar o Colegiado do Território Rural 
Noroeste de Minas, o Núcleo técnico e o Núcleo dirigente. 
Segundo lideranças locais, foi somente no fim de 2004 que o Colegiado se reuniu com 
o objetivo de elaborar alguns projetos para demandar recursos financeiros da SDT/MDA na 
modalidade PRONAT, iniciando de fato sua atuação. Em 2005 foi criada uma ONG regional, 
com responsabilidade jurídica, denominada Centro de Educação e Desenvolvimento 
Sustentável do Cerrado – CEDESC, sob a direção de alguns dos presidentes STRs, 
participantes do Colegiado para executar ações da SDT/MDA no Território. A primeira delas 
foi contratar um assessor técnico para dar suporte aos trabalhos do Colegiado, que de 
voluntário passou a ser remunerado, assumindo outra pessoa, também ligada ao STR.  
De acordo com lideranças entrevistadas no Território, ao longo dos anos de 2006 e 
2007, o Colegiado se reuniu poucas vezes, especialmente, para deliberar sobre novos projetos 
financiados pelo PRONAT, participar de cursos de formação e elaborar um Plano de 
Desenvolvimento Territorial. Na fase seguinte, a partir de 2008, ocorreram algumas 
transformações. Em fevereiro desse ano, o Território Rural Noroeste de Minas foi incluído no 
novo Programa do Governo Federal, e foi criado o Território da Cidadania (TC) Noroeste de 
Minas, incorporando mais três municípios, atingindo os 22 municípios presentes no recorte 
atual (Mapa 4.1).  
Depois da constituição do TC, esperava-se era que fosse ampliado o papel do 
Colegiado. Inicialmente, essa nova fase aqueceu o ânimo das entidades presentes nas reuniões 
do Colegiado, especialmente na reunião de lançamento do Programa no território, no início de 
2008. Na ocasião, mais de uma centena de entidades locais interessadas no desenvolvimento 
local estiveram presentes. Entretanto, aos poucos, foram deixando de participar das reuniões 
seguintes.  
Nesse período, novos projetos para reestruturar a gestão territorial foram apoiados pela 
SDT/MDA em parceria com a ONG CEDESC, com o fornecimento de um veículo e 
equipamentos de informática, bem como a contratação de um novo assessor técnico (o 
anterior abriu mão do trabalho para assumir a presidência de um Sindicato), e liberação de 
189 
 
recursos financeiros para apoio as atividades do Colegiado e do assessor Técnico. A seguir, 
em 2010, a SDT/MDA contratou uma ONG que, em conjunto com o Colegiado Territorial, 
deveria elaborar o Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS) e 
realizar atividade de formação e estudos de Cadeias Produtivas no Território. Somente em 
2012, o PTDRS foi entregue ao Colegiado Territorial, avaliado por muitos como fraco. Os 
estudos das cadeias e parte das atividades de formação não foram realizados, pois a ONG 
enfrentou problemas com órgãos do Governo Federal na prestação de contas. 
Lideranças do Território também apontam que outras ONGs já realizaram trabalho de 
apoio à ação do Colegiado Territorial, como estudos de cadeias produtivas, elaboração de 
projetos e não deram o retorno necessário. Em alguns casos, coletaram dados e não enviaram 
resultados. Por sua vez, a Delegacia Regional da SDT também vem recebendo críticas e, para 
muitos “realiza um pífio trabalho de apoio ao Território”.  
O assessor técnico que assumiu a função a partir de 2008 não conseguiu executar todo 
o projeto de apoio ao Colegiado Territorial apresentado no Plano de Trabalho à SDT/MDA, 
alegando dificuldades técnicas e operacionais, excesso de burocracia na prestação de contas, 
da demora da SDT para liberar nova parcela de recursos financeiros, falta de orientação dos 
executores do Programa, entre outros problemas, o que o levou a abandonar a função. Assim, 
o projeto que foi planejado para ser executado em um ano se arrasta por quatro anos e o 
colegiado está sem um assessor técnico no atual momento (início de 2013). 
A falta de um assessor técnico atuante, em conjunto com “problemas” com as ONGs 
que atuam no território, propicia longos períodos em que a Plenária ou os Núcleos Dirigente e 
Técnico não se reúnam, como ocorreu recentemente, entre junho de 2010 e abril de 2011, e 
também entre novembro de 2011 a novembro de 2012.  
Situações como a troca de assessor técnico, problemas com ONGs que apoiam o 
Colegiado, falta de recursos financeiros, interrupções na rotina de reuniões e a baixa 
credibilidade na política territorial têm ocasionado grande instabilidade na indução de 
estrutura organizativa do território. Assim, ocorreu a consolidação do território, que está 
organizado conforme orientação da SDT, apresentado no Mapa 4.1. Para que se tenha noção 
dessa instabilidade, a Equipe de pesquisadores da UFU identificou mais de uma centena de 
instituições que estiveram presentes em reuniões/plenárias do Colegiado Territorial, 
entretanto, apenas 46 instituições de fato integram o Colegiado Territorial com poder de voto, 
mas que nem sempre estão participando das Plenárias.  
São 46 instituições que constituem a primeira instância do Colegiado do Território 
Noroeste de Minas, que diferentemente dos territórios induzidos analisados na Espanha, em 
190 
 
que as instituições de um território agrupam-se em uma associação com personalidade 
jurídica, as instituições no Território Noroeste de Minas participam de um Conselho sem 
personalidade jurídica. Essas 46 instituições estão distribuídas entre representantes do Poder 
Público (Federal, Estadual e Municipal), que representam 36% de seus membros, enquanto os 
demais 64% são de instituições da sociedade civil. Esses representantes então agrupados em 
oito segmentos representados no Gráfico 4.1. (Desenvolvimento, Cooperativas de Produção, 
Financeiro, Poder Público Estadual, Poder Público Federal, Poder Público Municipal, 
Sindicatos e Associações de Agricultores Familiares e Assentamentos onde está inclusa uma 
organização da igreja católica).  
 
 
 
GRÁFICO 4.1 Composição das instituições por segmentos que integram o Colegiado 
Territorial Noroeste de Minas 
SGE/CAI – SDT/MDA – Território Noroeste de Minas. 
 
O que pode ser observado, primeiramente, é que, no segmento do poder público, o 
predomínio é do poder municipal. No conjunto, as 46 instituições, mesmo divididas em oito 
segmentos, representam, em sua maioria, o meio rural, a exceção são as Agências de 
Desenvolvimento e o Poder Público Federal, que se faz representado por dois Institutos 
Federais de Educação, uma instituição financeira entre outros. Os dois segmentos com maior 
participação, Poder Público Municipal, quase sempre é representado por um membro da 
secretaria de agricultura, enquanto todo o segmento dos sindicatos é o de trabalhadores rurais, 
191 
 
que junto com as cooperativas de produção, as associações de agricultores familiares e 
assentamentos e parte do poder público estadual que jutos representam cerca de 80% dos 
membros. Outra forma de analisar a concentração da representação pelo meio rural é que os 
Sindicatos e as associações de agricultores familiares e assentamentos possuem 43% dos 
membros do Colegiado. Assim, é constante a reclamação de lideranças locais que 
acompanham o Colegiado apontarem que ele é voltado apenas para o meio rural, com ênfase 
nos para os movimentos de reforma agrária. No Capítulo segundo, foram ressaltados autores 
que defendem a necessidade de superar esse viés para o meio agrário, como ocorre em Veiga 
(2002) e Ortega, (2008) mas que o Território não conseguiu. 
Portanto, se por um lado, o segmento rural, especialmente entidades ligadas ao 
movimento pela Reforma Agrária, participa ativamente do Colegiado, outros setores estão 
excluídos, como é o caso dos representantes da agricultura familiar tradicional, especialmente, 
dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentável (CMDRS), setores do 
agronegócio, outras entidades do poder público federal e estadual e, principalmente, outros 
segmentos da sociedade civil que representam jovens, mulheres e quilombolas e entidades 
ligadas às cidades locais. Nem o CONSAD, que compreende dez municípios do Território, 
participa do Colegiado Territorial.  
Os dados da Tabela 4.5 demonstram, entre as 46 instituições do Colegiado Territorial, 
apenas duas têm atuação territorial, ou seja, suas ações chegam a todos os municípios. Outras 
dezesseis têm atuação parcial no Território, e suas ações atingem alguns dos municípios do 
território (entre dois e 20), e 28 são de âmbito municipal. Embora sejam 46 instituições 
representando os 22 municípios, elas estão localizadas em apenas quatorze municípios, 
concentradas em Arinos, o município líder do Vale do Rio Urucuia e em Paracatu, a cidade 
mais populosa do Território e sede da microrregião de Paracatu, sendo que ambos concentram 
mais de 45% das instituições. Por outro lado, oito municípios não possuem nenhuma 
instituição local com assento do Colegiado, o que demonstra dificuldades de aglutinação de 
todos os municípios do Território, onde, portanto, não foi encontrada uma participação plural 
que respeite “os princípios da representatividade, da diversidade e da pluralidade na 
constituição do Plenário” (SDT/MDA, 2010, p. 15). 
Outro dado que revela dificuldades para constituição do Colegiado foi apontado no 
estudo da Equipe da UFU (FERNANDES FILHO et al, 2012), em que foram analisadas vinte 
reuniões e plenárias que ocorreram no âmbito do Colegiado Territorial, entre o início de 2008 
e fim de 2010, e conclui que 436 pessoas participaram das reuniões, representando mais de 
100 instituições. Apesar do número expressivo de participantes, é muito limitado o 
192 
 
envolvimento, pois, 286 pessoas, ou 65,60% do total de pessoas, participaram de apenas uma 
reunião do Território, e mais 74 pessoas, ou 16,98%, participaram de duas reuniões. Assim, 
apenas 76 pessoas participaram de três ou mais reuniões (17,43%) e não foi encontrado 
membro que tenha participado de todas as reuniões e plenárias (Gráfico 4.2 ). 
 
 
TABELA 4.5 Localização das sedes e área de atuação das instituições que constitui o 
Colegiado Território Noroeste de Minas  
Municípios 
Número de 
Instituições 
Abrangência 
Municipal Regional Territorial 
Arinos 10 5 5 - 
Bonfinópolis de Minas 3 2 - 1 
Chapada Gaúcha 2 1 1 - 
Formoso 1 1 - - 
Guarda-Mor 1 1 - - 
João Pinheiro 4 4 - - 
Natalândia 3 3 - - 
Paracatu 11 2 8 1 
Pirapora* 1 - 1 - 
Presidente Olegário 1 1 - - 
Riachinho 2 1 1 - 
Santa Fé de Minas 2 2 - - 
São Gonçalo do Abaeté 1 1 - - 
Urucuia 2 2 - - 
Vazante 2 2 - - 
Total 46 28 16 2 
Fonte: SGE/CAI – SDT/MDA – Território Noroeste de Minas e documentos do Colegiado.  
* Este município não pertence ao território, entretanto é a sede regional de BNB que participa do Colegiado.  
 
Ao mesmo tempo, de acordo com as listas de presença do Colegiado, ocorre 
concentração dos participantes oriundos de poucos municípios, dois deles contaram com 
quase 100 participantes cada um (Bonfinópolis de Minas e Paracatu), enquanto outros dois 
não contaram com nenhum participante (São Gonçalo do Abaeté e Varjão de Minas). Esses 
números são possíveis, pois, em determinados eventos territoriais, como o lançamento do 
Programa Territórios da Cidadania, ocorre grande mobilização para promover tais encontros 
com grande público, contudo não ocorre uma continuidade ou maior envolvimento dos 
membros que delas participaram.  
Esses fatos também indicam haver grande descontinuidade de participação dos 
membros dentro do Colegiado, ou seja, uma troca permanente de membros representado 
determinada instituição nas reuniões do Colegiado, o que não gera continuidade no debate e 
193 
 
ações para promoção do desenvolvimento territorial. Analisando as listas de presença, é 
comum encontrar instituições que a cada reunião envia um membro diferente.  
 
 
 
 
GRÁFICO 4.2 Participação dos atores sociais nas vinte reuniões realizadas no Território 
Noroeste de Minas entre 2008 e 2010. 
Fonte: Listas de presença do Colegiado do TRNM. 
 
Na sequência da hierarquia do funcionamento do Colegiado (Organograma 4.1), na 
segunda instância, encontra-se o Núcleo Dirigente, que atua como nível gerencial de apoio ao 
Colegiado, aos projetos e planos, composto por seis membros entre os representantes do 
Poder Público e da Sociedade Civil com peso paritário, assim, são três instituições para cada 
segmento. De Acordo com o Regimento Interno, as instituições que compõe o Núcleo Gestor 
devem ter atuação territorial ou regional junto ao território e a indicação dos respectivos 
representantes é de responsabilidade da instituição
82
 (TCNM, 2011). 
O Núcleo Técnico, a instância de apoio ao Colegiado Territorial, é formado por oito 
representantes/instituições dos seguintes segmentos: um do poder público municipal, um do 
poder público estadual, dois de sindicatos, três de agências de desenvolvimento, um de 
organização religiosa com atuação junto a agricultura familiares. De acordo com orientação 
da SDT, esse Núcleo deve ser composto por representantes técnicos de organizações de 
ensino, pesquisa, assistência técnica e setores diversos de prestação de serviços do poder 
                                                 
82
 Da Sociedade Civil são: ADESA (Agência para o Desenvolvimento Econômico e Social de Arinos); CEDESC 
(Centro de Educação e Desenvolvimento Sustentável do Cerrado) e FETAEMG (Federação dos Trabalhadores 
na Agricultura do Estado de Minas Gerais. Do Poder Público são: Consórcio das Bacias do Vale do Urucuia e 
Carinhanha; EMATER (Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Estado de Minas Gerais) e 
IFTM (Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Triângulo Mineiro - Campus Paracatu). 
194 
 
público e da sociedade civil, o que não ocorre para todas as representantes/instituições do 
Colegiado (SDT/MDA, 2010). 
No Colegiado do Território Noroeste de Minas, estão constituídas sete Câmaras 
Temáticas (Câmara Temática 1 – Organização sustentável da produção e comercialização; 
Câmara Temática 2 – Educação, cultura e lazer no campo; Câmara Temática 3 – 
Regularização e individualização fundiária; Câmara Temática 4 – Gestão territorial, relações 
institucionais e articulação de políticas públicas; Câmara Temática 5 – Preservação ambiental 
e sustentabilidade; Câmara temática 6 – Assistência técnica rural; Câmara Temática 7 – 
Geração, etnia e gênero). A maioria dessas Câmaras Temáticas é formada por representantes 
de instituições pertencentes ao Colegiado, contando com poucos membros externos.  
Ao analisar as sete Câmaras Temáticas e suas proposições, fica evidente que elas estão 
constituídas de acordo com alguns dos problemas locais e de forma abrangente, como a falta 
de infraestrutura e apoio a produção e comercialização, incluídas a assistência técnica, a falta 
de apoio à questão agrária, a exclusão de quilombolas e outros segmentos sociais e mesmo a 
questão da educação e lazer no campo. Entretanto, a Câmara 1 (Organização Sustentável da 
Produção e Comercialização) concentra o maior número de instituições e outras instituições 
pressionam para participar, pois há maior interesse e disputas para apresentação de projetos 
que gerem renda localmente. 
Como são muitas câmaras temáticas e poucas instituições que compõem o Colegiado, 
algumas delas estão constituídas com apenas três instituições e com dificuldades de 
funcionamento, especialmente pela rotatividade dos seus membros.  
Por fim, e de acordo com o que foi apresentado logo no início dessa seção, o 
Colegiado do Território Noroeste de Minas possui apenas um Assessor Técnico, um 
profissional atuando de forma parcial responsável pelo suporte à gestão territorial.  
 
 
4.5 Principais resultados com a gestão territorial 
 
A principal ação de gestão do Colegiado ao longo do período analisado (2003-2011) 
esteve voltada para a elaboração e o encaminhamento de projetos de investimento e custeio 
por meio do PROINF (Projetos de Infraestrutura e Serviços em Territórios Rurais) e alguns de 
custeio, todos na modalidade PRONAT para a SDT/MDA, além do acompanhamento da 
construção e a devida “fiscalização” dos projetos financiados pelo PRONAT. O ano de 2012 
195 
 
não foi incluído no período analisado, pois não existe um Balanço final e dois projetos ainda 
estão em tramitação para receber financiamentos pelo PROINF.  
Nossa análise está restrita à modalidade PROINF de financiamento, pois o Colegiado 
Territorial não conseguiu realizar outras parcerias ou buscar outras fontes para financiamentos 
de projetos de desenvolvimento rural e nem mesmo conseguiu articular-se para pressionar os 
deputados a destinarem emendas parlamentares para o território, como ocorre em outros 
territórios do país.  
Assim sendo, os projetos financiados pela SDT no Território Noroeste de Minas 
financiados pelo PROINF totalizaram 27 projetos no Programa: Desenvolvimento Sustentável 
Territorial Rural (DES SUS TER RUR) no período analisado. Entretanto, dos 27 projetos, 
apenas onze foram demandados pelo Colegiado Territorial, enquanto que os outros dezesseis 
foram implementados a partir de emendas parlamentares direcionadas para os municípios 
locais sem atuação direta do Colegiado Territorial.  
Os projetos oriundos de emendas parlamentares estão concentrados em seis 
municípios (Lagamar, Lagoa Grande, Presidente Olegário, Varjão de Minas, Vazante e 
Uruanã de Minas), quase todos vizinhos na parte sul do Território, considerado como 
municípios “privilegiados” com tais emendas parlamentares, enquanto a maioria dos 
municípios do Território não consegue “articular-se” para buscar essa fonte de projetos e o 
colegiado não a utilizou. Normalmente, a natureza desses projetos diz respeito a 
investimentos realizados por meio da compra de patrulha mecanizada (tratores e 
equipamentos) e veículos para suporte a produção da agricultura familiar.  
Os onze projetos oriundos de ações do colegiado Territorial estão sintetizados na 
Tabela 4.6, dos quais oito foram destinados a investimentos e três para custeio; sua liberação 
concentrou-se nos anos de 2005 a 2008, enquanto, nos anos de 2003, 2004, 2009 e 2011 não 
foi liberado nenhum projeto para o Território por meio de ação do Colegiado Territorial; o 
volume de recursos aplicados nesses projetos ao longo dos nove anos analisados (2003 a 
2011) atingiu apenas R$946.265,18, dos quais R$806.538,00 foi o valor liberado pelo 
PROINF e R$139.727,18 foi a contrapartida dos proponentes, equivalente a 14,77%. Nem 
sempre essa contrapartida ocorre em espécie, pode ocorrer com a doação de um terreno, a 
utilização de infraestrutura do proponente, entre outros.  
O valor total é muito baixo para as dimensões do Território, para o número de 
municípios e em relação ao tempo, se for considerado o período analisado, os projetos 
oriundos do Colegiado Territorial investiram pouco mais de R$ 100.000,00 ano para todo o 
Território. Na média, cada projeto investiu pouco mais de R$ 86.000,00.  
196 
 
Uma análise pormenorizada evidencia que os projetos de natureza investimentos (8) 
foram direcionados para atividades agropecuárias, realizando ações em poucos municípios do 
Território. Três projetos promoveram a construção e/ou reestruturação de viveiros de mudas 
com o objetivo de produzir mudas frutíferas e de eucalipto, dois projetos permitiram a 
aquisição de dois caminhões para apoio a produção e comercialização da agricultura familiar, 
um projeto foi direcionado para compra de veículos e equipamentos para suporte a gestão 
territorial, um projeto esteve voltado para a construção de um laboratório na Escola Família 
Agrícola bem como a aquisição de equipamentos e por fim, o último projeto de investimento 
que propiciou a construção de um centro de capacitação (Tabela 4.6).  
 
TABELA 4.6 Projetos do PROINF no Território Noroeste de Minas – 2003 a 2011 
Ano Código Natureza Resumo do Objeto Proponente
Valor do 
Projeto 
(R$)
Valor 
MDA (R$)
Situação 
Obra
Relação 
com PT
2005 177502 Invest.
Construção de viveiro 
de mudas.                                                                                          
Município de 
Arinos
43.250,79 38.541,00 Concluída
Func. 
Parcial.
2005 177505 Invest.
Compra de 
equipamentos e 
veiculo l.0.        
Município de 
P. Olegário
32.917,25 30.070,00 Concluída
Func. 
Parcial.
2005 177506 Invest.
Implantação de 
viveiro de mudas e 
sistema de irrigação.                                                  
Município de 
João 
Pinheiro
71.057,29 54.666,00 Concluída
Func. 
Parcial.
2005 177508 Custeio
Formação de agentes 
e monitoramento de 
ações no desenv. 
territorial.            
CEDESC 18.182,00 18.000,00 Concluída
Func. 
Parcial.
2005 184515 Invest.
Apoio a produção: 
Viveiro de mudas                                                           
Município de 
P. Olegário
46.273,88 38.541,00 Concluída
Func. 
Parcial.
2006 198610 Invest.
Compra de caminhão 
de 15 toneladas e 
caçamba basculante.                                                 
Município de 
Bonfinópolis 
de Minas
187.980,07 179.995,00 Concluída
Func. 
Parcial.
2006 198616 Invest.
Construção do 
laboratório da EFA e 
aquisição de 
equipamentos.                                        
Município de 
Natalândia
79.273,86 71.925,00 Concluída
Não 
Func.
2007 232886 Invest.
Implantação Centro 
Cpacitação.                                                                                  
Município de 
Arinos
123.210,04 80.000,00 Concluída
Func. 
Parcial.
2007 232888 Invest.
Apoio a 
comercialização.                                     
Município de 
P. Olegário
157.000,00 130.000,00 Concluída
Func. 
Parcial.
2008 263734 Custeio
Promover o Território 
Noroeste por meio de 
ações de mobilização.
CEDESC 67.800,00 64.800,00 Normal
Em 
execução
2010 327556 Custeio
Estruturação de 
cadeias produtivas.
Cáritas 
Paracatu
119.320,00 100.000,00 Normal
Em 
execução
Total - - - - 946.265,18 806.538,00 - -  
Fonte: SGE-SDT/MDA, (2011). Modificado pelo autor.  
 
197 
 
De acordo com informações de responsáveis pelos projetos e do Relatório da Equipe 
UFU (FERNANDES FILHO et al, 2012), nenhum dos projetos de investimentos cumpre o 
que foi informado no Plano de Trabalho e funcionam parcialmente (Tabela 4.6). Assim, segue 
breve análise dos projetos:  
* os viveiros de mudas foram construídos para produzir mudas regionalmente (em 
média, quatro municípios cada), entretanto, em dois deles ocorre a produção parcial de mudas 
que são destinadas apenas para beneficiários do município, o terceiro não destina mudas a 
todos os municípios do plano de trabalho;  
* a compra dos dois caminhões também foi direcionada para serviços regionais, mas 
operacionalmente, eles estão atuando em apenas no município proponente do projeto, nem 
sempre com o propósito de apoio à agricultura familiar;  
* o veículo adquirido para suporte à gestão territorial foi mal utilizado (recebendo 
diversas multas de infrações de trânsito) aliado à “carência” de recursos oficiais para a sua 
manutenção, situação que levou a prefeitura proponente do projeto a recolher o veículo da 
instituição local responsável pela assessoria técnica ao Colegiado Territorial e o incorporou a 
sua frota, para prestação de serviços na secretaria de agricultura, logo o Colegiado não conta 
mais com esse veículo; 
* o laboratório foi construído em 2007, na sede da Escola Família Agrícola que fica 
localizada na zona rural do município de Natalândia no assentamento Saco do Rio Preto com 
o objetivo de auxiliar na formação técnica, entretanto, a escola só foi construída em 2012, 
fruto do projeto PAC/BIRD iniciado em 2004, mas ainda não funciona plenamente, pois falta 
água e outros equipamentos, o que significa baixa utilização do laboratório; 
* o centro de capacitação foi construído em Arinos, cujo término ocorreu em junho de 
2010, entretanto o projeto não opera totalmente, pois o proposta de financiamento modalidade 
custeio para compra de máquinas e equipamentos vinculados a esse projeto não foi aprovada 
pela SDT/MDA, em função dos corte de recursos o que tem inviabilizado a utilização total do 
centro de capacitação para agricultores familiares.  
Dos três projetos de custeio financiados, apenas um foi totalmente executado, os 
outros dois ainda estão em execução (Tabela 4.6). O projeto executado refere-se à “Formação 
de Agentes de Desenvolvimento Territorial e Monitoramento de Ações”, destinando a 36 
jovens, dois de cada município, e foi realizado pelo proponente: Centro de Educação e 
Desenvolvimento Sustentável do Cerrado – CEDESC em 2006. Entretanto, ainda de acordo 
com o (FERNANDES FILHO et al, 2012), não foi possível identificar beneficiários do curso 
e os entrevistados localmente avaliam que o curso não cumpriu com o objetivo, ao observar 
198 
 
que o conteúdo transmitido não foi completamente assimilado, pois “não vê atores sociais do 
Território com conhecimentos profundos”.  
O primeiro projeto em execução trata-se do custeio para “promover o Território 
Noroeste de Minas por meio de ações de mobilização”. A execução desse projeto é o que 
viabiliza operacionalmente as atividades do Colegiado Territorial (plenárias, reuniões, 
materiais etc.) levadas a cabo pela assessoria técnica (CEDESC e assessor técnico). Entretanto 
o custeio, que deveria ser aplicado em um ano (2008-2009) se arrasta até o início de 2013 por 
problemas diversos: dificuldades na prestação de contas de cada etapa, lentidão na liberação 
de recursos, grande burocracia e deficiência técnica. Com tantos problemas, os resultados do 
Colegiado Territorial são limitados.  
O segundo projeto de custeio em execução trata-se da “estruturação de cadeias 
produtivas”, levado a cabo pela Cáritas de Paracatu, que visa à realização de diagnóstico em 
21 comunidades de sete municípios do território e a aplicação de cursos de formação e 
qualificação nas comunidades, com ênfase para a produção e comercialização. Entretanto, 
esse projeto foi apenas iniciado, concretizando a sua primeira etapa, com os diagnósticos 
realizados no fim de 2011 e início de 2012, enquanto a segunda etapa ainda não foi realizada 
até o início de 2013 por falta da liberação de recursos, também por problemas na “prestação 
de contas” 83.  
Essa realidade de um número reduzido de projetos evidencia o baixo resultado efetivo 
dos projetos PROINF com acompanhamento do Colegiado Territorial no Território Noroeste 
de Minas para a promoção do desenvolvimento rural, especialmente se forem considerados a 
extensão do Território, o número de agricultores familiares e o número de municípios 
envolvidos, apenas seis, proponentes de projetos. Assim sendo, é preciso avaliar com maior 
profundidade os problemas, para que se alcance o desenvolvimento territorial no Território 
Noroeste de Minas, pois os próprios membros do Colegiado “avaliam que não conseguiram a 
aprovação de todos os projetos criados e voltados para o Território, bem como o valor do 
PROINF para essa modalidade é insuficiente para resolver os problemas locais de produção e 
geração de renda”.  
Um fato importante que chamou nossa atenção para essa realidade é que, nas 
entrevistas com membros do Colegiado Territorial, foram apontadas várias “ideias” ou pré-
projetos para desenvolvimento rural, entretanto, a baixa capacidade técnica demonstrada pelos 
                                                 
83
 Técnicos da entidade executora têm encontrado grandes burocracias na prestação de contas no Sincov/Caixa 
para a liberação da segunda etapa dos recursos, desde a burocracia excessiva, a lentidão nas respostas por parte 
do financiador, incluindo a greve recente do MDA.  
199 
 
membros dificulta a elaboração de projeto factível
84
. Dados em documentos dos Assessores 
Técnicos apontam mais de 30 pré-projetos que foram encaminhados a partir das instituições 
locais para instâncias superiores, mas, reprovados, foram abandonados, especialmente por sua 
baixa capacidade demonstrativa, embora a ideia original fosse avaliada como factível. Entre 
essas propostas estão a demanda por construção de Escolas Famílias Agrícolas, projetos de 
recuperação ambiental, demanda por bens de investimento para incentivar a produção, 
processamento e comercialização na agricultura familiar (FERNANDES FILHO et al, 2012).  
Membros do colegiado, em entrevistas, além de reconhecerem suas limitações, 
reclamaram do excesso de burocracia para lidar com as exigências do Manual Operacional do 
PROINF no processo de aprovação de um Projeto a partir do Colegiado Territorial, que deve 
percorrer um longo caminho entre a concepção e sua efetiva construção
85
. O grande temor 
demonstrado é com Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural, formado por técnicos de 
órgãos como a EMATER e o IMA que, ao analisar os projetos, “barram” vários projetos 
oriundos do Território Noroeste de Minas. Mesmo cumprindo todas as etapas até chegar ao 
financiamento, operado pela Caixa Econômica Federal, o proponente precisa cumprir uma 
série de exigências para receber os recursos. Como, normalmente, o proponente são as 
prefeituras locais, e quase sempre elas estão com algumas “pendências” com a esfera federal, 
as instituições locais têm enfrentado dificuldades para encontrar proponentes para os projetos. 
Situação que trava a execução de vários projetos. 
De acordo com Fernandes Filho et al, (2012), os projetos analisados revelam uma 
situação preocupante quanto à eficiência e à eficácia, pois os oito projetos de investimento 
foram concluídos, ou seja, por parte do financiador foram realizados os investimentos 
prometidos, mas não operam ou operam parcialmente em relação ao Plano de Trabalho. 
Daqueles que operam a maior parte opera com apenas 40% da capacidade. O Relatório ainda 
aponta que os projetos não possuem prestação de contas abertas ao público, nem mesmo ao 
                                                 
84
 Nas entrevistas realizadas pela CAI, é perceptível que várias lideranças que estão à frente de importantes 
instituições locais são semianalfabetos.  
85
 De forma resumida, o projeto é demandado por uma instituição (proponente) que é enviando para aprovação 
do Colegiado. Caso seja aprovado, o projeto é encaminhado para análise do Núcleo Técnico, que emite um 
parecer que deve ser submetido novamente ao Colegiado, e, uma vez aprovado, a instituição proponente o 
inscreve no SICONV (Sistema de Convênios do Governo Federal), que registra o projeto no Sistema e o envia 
a Delegacia Regional do MDA para emitir parecer e inseri-lo no SGE. Em seguida o projeto é encaminhado ao 
Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural (CEDRs) que o analisa e emite um parecer que é destinado a 
Coordenação de Projetos da SDT, que também emite um parecer enviando-o novamente ao SICONV e SGE, 
caso o parecer final seja favorável, o SICONV emite a ordem de empenho de pagamento que é executada pelo 
agente financeiro, normalmente a Caixa Econômica Federal (PROINF, 2012). Em todas essas etapas, quem 
está emitindo o Parecer pode questionar os projetos, pedir novos documentos, exigir novos cálculos, o que 
dificulta o trabalho dos proponentes, ainda mais quando quem está elaborando não possui formação 
qualificada para elaborar um projeto, como normalmente ocorre com as instituições locais. 
200 
 
Colegiado do Território, que deveria acompanhar a sua gestão. Nenhum projeto tem sistema 
de gestão participativa, o gerenciamento é realizado apenas pelo gestor e não existe 
fiscalização entre o que foi proposto no plano de trabalho e aquilo que de fato cada projeto 
realiza, nem mesmo por parte do Colegiado.  
Assim, embora o recurso financeiro tenha origem do poder público, é difícil identificar 
os possíveis beneficiários, pois não são explicitados na realização de suas ações, não existe 
uma lista disponível a todos, com isso, falta transparência, inclusive para incorporar novos 
beneficiários. 
Todos os projetos de abrangência intermunicipal, que foram executados a partir das 
prefeituras municipais como proponente, apresentaram problemas operacionais e ficaram 
restritos ao próprio município. Entre os problemas estão a dificuldade de manutenção de um 
bem entre diferentes prefeituras, a falta de repasse de recursos financeiros de uma prefeitura 
para outra, para o custeio
86
, a falta de planejamento intermunicipal entre outros, o que exige a 
constituição de uma estrutura de gestão de recursos públicos intermunicipais.  
Por tudo isso, e por outros indicadores, os projetos do Território Noroeste de Minas 
obtiveram notas (índices) muito baixas na avaliação de projetos de investimento realizada 
pela Célula de Acompanhamento e Informação (CAI)
87
. A avaliação dos indicadores 
calculados varia entre 0 (zero) e 1 (um), sendo o valor 1 (um) a melhor avaliação e 0 (zero) a 
pior avaliação (SGE-SDT/MDA).  
O Quadro 4.2 sintetiza os indicadores para as quatro variáveis-chave avaliadas para a 
gestão de projetos territoriais (avaliação da fase de planejamento do projeto; avaliação da fase 
de execução do projeto; indícios de impacto e indicadores gerais de gestão de projetos) 
indicando que todos estão em um nível ruim e crítico, oscilando entre 0,165 e 0,215.  
Portanto, a obtenção de uma nota tão baixa é explicada pelo conjunto de situações 
encontradas nos projetos executados, como não operacionalidade ou baixa operacionalidade, 
pouco envolvimento de instituições no financiamento/gestão, a inexistência de fiscalização, a 
baixa participação dos beneficiários e do Colegiado na gestão, entre outros.  
 
                                                 
86
 O Prefeito de um município entrevistado alega que não recebe recursos de outras prefeituras para produzir 
mudas no viveiro que está sob sua responsabilidade, assim a produção ocorre apenas para beneficiários do 
município.  
87
 A avaliação de projetos de investimentos foi financiada pela SDT por meio da coleta dos dados pela CAI, 
realizado a partir do Questionário (Q5), composto por 62 perguntas e aplicado para um representante do 
Colegiado, um representante dos beneficiários e um representante dos executores, por projeto avaliado. Esse 
questionário contempla a coleta de informações para a fase de planejamento, execução, incluindo a 
implantação e o gerenciamento das atividades dos empreendimentos em funcionamento e os indícios de 
impacto econômicos e socioculturais (SGE-SDT/MDA). 
201 
 
QUADRO 4.2 Indicadores gerais dos projetos pesquisados no Território Noroeste de Minas. 
 
Fonte: SGE/CAI – SDT/MDA – Território Noroeste de Minas. 
 
Essa situação permite concluir, a partir dos resultados dos projetos implantados, que o 
Colegiado Territorial do Noroeste de Minas não tem conseguido colocar em marcha um 
processo de desenvolvimento territorial rural sustentável, sendo preciso repensar a política 
territorial de indução para o Território Noroeste de Minas. Situação que também indica que 
não houve consolidação desse espaço de concertação social e a descontinuidade na política de 
promoção do desenvolvimento territorial se expressa em resultados efetivos. 
 
202 
 
5. O território do Café do Cerrado Mineiro88 
 
A região pode ser vista como um “espaço-momento” cuja diferenciação 
resulta muito mais da efetiva articulação espacial em rede, complexa, 
amplamente aberta à transformação, cuja dominância em termos de 
densidade, disposição e dimensão espaciais (econômica, política, cultural ou 
“natural”) dependerá dos grupos sociais e do contexto geo-histórico em que 
estiver inserida. (HAESBAERT, 2010, p. 196). 
 
5.1 Introdução 
 
O objetivo desse capítulo é apresentar e analisar a constituição do território Café do 
Cerrado Mineiro, que foi constituído a partir da articulação social dos cafeicultores locais em 
função de interesses privados. Sua experiência de organização representativa, por meio das 
associações dos cafeicultores do Cerrado Mineiro, é um modelo de organização que se insere 
em uma nova etapa do associativismo rural brasileiro, na qual se consolida uma articulação da 
representação de interesses de caráter político e econômico especializados.  
De acordo com Ortega e Jesus (2012), as entidades representativas que emergem desse 
processo, além de defenderem os interesses dos associados, proporcionam assistência técnica, 
política de marketing, comercialização, construção de marcas por meio das indicações 
geográficas, consolidando um território e uma ação que pode ser denominada de 
autofiscalização com o objetivo de melhorar a qualidade do produto — um claro exemplo de 
regulação privada. 
Nesse sentido, pode-se dizer que a fundação do Conselho das Associações dos 
Cafeicultores do Cerrado (CACCER) em 1992, recentemente renomeada para Federação dos 
Cafeicultores do Cerrado, representa a institucionalização da representação da cafeicultura no 
Cerrado Mineiro, pois de acordo com Reis (2007, p. 13), instituições são “consolidações 
coletivas de formas de compreender, agir e organizar as interações em sociedade”. A 
institucionalização das relações coletivas, entendida como um “conjunto de mecanismos que 
usam diferentes formas de coordenação das ações individuais e mobilizam várias estruturas 
sociais: o mercado, o Estado, a comunidade, as associações de interesses, as redes, as 
                                                 
88
 Esse capítulo foi elaborado tomando como referência parte do trabalho desenvolvido no Livro Café e 
Território: a cafeicultura no Cerrado Mineiro (2012), elaborado em coautoria com Antonio César Ortega.  
203 
 
empresas e as hierarquias empresariais” Reis (2007, p. 13), consolidam uma estrutura de 
governança como ocorre com a consolidação da Federação dos Cafeicultores do Cerrado.  
Para tanto, é preciso destacar o papel relevante das organizações representativas dos 
interesses dos cafeicultores do cerrado mineiro, que consolidaram uma estrutura organizativa 
cujo resultado foi a construção de um Território, definido a partir de fatores como a dimensão 
material, as relações sociais, a história e a identidade. Fatores que, bem compreendidos, 
permitem aprender uma série de elementos comparativos e sugestivos para a política 
territorial de desenvolvimento rural implantada nas últimas décadas pelos governos 
brasileiros.  
Assim, o objetivo deste capítulo é caracterizar a constituição do território Café do 
Cerrado Mineiro, em que o processo de articulação de interesses, que culminou com a 
constituição da Federação dos Cafeicultores do Cerrado, desempenha um papel fundamental. 
Dessa maneira, a cafeicultura, pelos impactos multiplicadores sobre as atividades econômicas 
e sociais de seu entorno, pode ser considerada como a ideia-guia que caracteriza o Território. 
Para tanto, o foco não é a análise micro, cada município em separado, com suas varáveis 
socioeconômicas pormenorizadas, mas a análise em conjunto. 
A escolha do Território Café do Cerrado Mineiro pela importância econômica e por 
haver constituído uma referência de organização de agricultores no Brasil. Sua constituição, 
classificada por nós como de caráter autônomo, pelo propalado sucesso, como afirmamos, 
pode servir de referência para os territórios induzidos por políticas públicas. Ademais de sua 
relevância para os objetivos a que nos propomos, há que se destacar nosso envolvimento com 
pesquisas e publicações desenvolvidas por nós sobre o território ao longo da última década
89
. 
A construção do capítulo está dividida em quatro seções: a primeira é essa breve 
introdução. A segunda é dedicada à caracterização do território, destacando o processo de 
chegada do café no Cerrado Mineiro e a sua consolidação nesse novo “território”. Na terceira 
seção é apresentada a estrutura de governança, ou seja, a consolidação de uma articulação 
social constituída desde baixo no território Café do Cerrado Mineiro, o que podemos 
denominar de consolidação de capital social autônomo e endógeno. Na quarta seção, são 
apresentados alguns resultados conquistados pela articulação social consolidada no território.  
                                                 
89
 Merecem destaque os projetos de iniciação científica ao longo da Graduação, que resultaram na elaboração da 
monografia (JESUS, 2003) e num artigo científico apresentado em congresso (ORTEGA, GARLIPP; JESUS, 
2003), também foram desenvolvidos outros projetos de Pesquisas em conjunto com outros pesquisadores que 
resultaram diversos artigos, como em Ortega e Jesus, 2009. Todo esse trabalho resultou na publicação do livro 
Café e Território: a cafeicultura no Cerrado Mineiro em coautoria com Antônio César Ortega (ORTEGA e 
JESUS, 2012).  
204 
 
5.2 Caracterização geral 
 
 
5.2.1 O Cerrado preparado para receber o café  
 
A constituição do Território Café do Cerrado Mineiro, que abarca atualmente terras de 
55 municípios, e uma área produtiva superior a 175.000 ha, compreende um longo processo 
até sua consolidação. Esse processo iniciou-se com a transferência da atividade cafeeira de 
regiões tradicionais que apresentavam dificuldades climáticas para a cultura, como norte do 
Paraná e oeste de São Paulo, para terras consideradas mais propícias, como o Cerrado 
Mineiro. Assim, o Programa de Renovação e Revigoramento do Café, iniciou-se na década de 
1970, pode ser considerado o marco para a cafeicultura da região e constituição do Território 
do Café do Cerrado Mineiro, cuja consolidação ocorre com a criação da Federação dos 
Cafeicultores do Cerrado em 2010 e a conquista da Denominação de Origem da marca Café 
do Cerrado Mineiro.  
Para compreender a chegada da cultura cafeeira ao cerrado mineiro, é preciso partir da 
década de 1960, quando o café se encontrava mergulhado em mais uma crise, fruto da safra 
recorde de 1959 e de estoques acumulados até esse ano, o que obrigou o Governo a destruir 
dez milhões de sacas entre 1959 e 1962 com o objetivo de reduzir a oferta e melhorar os 
preços no mercado internacional (MARTINS, 2008). Como crises dessa natureza existiam 
desde o início do século XX
90, o Governo brasileiro precisava enfrentar a “questão cafeeira” 
de forma mais duradoura, o que levou a empreender uma política para modernizar a atividade 
por meio da erradicação dos cafezais de baixa produtividade. Essa política foi posta em 
marcha com a instituição do Grupo Executivo de Racionalização da Cafeicultura (GERCA), 
subordinando ao Instituto Brasileiro do Café – IBC, em 1961, responsável por importantes 
propostas para o setor. 
Na época, de modo geral, os formuladores da política cafeeira avaliaram que existiam 
muitas regiões produtivas de café com predomínio de processos retrógados, práticas rotineiras 
para produtores tradicionais que não modernizavam o processo de produção, e que geravam 
uma enorme quantidade de terras ocupadas com lavouras de baixa produtividade e enorme 
volume de mão de obra utilizado, tornando a produção, em muitos casos, antieconômica. 
                                                 
90
 Para conhecer mais sobre as crises da cultura cafeeira no Brasil ver: Ortega; Jesus (2012) e Martins (2008).  
205 
 
Nessa visão, era necessário “convencer” o proprietário a substituir lavouras decadentes por 
novas, ou trocar por outras culturas.  
De acordo com Oliveira (2004), o tema foi explosivo para a época, pois abarcava 
questões sociais, políticas, econômicas e até humanitárias, ao envolver uma massa de 
trabalhadores que seriam desalojados, perdendo seus postos de trabalho e com poucas 
perspectivas de reaproveitamento. Entretanto, a necessidade da modernização, o temor de 
superprodução e a explosão da ferrugem, doença proveniente de um fungo que atacava o 
cafezal, fez o Governo implementar uma política agressiva. 
Assim, de 1961 a 1967, foram eliminados dois bilhões de pés de cafés no Brasil, de 
uma população próxima aos 4,5 bilhões. O Governo Federal, por meio do GERCA, indenizou 
os proprietários referentes a 1,5 bilhões de pés de café, e esses próprios proprietários 
erradicaram 0,5 bilhão por conta própria, erradicação que ocasionou a despensa de milhares 
de trabalhadores de seus postos de trabalho, gerou desenfreado fluxo migratório, 
principalmente, para os grandes centros urbanos, mas também para outras atividades 
agrícolas, em fase de diversificação. 
Nesse contexto, atenção especial foi dada aos cafezais situados em regiões sujeitas a 
geadas, que recorrentemente enfrentavam riscos ainda maiores para a produção. Nesses casos, 
eliminar-se-ia lavouras de áreas tradicionais e de baixa produtividade, como são os casos do 
norte do Paraná e oeste de São Paulo, em que o risco de geadas ampliava suas crises. Ao 
mesmo tempo, em novas áreas, ou nas áreas reformadas, foi disseminado o pacote tecnológico 
da Revolução Verde, estimulando a adoção de inovações tecnológicas como as agronômicas, 
biológicas, físico-químicas e mecânicas.  
As transformações por que passava a cafeicultura nacional foram influenciadas por 
mudanças que ocorreram na Economia nacional. De um lado, a modernização beneficiou-se 
do processo de industrialização pesada da Economia nacional, principalmente com o Plano de 
Metas (1955-60), que constituiu no País parte do parque industrial o que possibilitou nos anos 
seguintes a produção de bens de produção para a agricultura, como é o caso da indústria de 
tratores, de implementos agrícolas e indústrias químicas, seguindo com outros planos.  
De outro lado, a modernização foi incentivada por crédito farto e barato propiciado 
pelo Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR), instituído em meados da década de 1960, no 
âmbito do Estatuto da Terra, e que se converteu, conforme concluiu Delgado (1985), no 
grande motor das transformações por que passou a agricultura brasileira desde então. Essa 
modernização de parte da agricultura nacional atraiu novos investimentos ao setor 
206 
 
agroindustrial, constituindo o que se convencionou definir por complexos agroindustriais, 
entre eles, o Complexo Cafeeiro (GRAZIANO DA SILVA, 1996).  
No conjunto, além das políticas de erradicação de cafezais em zonas de baixa 
produtividade e/ou de elevado risco de geadas, outras transformações produtivas relocalizam 
a cafeicultura nacional. Assim, Martins (2008) aponta que as transformações impostas à 
atividade cafeeira causaram uma mudança de paisagem e na localização de sua produção, pois 
a ordem dos estados produtores se alterou significativamente. Com as fortes geadas de 1975, 
o Estado do Paraná, que chegou a produzir mais de 40% do café brasileiro, perdeu a liderança 
para o estado de Minas Gerais.  
Como lema adotado na ocasião era “Renovar para Salvar”, eliminando cafezais em 
terras desfavoráveis, a cultura e a seleção daqueles de maior produtividade e qualidade, cuja 
preocupação inicial estava voltada para a redução da superprodução, após as fortes geadas de 
1969, agregou-se outro objetivo à produção cafeeira nacional: impedir que oscilações tão 
bruscas comprometessem a exportação e, como consequência, a entrada de divisas. Foi nesse 
momento que uma política de zoneamento da cafeicultura nacional ganhou corpo, e o Cerrado 
Mineiro passou a ser uma área prioritária (RIBEIRO, 1985).  
A chegada do café ao Cerrado Mineiro também foi incentivada por políticas 
implementadas em meados dos anos 1970 com intuito de promover uma reterritorialização 
das terras de cerrado no Brasil Central e pela crise energética da década de 1970, que 
desencadeou o Programa Pró-Álcool, que contou com fortes incentivos governamentais, e 
levou à substituição de grandes áreas de lavoura cafeeira pela produção de cana, 
particularmente, no Estado de São Paulo. Como consequência, são constituídos “novos” 
cafezais, em Minas Gerais, especialmente, no Triângulo Mineiro e Alto Paranaíba (TMAP), 
mas também nos estados do Espírito Santo, Goiás, Bahia e Rondônia. 
Portanto, o Plano de Renovação e Revigoramento de Cafezais (PRRC), com iniciativa 
do Instituto Brasileiro do Café (IBC) e do Grupo Executivo de Racionalização da Cafeicultura 
(GERCA), contou com recursos do Tesouro e do Banco do Brasil, entre outros agentes 
financeiros, intensificou-se a expansão da cafeicultura na região do Cerrado, uma região 
pouco tradicional na produção agrícola até então, mas que possuía clima e altitudes bastante 
favoráveis. 
O Cerrado, que constitui o segundo maior bioma brasileiro, com uma área aproximada 
de dois milhões de km², em oito estados: Minas Gerais, Goiás, Tocantins, Bahia, Maranhão, 
Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Piauí e o Distrito Federal, apresenta índices 
pluviométricos regulares, com chuvas concentradas no verão. Possui grande biodiversidade e 
207 
 
aptidão para produção agrícola, particularmente, no topo de suas chapadas, cujas 
características favorecem a adoção da mecanização do processo produtivo. 
Em Minas Gerais, a mesorregião do TMAP foi pioneira na introdução de políticas 
governamentais que viabilizaram a difusão do padrão tecnológico da Revolução Verde no 
Cerrado brasileiro. Gonçalves Neto (1997) demonstra a ação do PRRC em Araguari ainda na 
década de 1970. Enquanto no Alto Paranaíba, no início da década de 1970, o Governo 
Mineiro introduziu o PADAP (Programa de Assentamento Dirigido ao Alto Paranaíba), 
financiando a compra de terras por parte, principalmente, para produtores que deslocavam do 
sul do País com potencial de modernizar a produção local.  
Ao “ocupar” as terras de cerrado com a atividade agrícola, foi imposto um modelo de 
produção por meio da difusão da Revolução Verde, que visava a introduzir práticas de uma 
agricultura mais “racional”, nos termos do “novo” padrão tecnológico. Os tecnocratas dos 
governos estadual e federal enalteciam que a região, “que ainda estava por ser ocupada”, seria 
transformada no “grande ‘celeiro’ de alimentos do mundo” e, para tanto, seriam colocados em 
prática grandes projetos governamentais para que se alcançasse aquele objetivo
91
. Assim 
sendo, o modelo agrícola adotado no Cerrado Brasileiro, guardadas algumas adaptações, foi o 
mesmo difundido por meio da internacionalização da Revolução Verde, que constituiu padrão 
tecnológico hegemônico no mundo.  
Várias críticas foram dirigidas aos programas governamentais de ocupação do cerrado, 
cuja lógica foi de privilegiar os indivíduos de fora, aqueles com “espírito empresarial”, 
enquanto que uma parcela importante dos agricultores da região não foi beneficiada pelos 
programas por não possuírem conhecimento do padrão tecnológico implantado nem o capital 
mínimo para sua adoção. Nos documentos de formulação do PADAP de 1972, seus 
coordenadores justificavam que os pequenos proprietários locais possuíam baixo nível 
técnico, eram de adaptação limitada e com pouco conhecimento dos mecanismos de crédito 
rural e da prática do cooperativismo, política que manteve um significativo número de 
agricultores familiares à margem do processo de “modernização” do cerrado. 
De acordo com França (1984), agricultores familiares que possuíam terras no alto das 
chapadas, mais adequadas à mecanização, foram estimulados a vendê-las por valores muito 
baixos, levando a migração de muito deles para as cidades-polo da região ou adquiriram 
novas terras. Aqueles agricultores que adquiriram novas propriedades nos municípios da 
                                                 
91
 Exemplos destes projetos são o PADAP, o POLOCENTRO (Programa de Desenvolvimento do Polo Centro) e 
o PRODECER (Programa de Desenvolvimento dos Cerrados). Sobre eles pode-se consultar Salim (1986) e 
França (1984). 
208 
 
região, em grande medida, adquiriram terras em áreas mais acidentadas, que inviabilizam a 
mecanização da produção (SHIKI; SHIKI, 2000). 
Em relação aos grandes proprietários da região, em um primeiro momento, também se 
colocaram como críticos desses projetos governamentais. Entretanto, de acordo com Ortega 
(2005b), ainda que não estivessem dispostos a se modernizarem, receberam benefícios 
decorrentes de um lado, da não cobrança de uma utilização mais produtiva de suas terras, 
permitindo-se mantê-las como reserva de valor; e, de outro, do reflexo da modernização das 
terras de seus vizinhos, que proporcionou a valorização de suas propriedades. Logo 
esqueceram estas críticas, pois gozavam de privilégios, mesmo não incorporando o “espírito 
empresarial”. Em um primeiro momento, a utilização de suas terras, continuou sendo feita a 
partir da prática de uma pecuária extensiva
92
, mas, com o tempo, também foram incorporando 
o novo método de produção (ORTEGA, 2005b).  
Assim, com as políticas governamentais direcionadas para os denominados 
“forasteiros”, apelido dado aos migrantes que deslocaram para os projetos de colonização do 
cerrado, bem como os grandes proprietários locais que se adaptaram aos novos métodos do 
processo produtivo agrícola, ambos constituíram a base de apoio de um pacto político que 
permitiu ao Governo incentivar as transformações verificadas no cerrado brasileiro.  
Conforme Ortega (2005b), apesar do modelo excludente adotado no Cerrado Mineiro, 
é inegável que, frente ao que o cerrado produzia até meados da década de 1970, a estratégia 
adotada foi extremamente bem sucedida, desde um ponto de vista exclusivamente 
produtivista. Observa-se a elevação do volume produzido de diversos produtos agropecuários 
(café, soja milho, entre outros), o aumento da diversificação agropecuária da região e os 
elevados níveis médios de produtividade alcançados. 
Para fazer frente à crescente prudução agropeucária que a região do cerrado 
experimentava, foi necessário construir uma infraestrutura básica em transportes e 
armazenagem, constituir uma importante atividade de pesquisa, incluindo grandes centros de 
pesquisas e de extensão rural ambos, levados a frente pelos governos federal e estadual.  
Com isso, houve mudanças significativas na cesta de produtos cultivados e mos 
animais criados. De uma produção primária de produtos alimentares básicos e de pouca 
transformação industrial até chegar ao mercado, como o arroz, feijão e milho, passou-se a 
priorizar uma produção mais integrada às agroindústrias, como é o caso dos sucos de frutas, 
café, soja, avicultura etc.; e, mesmo aqueles que já eram produzidos anteriormente, como a 
                                                 
92
 São nessas propriedades que, mais recentemente, em virtude do desemprego rural e urbano verificado na 
região é que se acirraram os conflitos pela terra, tornando a região uma das áreas mais conflituosas do país. 
209 
 
carne, o leite, o milho e o feijão, passaram a ser produzidos a partir da adoção de um pacote 
tecnológico completo e a sofrer um maior processamento até chegar ao consumidor final, 
integrando-se em cadeias agroindustirias. Além disso, boa parte dessa produção passou a ter 
no mercado externo seu principal comprador. 
Até recentemente, as críticas ao modelo adotado podiam ser consideradas como sendo 
fundamentalmente externas, dirigindo-se principalmente aos resultados sociais e ambientais 
provocados. Entretanto, pesquisas foram desenvolvidas demonstrando que as consequências 
de sua adoção levam à realização de críticas internas ao modelo, por não possibilitar a 
utilização sustentável das terras do cerrado, apesar de que sua ocupação naqueles moldes, 
continua em franco processo de expansão. Como consequência, foram introduzidas inovações 
agronômicas importantes para mitigar esses efeitos. Esses são os casos da adoção da prática 
do plantio direto, que visa a minimizar alguns efeitos degradantes do solo de cerrado, e da 
irrigação por gotejamento, particularmente, no caso da cafeicultura, com resultados positivos 
sobre os recursos hídricos (SHIKI, 1997). 
No Cerrado Mineiro, nos termos a que se propôs, a experiência da cafeicultura é uma 
das mais bem sucedidas na incorporação do padrão tecnológico da Revolução Verde e dos 
resultados gerados tanto em produção, produtividade e qualidade. Dessa maneira, a política de 
modernização da cafeicultura brasileira, aliado ao processo de modernização da produção nas 
terras de cerrado, tornou tal experiência exitosa, conforme veremos a seguir.  
 
 
5.2.2 O território café do Cerrado Mineiro 
 
Atualmente, a produção de café no território do Cerrado Mineiro, fruto das políticas 
públicas para incorporarem ao Cerrado atividades agropecuárias com base em um padrão 
tecnológico hegemônico, o da Revolução Verde, abrange terras em oito microrregiões 
geográficas criadas pelo IBGE no estado de Minas Gerais, são elas: Paracatu, Pirapora, 
Uberlândia, Patrocínio, Patos de Minas, Uberaba, Araxá e Piumhi, destacando-se sua 
concentração produtiva nas microrregiões de Uberlândia, Patrocínio e Patos de Minas. Essas 
mesmas microrregiões receberam, diretamente, projetos de assentamentos governamentais, 
como é o caso do PADAP na microrregião de Patos de Minas e do PRODECER na 
microrregião de Patrocínio. 
210 
 
É em função da evolução da produção da cultura cafeeira nessas oito microrregiões 
que foi possível consolidar o território Café do Cerrado Mineiro
93
. O território é constituído 
por 55 municípios no oeste do estado de Minas Gerais
94
 entre as oito microrregiões 
geográficas do IBGE que o compõe (<http://www.cafedocerrado.org>.). Esses municípios que 
formam o território Café do Cerrado possuem dinâmicas econômicas, sociais e políticas 
diferenciadas entre si, cujo elemento que os unem é a produção de cafés.  
Os 55 municípios abrangem uma grande área, são 112.326,90 km
2
 equivalentes a 
11.236.690 ha, ocupando 19,15% das terras de Minas Gerais, com grande variação na área 
pertencente a cada município, que parte do pequeno município de Arapuá com 173,89, km
2
 
até o município de João Pinheiro, o maior município mineiro com área de 10.727,47 km
2
, cuja 
média municipal para o território chega a 2.042,30 km
2
, enquanto a média mineira é de 
687,60 km
2
. (Tabela 9.4, Anexos).  
De acordo com o Censo de 2010, a população total dos 55 municípios atingiu 
2.093.319 habitantes, enquanto em 2000 era de 1.839.946 habitantes, crescimento médio de 
1,30% aa, frente ao o crescimento da população mineira, que foi de 0,91% a.a. O crescimento 
acima da média estadual foi estimulado, em grande medida, pela atividade do agronegócio 
presente em todos os municípios e que passa por cenário de crescimento na década. Dos 55 
municípios, apenas oito registram taxas negativas no crescimento populacional no período, 
todos com população inferir a 8.000 habitantes. Enquanto os outros 47 registraram 
crescimento, especialmente os municípios polos de cada microrregião e que concentram a 
população local.  
Assim, os dois municípios mais populosos do território, Uberlândia com 604.013 
habitantes e Uberaba com 295.988 habitantes cresceram acima da média da região, 1,88% aa 
e 1,62% aa, respectivamente entre 2000 e 2010. Enquanto Araxá cresceu 1,72% aa chegando 
a 93.672 habitantes; Araguari cresceu apenas 0,74% aa chegando a 109.801 habitantes; 
                                                 
93
 É importante esclarecer que a abrangência das terras de Cerrado em Minas Gerais é muito maior do que as que 
se concentram nessas microrregiões. O uso da expressão “Cerrado Mineiro”, nesse sentido, está ligado ao fato 
de que é nessas microrregiões que se concentra a produção de café em terras de cerrado no estado mineiro, 
denominado Café da Região do Cerrado Mineiro. 
94
 Os 55 municípios produtores de café que, por meio de nove associações, formam o Conselho das Associações 
de Cafeicultores do Cerrado (CACCER). Estes municípios são: Abadia dos Dourados, Araguari, Arapuá, 
Araxá, Bambuí, Bonfinópolis, Buritis, Buritizeiro, Campos Altos, Canápolis, Carmo do Paranaíba, Cascalho 
Rico, Conquista, Coromandel, Córrego Danta, Cruzeiro da Fortaleza, Douradoquara, Estrela do Sul, Grupiara, 
Guarda Mor, Guimarânia, Ibiá, Indianopolis, Iraí de Minas, João Pinheiro, Lagamar, Lagoa Formosa, 
Matutina, Medeiros, Monte Alegre, Monte Carmelo, Nova Ponte, Paracatu, Patos de Minas, Patrocínio, 
Pedrinópolis, Perdizes, Pratinha, Presidente Olegário, Rio Paranaíba, Romaria, Sacramento, Santa Juliana, 
Santa Rosa da Serra, São Gonçalo do Abaeté, São Gotardo, Serra do Salitre, Tapira, Tiros, Tupaciguara, 
Uberaba, Uberlândia, Unaí, Varjão de Minas e Vazante. 
211 
 
Paracatu cresceu 1,20% aa com 84.718 habitantes; Patos de Minas cresceu 1,14% aa 
chegando a 138.710 habitantes; Patrocínio cresceu 1,21% aa chegando a 82.471 habitantes e, 
por fim, Unaí que cresceu 1,03% aa chegando a 77.565 habitantes. Já os outros 39 municípios 
que apresentaram crescimento, possuem população inferior a 50.000 habitantes e crescimento 
variado, 23 deles cresceram a taxas inferiores a 1% aa, outros sete, entre 1% e 1,30% a média 
do território, e nove acima da média do território, como os municípios de Nova Ponte e Santa 
Juliana que receberam empreendimentos agroindustriais na década, registrando crescimento 
populacional acima dos 3% aa.  
Considerando a classificação do IBGE para o recorte urbano e rural, 90,46% da 
população residem nas cidades e apenas 9,54% vivem no campo, enquanto em Minas Gerais 
os percentuais são respectivamente 85,29% e 14,71%. Entretanto, o percentual médio não 
expressa bem a realidade, pela presença das duas maiores cidades que possuem pouco mais de 
2% da população morando no campo, enquanto nos pequenos municípios, a população rural 
supera a média mineira, em muitos deles a população residindo no campo supera a casa dos 
30%, como são os casos dos municípios de Indianópolis e Pratinha.  
Ao seguir a classificação do IBGE para separação da população urbana e rural, a 
análise dos dados entre os dois Censos Populacionais revela que a população Urbana do 
território cresceu 1,54% aa e a rural decresceu a taxa de – 0,69% aa, sendo que apenas 15 
municípios apresentaram taxa positiva. Entretanto, a queda é bem menor que a média mineira 
(- 1,1% aa). Dados que indicam continuidade de migração da população dos estabelecimentos 
rurais rumo às cidades, principalmente da cidade onde se encontra o estabelecimento.  
Considerando a área e a população, no conceito de ruralidade, pode-se concluir que o 
território do café é rural, pois a densidade média é de apenas 18,64 hab./km
2
. Em 30 
municípios, a densidade é inferior a 10 hab./km
2
, outros 22 possuem densidade acima de dez e 
inferior a 50 hab./km
2
, dois estão entre 51 e 100 hab./km
2
 e o município de Uberlândia possui 
146,78 hab./km
2.
 Assim, utilizando a classificação de Veiga (2001b) apresentada no capítulo 
segundo dessa tese, apenas quatro municípios são urbanos, outros quatro considerados 
rurbanos e o restante, são municípios rurais.  
O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH
95
) dos municípios do Território Café do 
Cerrado está próximo à media mineira (0,773), classificado como IDH médio alto. Dos 55 
                                                 
95
 Índice de Desenvolvimento Humano. Este índice foi desenvolvido em 1990 pelo economista paquistanês 
Mahbub ul Haq, e vem sendo usado desde 1993 pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento 
em seu relatório anual. O índice varia de zero (nenhum desenvolvimento humano) até 1 (desenvolvimento 
humano total), sendo os países classificados deste modo: 
• Quando o IDH de um país está entre 0 e 0,499, é considerado baixo.  
212 
 
municípios, 22 possuem IDH acima dessa média, destacando os municípios líderes das 
microrregiões (Araguari, Patos de Minas, Uberlândia, Uberaba e Unaí) que superam o índice 
de 0,800, classificado como IDH alto, enquanto 22 municípios possuem IDH entre 0,720 e a 
média mineira. Apenas um município tem o seu IDH abaixo de 0,700, Buritizeiro com 0,659 
(Tabela 9.4, Anexos).  
A atividade econômica para o conjunto dos 55 municípios é bastante diversificada, de 
um lado, pode ser apontada a liderança de Uberlândia e Uberaba com presença significativa 
de atividades nos três setores da Economia, cujos PIBs estão entre os 100 maiores do País de 
acordo com dados do IBGE para o ano de 2010, nas posições 26ª e 78ª, respectivamente. Em 
seguida aparecem os municípios polos das microrregiões (Araxá, Araguari, Paracatu, Patos de 
Minas, Patrocínio e Unaí) com presença de atividades nos três setores, especialmente, com 
foco no agronegócio.  
A atividade que está presente em todos os municípios é a produção agropecuária, 
caracterizando o território com produção diversificada dentro do setor. De acordo com dados 
do IBGE para o ano de 2010, Minas Gerais manteve dezessete municípios entre os 100 
maiores municípios em relação ao Valor Adicionado Bruto da Agropecuária no País, dos 
quais quatorze são municípios pertencentes ao território do café. Entre esses quatorze, 
destacam-se os municípios classificados como os grandes produtores de café da região, como 
Patrocínio, Araguari, Coromandel, Rio Paranaíba, Perdizes e Patos de Minas. Além do café, 
dentro do estado de Minas Gerais, os municípios que fazem parte do Território do Café 
figuram entre os maiores produtores do Estado na produção de leite bovino e gado de corte, 
na produção de milho, soja, feijão, batata inglesa, madeira, entre outros produtos.  
Entretanto, a produção comum ao conjunto dos 55 municípios é o café, cuja área total 
plantada é superior a 175.000 ha. De acordo com dados do IBGE para o ano de 2010, a área 
plantada está distribuída de forma bastante desigual entre os 55 municípios: nove possuem 
área plantada inferior a 100 ha cada, como Abadia dos Dourados e Conquista; dezoito 
possuem área plantada superior a 100 ha e inferior a 1.000 ha cada, como Nova Ponte e 
Tapira; dezessete possuem área plantada entre 1.000 ha e 5.000 ha cada, como Estrela do Sul 
e Bambuí; seis possuem área plantada superior a 5.000 ha e inferior a 10.000 ha; e o grupo 
acima de 10.000 ha de café plantado é composto por cinco municípios: Rio Paranaíba (11.280 
                                                                                                                                                        
• Quando o IDH de um país está entre 0,500 e 0,799, é considerado médio. 
• Quando o IDH de um país está entre 0,800 e 1, é considerado alto. 
213 
 
ha), Serra do Salitre (11.550 ha), Araguari (11.580 ha), Monte Carmelo (14.300 ha) e 
Patrocínio, o município líder da atividade cafeeira no território e no Brasil, com (30.114 ha).  
Os dois maiores grupos, que reúne os 11 municípios com mais de 5.000 ha de café 
plantado, totalizam 123.500 ha equivalente a 70,48% da área total e lideram a produção 
cafeeira no território. Assim, o território pode ser caracterizado como zona, aquele de espaço 
contínuo como foi demonstrado no capítulo segundo, visto que a produção cafeeira está 
presente em municípios vizinhos, interligados por um conjunto de redes, por meio de 
cooperativas, associações, representantes comerciais, fornecedores de insumos e assistência 
técnica etc.. 
O cultivo de café, atividade que caracteriza o território, ocorre em solos de cerrado a 
uma altitude entre 800 e 1.300 metros acima do nível do mar, com temperaturas médias entre 
18° e 23°C, e índice pluviométrico de 1.600 milímetros médios anuais e baixa umidade 
relativa do ar no período de colheita, condições climáticas ótimas para seu cultivo no Cerrado 
Mineiro. Somadas às características de relevo, grandes planícies no alto das chapadas, 
encontram-se uma situação bastante favorável ao cultivo do café, que contribuíram 
sobremaneira para o cultivo de plantas que propiciam um produto que propicia elevada 
qualidade da bebida
96
 (<http://www.cafedocerrado.org>). 
Com essas características, não é à toa, portanto, que os pouco mais de 170.000 
hectares de café em produção, oferecem uma produção média de 4,5 milhões de sacas de 60 
Kg a cada ano. (IBGE/LSPA, <http://www.seapa.gov.mg.br>, acessado em 02/01/2012).  
Para chegar a essa área e a esse volume de produção, em uma terra até então estranha 
para produção de café em escala comercial, um longo processo de transformações foi 
engendrado. Contou com políticas públicas para incorporação da área de cerrado como grande 
produtor agropecuário, com pesquisas públicas e privadas capazes de gerar inovações 
tecnológicas para desenvolvimento da cultura cafeeira no cerrado
97
, com o deslocamento de 
produtores de café de regiões tradicionais como São Paulo e Paraná e mesmo de outras 
regiões de Minas Gerais, além do deslocamento de produtores de outras culturas da região 
para o café.  
Uma análise dos dados da cafeicultura no cerrado mineiro, por meio dos Censos 
Agropecuários, permite concluir que houve uma acelerada evolução da produção entre os 
                                                 
96
 Na década de 1990 e início dos anos 2000, os produtores da região receberam quase todos os dez primeiros 
prêmios “Brasil de Qualidade de Café Expresso”, patrocinados pela empresa italiana Illycafé. 
97
 Para ver mais sobre as inovações tecnológicas aplicadas a cafeicultura, ver Jesus (2003) e Ortega; Jesus 
(2012).  
214 
 
anos de 1970 e 2006. Observando-se os dados relativos às lavouras permanentes dos 55 
municípios que integram a Federação dos Cafeicultores do Cerrado, anteriormente 
CACCER
98
, constituída por associações de produtores e cooperativas, uma proxy da 
cafeicultura na região, constata-se que houve uma ampliação de área dessas lavouras em 
quase 700% naquele período, que passou de 35.676 há, em 1970, para 241.538 ha em 2006 
(Tabela 5.1).  
 
TABELA 5.1 Lavouras permanentes no estado de Minas Gerais e nos municípios do 
CACCER em hectares. 
ANO  1970 1975 1970 1985 1995/96 2006 
Lavouras permanentes - MG 548.505  655.363  1.135.748  1.288.913  1.188.053  1.713.511  
Lavouras permanentes nos 
municípios do CACCER 
35.676  52.639  118.044  149.730  161.086  241.538  
Lavouras temporárias nos 
municípios do CACCER 
392.105 604.064  671.962  943.961  954.907  1.304.953  
Fonte: Dados dos Censos Agropecuários MG, FIBGE – 1970, 1975, 1980, 1985, 1995/96 e 2006. 
 
Em 2006, dos 241.538 ha, 147.423 ha estavam ocupados com café, o que equivale a 
61% da área total. Entretanto, o crescimento da lavoura cafeeira foi mais acentuado, pois, em 
1970, a produção de café em escala comercial era inexpressiva na região. Conforme dos 
dados da Tabela 5.1, o incremento de lavouras permanentes, nessa região, dá-se bem acima da 
média mineira, o que demonstra a importância que a cultura cafeeira dessa região vem 
assumindo no estado de Minas Gerais ao longo dos últimos 40 anos.  
Os dados do Censo Agropecuário de 2006 demonstram a importância e as 
particularidades da cafeicultura no Cerrado Mineiro. Na Tabela 5.2, verifica-se a produção 
dos cafés arábica e café canephora, denominado conilon, alcançada na região do Cerrado 
Mineiro. A produção brasileira de cafés está concentrada na primeira variedade com 80% da 
produção total. Entretanto, o percentual dessa variedade, no Cerrado Mineiro, é de 96,2% dos 
estabelecimentos no ano de referência da pesquisa censitária, 2006. Por ser uma variedade de 
café de maior produtividade e de melhor qualidade na bebida, valorizada no mercado, é que 
ocorre elevada concentração da variedade arábica, cuja produção é dirigida aos mercados 
nacionais e internacionais mais exigentes.  
                                                 
98
 A Federação dos Cafeicultores do Cerrado é a denominação mais recente (desde 2010) do Conselho das 
Associações dos Cafeicultores do Cerrado (CACCER).  
215 
 
Já a variedade de café canephora, denominado conilon, tem pequena participação do 
estado de Minas Gerais em relação ao Brasil, aproximadamente, 10% da produção nacional. 
No Cerrado Mineiro, encontramos apenas 193 estabelecimentos com tal variedade, 
produzindo cerca de 16% da produção do Estado. Embora haja que se registrar crescimento 
significativo de produção dessa variedade, nos últimos anos, especialmente para formação dos 
blends de cafés. 
 
TABELA 5.2 Estabelecimentos com mais de 50 pés existentes em 31.12.06 de café arábica 
em grão (verde) e café canephora (robusta, conilon) em 2006. 
Quantidade Valor 
Produzida
( t )
Produção
(1 000 R$)
Pés
colhidos
(1000 pés)
Área
colhida
(ha)
Área
plantada
(ha)
Pés 
existentes
(1000 pés)
Pés 
Plantados 
em
2006 
(1000 pés)
Área 
plantada 
ha / 
estabeleci
mentos
Quatidade 
produzida/
Área 
Colhida há 
( t )
Sacos/
há
Brasil 200.859   1.889.719  7.356.140  3.040.301  1.292.290  1.547.085  3.626.880  316.491    7,70         1,46           24,37  
Minas Gerais 104.939   1.227.815  5.223.848  2.033.589  791.194     927.243     2.400.086  199.591    8,84         1,55           25,86  
Municípios do Caccer 4.879       247.257     1.168.958  404.693     122.037     143.701     472.356     43.614      29,45       2,03           33,77  
Localidade
Brasil 85.984     471.037     1.210.159  614.315     395.560     477.088     734.722     62.201      5,55         0,99           16,46  
Minas Gerais 8.488       43.964       141.200     65.431       31.703       37.497       78.962       4.265        4,42         1,17           19,54  
Municípios do Caccer 193          7.154         26.601       7.916         2.724         3.722         12.704       703           19,28       1,92           32,04  
Café canephora (robusta, conilon)
Estabelecimentos com mais de 50 pés existentes em 31.12 de café arábica em grão (verde) e café canephora (robusta, conilon)
Localidade
Café arábica em grão (verde)
Estabele-
cimentos
Colheita Efetivos  em  31.12 Dados gerais 
 
Fonte: Dados dos Censos Agropecuários MG, FIBGE – 2006. 
 
Os dados censitários de 2006 revelam a importância da cafeicultura em Minas Gerais, 
expressa na participação de 52,24% dos estabelecimentos de café arábica do Brasil (104.939), 
e por 64,98% da produção do País (Tabela 5.2), dados que revelam uma produtividade média 
superior à brasileira. Enquanto isso, no Território do Café do Cerrado Mineiro, existem 4.879 
estabelecimentos, equivalentes a apenas 4,65% dos estabelecimentos de Minas Gerais, mas 
que respondem por 20,14% do café tipo arábica no Estado, o que demonstra a elevada 
produtividade da região.  
A participação reduzida no número de estabelecimentos produtores de café no estado 
de Minas Gerais (4,65%), ante uma participação de 20,14% do volume de produção do café 
tipo arábica, ocorre pela maior produtividade média alcançada, 33,77 sacas/ha, enquanto a 
mineira foi de 25,88 sacas/ha para o ano de 2006. Interessante observar, ainda, quando se 
comparam os estratos de área da cafeicultura do Cerrado Mineiro com a mineira, o tamanho 
médio dos estabelecimentos no Cerrado Mineiro é de, aproximadamente, 30 hectares, 
enquanto no Estado, não atinge nove hectares. Esse tamanho médio superior dos 
estabelecimentos influencia de forma direta a aplicação das inovações tecnológicas, 
particularmente, as agronômicas e as mecânicas que propicia uma produtividade mais elevada 
que a média mineira. 
216 
 
Como resultado, além da participação superior no volume de produção do Cerrado 
Mineiro, quando comparado com o número de estabelecimentos, essa produtividade média é 
alcançada com um produto de qualidade média superior ao de outras regiões, o que, associado 
às conquistas obtidas na consolidação da construção de uma marca reconhecida, dão uma 
rentabilidade superior à média estadual. Assim, aquela região detém 22,38% do valor gerado 
na produção de café no Estado no ano de referência, 2006.  
Ainda com relação aos dados da Tabela 5.2, podemos verificar que os produtores de 
café continuam investindo na produção, haja vista o número de pés plantados em 2006. No 
Cerrado Mineiro, houve um incremento de, aproximadamente, 10% de pés de café em relação 
aos 472 milhões do ano anterior. Essa ampliação foi obtida em parte com a ampliação da área 
plantada, mas também com a renovação de lavouras já esgotadas, utilizando a técnica do 
adensamento. No início da década de 2010, em função dos bons preços que o café vem 
obtendo, a formação de novas lavouras e a renovação de antigas vêm ocorrendo em um ritmo 
acelerado.  
Os dados da Tabela 5.3 ajudam a compreender parte da estrutura fundiária nos 
municípios do CACCER, que apresentam dinâmica diferenciada em relação ao Estado e ao 
País. Fica evidente, a partir de seus dados, que o tamanho médio dos estabelecimentos 
agropecuários nesses municípios supera em área o tamanho médio dos estabelecimentos 
encontrado em Minas Gerais e no Brasil; enquanto, para o total de estabelecimentos 
agropecuários, a média do País é de 63,75 ha, no Território do Café do Cerrado é de 144,13 
ha. Ao dividir esses estabelecimentos entre agricultura familiar e não familiar, no Estado 
mineiro, temos 20,22 ha e 208,42 ha, respectivamente, enquanto nos municípios do 
CACCER, essas áreas saltam para 38,91 ha na agricultura familiar e 395,17 ha na agricultura 
patronal. 
A mesma dinâmica é encontrada nas lavouras permanentes, entretanto, em menor 
dimensão, pelas características de manutenção deste tipo de lavoura, como é o caso do café. 
Neste caso, o tamanho médio do estabelecimento agropecuário com produção de lavouras 
permanentes no Território do Café do Cerrado Mineiro é muito superior à média mineira e 
brasileira, principalmente, para os estabelecimentos não familiares. Nesse tipo de 
estabelecimentos, a área alcança uma média de 52,70 ha, enquanto a média mineira é de 23,02 
ha e do Brasil de 29,69 ha. Já agricultura familiar registrou apenas 4,57 ha nos municípios do 
CACCER e 3,04 ha no Estado e 3,48 ha no Brasil. Esses fatos demonstram que a atividade 
cafeeira no Cerrado Mineiro tem um caráter excludente, em função do avanço técnico, do 
capital aplicado, entre outras características. 
217 
 
TABELA 5.3 Área total, número e área média* dos estabelecimentos agropecuários por tipo 
de utilização. 
Brasil Minas Gerais  Mun. Caccer 
Área dos Total 329.941.393  32.647.547         7.240.716         
estabelecimnetos Não familiar 249.690.940  23.801.664         5.863.137         
agropecuários (ha) Agricultura familiar 80.250.453    8.845.883           1.377.576         
Número de Total 5.175.489      551.617              50.238              
estabelecimentos Não familiar 807.587         114.202              14.837              
agropecuários (Un) Agricultura familiar 4.367.902      437.415              35.401              
Área média Total 63,75             59,19                  144,13              
por (ha) Não familiar 309,18           208,42                395,17              
Agricultura familiar 18,37             20,22                  38,91                
Área dos Total 11.612.227    1.713.511           241.541            
estabelecimnetos Não familiar 7.321.986      1.134.056           205.253            
agropecuários (ha) Agricultura familiar 4.290.241      579.456              36.252              
Número de Total 1.480.243      239.949              11.831              
estabelecimentos Não familiar 246.629         49.255                3.895                
agropecuários (Un) Agricultura familiar 1.233.614      190.694              7.936                
Área média Total 7,84               7,14                    20,42                
por (ha) Não familiar 29,69             23,02                  52,70                
Agricultura familiar 3,48               3,04                    4,57                  
Área, número e área média dos estabelecimentos agropecuários por tipo de utilização
Discriminação
Total
Lavouras
permanentes
 
Fonte: Dados dos Censos Agropecuários MG, FIBGE – 2006. 
* Área média: resultado da divisão da área dos estabelecimentos pelo número de estabelecimentos.  
 
Também, é importante lembrar que entre os critérios para a definição da agricultura 
familiar, além do tamanho da propriedade, medido em módulos fiscais (quatro na região 
sudeste), temos a renda anual obtida e o número de trabalhadores contratados. No caso do 
café, como o valor agregado da saca é elevado, poucos hectares de produção (15), supera o 
valor de faturamento anual. Ao mesmo tempo, tal atividade demanda muitos trabalhadores, 
principalmente, na fase de colheita, o que também exclui os pequenos produtores. Como 
consequência, produtores que em outras atividades e/ou regiões são enquadrados como 
agricultores familiares, na cafeicultura do Cerrado Mineiro acabam sendo classificados como 
agricultores não familiares.  
A Tabela 5.4 reforça o argumento de que a participação da agricultura familiar em 
lavouras permanentes nos municípios que compõem o CACCER é relativamente pequena. No 
estado de Minas Gerais, o percentual de agricultores familiares participando da produção de 
lavouras permanentes chega a 33,82%, média próxima a brasileira. Essa participação no 
Território do Café do Cerrado Mineiro é menor, apenas 15,01%. Quando se verificam os 
dados de área total, que abarcam outras atividades, como as lavouras permanentes e a 
pecuária, esses percentuais aumentam. Assim, o percentual da área total da agricultura 
familiar supera os 19%, inferior a média nacional.  
 
218 
 
 
TABELA 5.4 Participação percentual da agricultura familiar.  
% de área total % do número de % de área total % do número de
da agricultura estabelecimentos da agricultura estabelecimentos 
familiar da agricultura familiar familiar da agricultura familiar
Brasil 24,32                  84,40                             36,95                 83,34                             
Minas Gerais 27,10                  79,30                             33,82                 79,47                             
Mun. Caccer 19,03                  70,47                             15,01                 67,08                             
Área total Lavouras permanentes
 
Fonte: Dados dos Censos Agropecuários MG, FIBGE – 2006. 
 
Analisando o perfil apenas dos cafeicultores, percebe-se que o padrão de produção dos 
cafeicultores no Território do Cerrado Mineiro é bastante diversificado, seja em função da 
estrutura fundiária, seja pelo perfil de produção e obtenção de renda. A tabela 5.5 exibe dados 
que nos permitem realizar uma caracterização das propriedades dos cafeicultores. Nela 
podemos perceber que a estrutura de produção dos cafeicultores, a partir dos estratos de área
99
 
estabelecidos na pesquisa, é relativamente bem distribuída, enquanto os considerados grandes 
produtores
100
 representam 49,27%, os estratos abaixo de 50 ha, médios, pequenos e mini-
produtores ficam com 50,73%.  
Entretanto quando consideramos a distribuição da área total das propriedades em que 
se pratica a cafeicultura, fica evidente a concentração de terra nos estratos dos grandes 
produtores que concentra mais 95% da área total, especialmente o estrato acima de 500 ha, 
que ocupa 66,23% da área total das propriedades que possuem lavouras cafeeiras. Os estratos 
abaixo de 50 ha, médios, pequenos e mini-produtores ficam com apenas 4,71% da área total.  
Assim, o tamanho médio de propriedade dos cafeicultores apresenta grande amplitude, 
pois, enquanto o maior estrato tem propriedade média acima de 1.702 ha, o menor estrato tem 
propriedade média de 6,39 ha. Mesmo nos estratos de grandes propriedades, há grandes 
diferenciações, pois o estrato de 200 ha a 499,9 ha a média de propriedade cai para 286,82 ha 
e no segmento de 50 ha a 99,9 ha 72,32 há. No estrato das médias, a média de propriedade 
ficou em 31,53 ha.  
 
 
                                                 
99
 Na atividade cafeeira, os produtores são enquadrados como minifundistas — até dez hectares; pequenos 
cafeicultores — de dez a vinte hectares; médios cafeicultores — de 20 a 50 hectares; e grandes cafeicultores 
— acima de 50 hectares. 
100
 Há que se ressaltar que o estrato de tamanho grande é amplo, pois compreende os produtores acima de 50 
hectares, no primeiro estrato, entre 50 e 99 hectares, que, em outras atividades são considerados como médios, 
inflam o número de grandes cafeicultores, pela grande presença deste tipo de propriedade no território do café.  
219 
 
TABELA 5.5 Caracterização das propriedades dos cafeicultores no Cerrado Mineiro. 
% de 
produtores
distribuição da 
área total (%)
Tamanho 
médio 
% da área 
ocupada 
com café
Acima de 500 ha 8,09 66,23 1.702,97 27,65
De 200 a 499,9 ha 11,03 15,21 286,82 38,76
De 100 a 199,9 ha 10,66 7,08 138,05 55,11
De 50 a 99,9 ha 19,49 6,78 72,32 62,10
Médias De 20 a 49,9 ha 20,22 3,07 31,53 55,79
Pequenas De 10 a 19,9 ha 19,49 1,30 13,91 67,12
Mini De 0,1 a 9,9 ha 11,03 0,34 6,39 85,08
Total - 100,00 100,00 207,97 35,19
Estrutura da (s) propriedade (s)
Grandes 
Categoria
 
Fonte: Ortega e Jesus (2012). 
 
Ainda é importante observar, com base nos dados da Tabela 5.5, que o percentual de 
ocupação das propriedades vai crescendo à medida que o seu tamanho de área vai caindo. 
Enquanto no estrato das grandes propriedades, na faixa acima de 500 ha, a ocupação é de 
27,65% com lavouras de café, no estrato das minipropriedades o percentual salta para 
85,08%, dados que indicam que no caso das propriedades maiores, além da produção de café, 
ocorrem outras atividades produtivas, mesmo descontando as áreas de reservas e de 
preservação permanente.  
Em entrevistas realizadas com os cafeicultores, pôde-se constatar que os produtores de 
café do Cerrado Mineiro mantêm uma estrutura de renda diversificada, cerca de 30% 
declararam que sua renda vem, exclusivamente, da atividade cafeeira, enquanto 70% mantêm 
outras atividades geradoras de renda, tanto atividades agropecuárias como não agropecuárias, 
no interior do estabelecimento ou fora dele. Embora haja considerável diversificação de 
atividades, de acordo com dados de pesquisa de campo, mais de três quartos dos cafeicultores 
têm como fonte de renda principal a produção de café.  
Conforme apresentado, a atividade cafeeira no Cerrado Mineiro avançou 
aceleradamente adotando inovações tecnológicas, em todas as etapas do processo produtivo. 
A intensificação da mecanização do processo produtivo implicou o estreitamento das relações 
à montante da atividade agrícola, tanto com relação a empresas de máquinas e implementos 
como da indústria química, pois a adoção de inovações mecânicas favorece a adoção de 
insumos químicos. De outro lado, a adoção de inovações mecânicas avançou aceleradamente, 
provocando transformações nas relações de trabalho, como é o caso da mecanização da 
220 
 
colheita, que no caso do café, sempre foi forte demandante de força de trabalho manual e 
temporária, particularmente na colheita. 
O processo mecanização da atividade cafeeira do Cerrado Mineiro, em um primeiro 
momento, disseminou-se como atividade de preparação do solo, plantio e tratos culturais 
desde sua implantação na região. Nessas atividades, seu impacto sobre o emprego não foi 
negativo. Entretanto, nas últimas duas décadas, à medida que a mecanização avançou na fase 
de colheita, essa atividade vem impactando de sobremaneira o emprego temporário, o de 
menor qualificação, eliminando milhares de postos de trabalho, e de outro lado, para o 
emprego permanente, mais qualificado, como é o caso dos operadores de colhedoras e de 
equipamentos, novos postos de trabalho vêm surgindo. Nesse caso, a mecanização da colheita 
no território foi acelerada pela prática da terceirização, por empresas e produtores que 
possuem colhedoras, o que permite aos pequenos produtores modernizar essa fase da 
produção. 
De acordo com dados apresentados por Ortega e Jesus (2012), 82,72% dos 
cafeicultores do Cerrado Mineiro adotam a colheita mecanizada em suas lavouras, destes 
cerca de um terço têm colhedoras próprias, os outros dois terços utilizam colhedoras de 
terceiros (empresas e de outros cafeicultores), entre os principais motivos para o avanço da 
mecanização estão: redução de custos, agilidade da colheita e redução de pessoal. Os autores 
estimam que existam 500 colhedoras em atividade no Cerrado Mineiro, sendo que cada uma 
substitui entre 80 e 100 trabalhadores braçais, o que significa que cerca de 40.000 postos de 
trabalhos foram eliminados na colheita do café.  
Assim sendo, a atividade cafeeira cresceu e consolidou-se no Cerrado Mineiro 
espalhando-se por 55 municípios, em um processo em que foram implantadas técnicas 
modernas de produção, gerando maior produtividade e qualidade, com significativos impactos 
socioeconômicos para o território. 
  
 
4.3 A consolidação de uma articulação territorial no território Café do Cerrado 
Mineiro: o capital social constituído desde baixo 
 
Conforme foi destacado, a evolução da atividade cafeeira no Cerrado Mineiro recebeu 
grande estímulo de políticas governamentais: nos assentamentos dirigidos, na pesquisa com 
geração de inovações tecnológicas, na assistência técnica, no financiamento e na regulação. 
221 
 
Entretanto, com a implantação das políticas liberalizantes no Brasil no início da década de 
1990 (conforme foi demonstrado no capítulo primeiro), ocorreu a extinção do Instituto 
Brasileiro do Café (IBC) e retirada do Brasil dos acordos internacionais do setor cafeeiro, em 
um momento em que o setor passava por severa crise, agravada com aumento da oferta 
mundial de café que ocorreu com entrada de novos países produtores e com o aumento da 
produção dos concorrentes internacionais, possibilitada pelo fim daqueles acordos, o que 
provocou queda de preços.  
Essa nova realidade incentivou a organização e regulação privada dos cafeicultores do 
Cerrado Mineiro, com alguns pioneirismos. Para enfrentar essa nova situação na atividade 
cafeeira, na cafeicultura do Cerrado Mineiro foi-se consolidando uma estrutura de governança 
que propiciou a concertação social com vistas a reocupar os espaços de intervenção que antes 
era ocupado pelo Estado. Uma experiência resultante de uma nova etapa do associativismo 
rural no Brasil, em que os agricultores se organizam em função do produto na qual se 
especializaram e da região em que atuam. Segundo Ortega (2005b), as organizações 
representativas, de caráter especializado por produto, retiram boa parte do protagonismo da 
representação política exercida pelos sindicatos rurais, organizações de caráter unitário.  
Nesse sentido, em 1992 foi fundado o CACCER, com o objetivo de valorizar a 
cafeicultura do Cerrado Mineiro, beneficiando-se das condições de produção local, que 
permite dar ao produto melhor qualidade. Na fase inicial, o CACCER assumiu a 
responsabilidade pela articulação das ações estratégicas de comercialização da produção, por 
meio de um marketing que consolidou a construção de uma marca: Café do Cerrado, hoje 
denominada de Café da Região do Cerrado Mineiro para ser comercializada de forma direta.  
Para tanto, além da estratégia comercial, que adotou medidas para realizar transações 
diretas, sem intermediários, foi incentivado o uso adequado de tecnologias no processo 
produtivo e o fornecimento de um importante suporte técnico para os produtores filiados ao 
CACCER bem como as associações que se foram constituindo. 
(<http://www.cafedocerrado.org>.). 
Essa estratégia de valorizar a produção cafeeira do Cerrado Mineiro por meio da 
experiência inovadora de um Conselho teve origem no movimento de associativo por que 
passou o território. Em 1984, no município de Araguari, foi fundada a primeira associação de 
cafeicultores do cerrado: a Associação dos Cafeicultores de Araguari (ACA) 
(<http://www.aca.com.br>). Logo a seguir, foi fundada a Associação de Apoio aos Produtores 
Rurais da Região de São Gotardo (Assogotardo). Segundo Ortega e Jesus (2012), a 
Assogotardo teve particular importância no desenvolvimento da cafeicultura do Cerrado 
222 
 
Mineiro, em função da implementação PADAP, que atraiu agricultores com experiência na 
cafeicultura que fugiam das tradicionais zonas produtoras (São Paulo e Paraná), submetidas 
constantemente a geadas, para promover uma nova ocupação do cerrado e se organizaram em 
torno dessa associação. 
Ainda na década de 1980, no início do ano de 1987, no município de Patrocínio foi 
criada a terceira associação, denominada Associação dos Cafeicultores da Região de 
Patrocínio (Acarpa) (<http://www.acarpa.com.br>). Essa associação incentivou fortemente a 
cafeicultura no município de Patrocínio, tornado-se o maior produtor do estado de Minas 
Gerais. Na década de 1990, foram sendo criadas outras associações por toda a região, em 
1991, foram constituídas a Associação dos Cafeicultores da região de Carmo do Paranaíba 
(ASSOCAFÉ), a Associação dos Cafeicultores da região de Monte Carmelo (AMOCA), a 
Associação dos Cafeicultores de Coromandel (ASSOCORÓ)
101
. As últimas associações 
criadas na região foram a Associação dos Cafeicultores de Campos Altos e Região (ACCAR), 
em 1993; a Associação dos Cafeicultores do Nordeste Mineiro (ACANOR), em 1997; e a 
Associação dos Cafeicultores de Sacramento (ACASA), em 1998. Tanto a ACCAR como a 
ACASA, não estão mais filiadas à Federação dos Cafeicultores da Região do Cerrado. Nos 
anos 2000, foi criada a Associação dos Pequenos Produtores do Cerrado, cuja sede fica em 
Patrocínio e conta com filiados de vários municípios. 
Todas as associações são regidas por estatutos, possuem sede e estrutura funcional 
para assessoramento técnico, político e jurídico junto aos sócios, embora algumas tenham 
maior destaque. Normalmente, sua gestão é composta por cafeicultores sócios, que constituem 
a assembleia geral, e de cargos da Diretoria Executiva, do Conselho Diretor e do Conselho 
Fiscal.  
É no contexto de consolidação das associações que foi criado o CACCER. Esse 
Conselho começou a ser gestado em julho de 1991, quando a Acarpa realizou no município de 
Patrocínio, o 1º Seminário Sobre a Cafeicultura na Região dos Cerrados. Os temas discutidos, 
durante três dias, ademais dos referentes à cafeicultura do Cerrado Mineiro, estendeu-se aos 
aspectos da cafeicultura nacional. Naquele momento, e em face do já elevado número de 
associações de cafeicultores da região e da crise que o setor enfrentava, começou-se a discutir 
a possibilidade da constituição de uma entidade que congregasse os cafeicultores do Cerrado 
em uma única organização. 
                                                 
101
 A Assocoró enfrentou crises no inicio dos anos 2000 e foi extinta. 
223 
 
Foi em julho de 1992, em uma reunião dos presidentes de sete Associações existentes 
até aquele momento, que criou-se o CACCER (Conselho das Associações dos Cafeicultores 
do Cerrado). Posteriormente, foi criada a denominação de origem com o nome Café do 
Cerrado, registrada junto ao Instituto Nacional de Propriedade Industrial. Também foi 
estabelecido que o financiamento para o CACCER é feito a partir da contribuição mensal das 
Associações integrantes e da cobrança pelos certificados de denominação de origem emitidos. 
Mais recentemente, tem sido implementadas parcerias com as torrefadoras que processam o 
“Café do Cerrado”, que para comercializarem o produto pagam R$0,10 por quilo 
comercializado ao CACCER. Os recursos gerados, assim como ocorre com as Associações, 
são fiscalizados por um Conselho Fiscal. 
Inicialmente, entre as atividades desenvolvidas pelo CACCER merecem destaque: 
i) o Conselho realiza, por meio da instituição do “Certificado de Origem”, o controle 
de qualidade de seu produto a partir da criação e registro da marca Café do Cerrado (Região 
do Cerrado Mineiro), 
ii) celebra de convênios com entidades públicas e privadas para o desenvolvimento de 
pesquisa, assistência técnica e assessoria para a concessão do certificado de qualidade; 
iii) atua na formação de infraestrutura comercial, com a construção de armazéns 
próprios e busca de condições especiais para a utilização de armazéns públicos, integrando 
assim os produtores ao sistema de mercado eletrônico do café; 
iv) atua na promoção do produto por meio de campanhas de incentivo ao consumo de 
café de qualidade. Essa ação, além da publicidade, inclui a facilidade de venda de máquinas 
de café expresso, treinamento dos funcionários de bares e restaurante e garantia do 
suprimento do produto; 
v) instalação e manutenção de terminais de acompanhamento on line das Bolsas das 
Mercadorias; 
vi) especialização de seus técnicos quanto as regras dos mercados de alta qualidade, 
participação na “Speciality Cofee Association” e de outros eventos anuais, especialmente 
àqueles internacionais; 
vii) organização de Seminários Anuais, para os cafeicultores; 
viii) formação de dirigentes e cafeicultores.  
Entre essas atividades do CACCER, uma ação importante para a consolidação de 
instituições locais e fortalecimento dos cafeicultores ocorreu com a compra, em 1993, de um 
armazém em Patrocínio, em sistema de condomínio, para armazenagem e comercialização da 
produção em que os agricultores adquiriram quotas-partes. Com várias expansões, atualmente, 
224 
 
o armazém possui capacidade de armazenagem superior a 600.000 sacos de café beneficiado, 
maquinário de benefício e de padronização eletrônica da mais alta tecnologia
102
. Com o 
propósito de garantir os direitos dos pequenos e médios cafeicultores, foi previsto um limite 
máximo de 10 quotas-partes para cada cafeicultor. Para administrar o condomínio foi criada a 
Cooperativa dos Cafeicultores do Cerrado - Patrocínio Ltda., a COOCACER Patrocínio. 
Em 1994 a ACA viabilizou a compra em Araguari de outro armazém nos mesmos 
moldes do criado em Patrocínio. Surgiu, assim, a COOCACCER Araguari. Atualmente 
existem mais duas cooperativas consolidando a estrutura regional para estocagem e 
comercialização do café do Cerrado Mineiro, localizadas nos municípios de Carmo do 
Paranaíba e Monte Carmelo, operacionalizadas a partir das normas do CACCER. Além desses 
armazéns criados pelos próprios cafeicultores, outros armazéns ligados a cooperativas locais 
também estão filiados ao CACCER para armazenagem e comercialização, como ocorre com a 
COAGRIL em Unaí, a CAPAL em Araxá, a COOPA em Patrocínio, a COPERMONTE em 
Monte Carmelo e a CARPEC em Carmo do Paranaíba.  
Todo esse sistema de armazenamento veio de encontro à necessidade de criar 
condições para atender não somente a demanda interna, mas também a externa. Para tanto, foi 
criada a Central de Cooperativas dos Cafeicultores do Cerrado (EXPOCACCER) para 
operacionalizar a comercialização de suas cooperativas próprias e filiadas, realizadas a partir 
do Armazém de Patrocínio. Posteriormente, foi criado um Consórcio de Exportação por meio 
dos cafeicultores, o que proporciona maior agilidade do processo de informação dos preços 
aos clientes internacionais, viabilizando dessa maneira maior giro dos estoques. Entretanto, 
essas entidades, diferentemente das Associações que tem caráter político, funcionam como 
cooperativas e, portanto, seu financiamento dá-se por meio da distribuição dos custos entre 
seus cooperados. 
Nessa mesma linha de defesa dos interesses dos cafeicultores, em 1999 foi criada a 
FUNDACCER – Fundação de Desenvolvimento do Café do Cerrado, com sede em Patrocínio 
e missão de estabelecer linhas de pesquisa para a produção, identificação e aplicação de cafés 
especiais, notadamente o Café do Cerrado. Para tanto, foram estabelecidas alianças com 
universidades brasileiras e centros de pesquisa públicos e privados, além de manter convênio 
com renomadas instituições internacionais (<http://www.acarpa.com.br>).  
                                                 
102
 As selecionadoras eletrônicas têm capacidade para processar mais de 4.000 sacas de café por dia e 
possibilitam a separação final precisa dos grãos, de acordo com critérios de qualidade desejados. 
(<http://www.expocaccer.com.br). 
225 
 
A FUNDACCER é a mantenedora do CEC – Centro de Excelência do Café do 
Cerrado, com o objetivo de “proporcionar a constante elevação dos padrões tecnológicos da 
cultura cafeeira na região do Cerrado Mineiro” promovendo a troca permanente de 
experiências com técnicos e especialistas de diversas regiões produtoras de café, realizando 
cursos e eventos em sua sede, localizada em Patrocínio, em uma área construída de 2.000 
metros quadrados, instalado na Fazenda Experimental da EPAMIG que desenvolve pesquisas 
para a atividade cafeeira (<http://www.acarpa.com.br>). 
Com toda essa estrutura, e incentivando provadores de vários países a conhecerem seu 
produto, os cafeicultores do Cerrado Mineiro passaram a exportar diretamente seus produtos, 
cuja denominação de origem Café da Região do Cerrado Mineiro possui nove padrões 
diferentes, desde a bebida mais mole até a mais dura. Sua qualidade vem conquistando espaço 
no mercado internacional, sendo laureada, inclusive pela Illycafé, a maior torrefação italiana, 
com o primeiro prêmio de melhor qualidade entre os produtores nacionais. 
De acordo com Ortega e Jesus (2012), seja pelas questões de conquista de espaço 
político, seja por demandas específicas que existiam em virtude de sua atividade agrícola, os 
cafeicultores da região do Cerrado Mineiro buscaram uma nova forma de associativismo e 
criaram um novo Conselho, o CACCER, com objetivos que abarcam a representação dos 
interesses dos cafeicultores da região nos níveis políticos, comerciais, sociais, de marketing e 
pesquisa. 
O Mapa 5.1 apresenta, atualmente, a localização territorial das associações e 
cooperativas que congregam os 55 municípios do Cerrado Mineiro em Minas Gerais 
delimitando sua área. Na parte cinza da figura, tem-se o mapa do Brasil, com a localização de 
Minas Gerais na parte mais escura. Sobreposto a esse Estado, o território de café do Cerrado 
com as instituições que constituem o CACCER. Cada sigla com a respectiva cor representa 
uma associação ou cooperativa e os municípios pertencentes a ela, ou seja, cada entidade tem 
atuação regional, assim: a ACA reúne seis municípios; a ACANOR reúne nove municípios; 
Acarpa reúne seis municípios; AMOCA reúne nove municípios; ASSOCAFÉ reúne nove 
municípios; Assogotardo reúne cinco municípios; CAPAL (Cooperativa Agropecuária de 
Araxá), reúne sete municípios e CAPECAL (Cooperativa Agropecuária de Campos Altos), 
reúne seis municípios. 
Como resultado da organização dos produtores de café no Cerrado Mineiro, o 
CACCER obteve a demarcação geográfica de sua área de produção e registrou a marca Café 
226 
 
do Cerrado
103
 para identificar a produção regional delimitada pela área de atuação dessas 
associações e cooperativas.  
 
MAPA 5.1 Localização das associações dos cafeicultores na região do Cerrado Mineiro 
Fonte: Café do Cerrado. Disponível em <http://www.cafedocerrado.org>. Acesso em março de 2011. 
 
A marca Café do Cerrado foi a primeira do País a ser identificada como região 
produtora de café demarcada com a indicação geográfica. Ela foi reconhecida, primeiramente, 
pelo Governo de Minas Gerais pelo Decreto Nº 165/95 do IMA, em abril de 1995, que 
delimitou as regiões produtoras de café do estado de Minas Gerais para a instituição do 
certificado de origem. Em 1998, de acordo com o Registro Nº 481.05.478, o CACCER foi 
credenciado pelo Governo de Minas Gerais, por intermédio do IMA, como certificador de 
origem e qualidade de café, tornando-se a primeira entidade certificadora oficial de café do 
País. Na sequência, também de maneira pioneira na cafeicultura nacional, o CACCER obteve 
a indicação de procedência reconhecida pelo INPI (Instituto Nacional da Propriedade 
Industrial), pelo número: IG 990001 de 14/04/2005, processo que foi depositado em 1999.  
De acordo com informação do próprio CACCER, o Cerrado Mineiro produz um café 
com características bastante particulares, pois é uma das raras regiões do mundo a produzir 
                                                 
103
 A marca Café do Cerrado voltou a ser propriedade do CACCER em 2010. A entidade havia perdido os diretos 
de uso da marca na União Européia para uma empresa distribuidora da Espanha, que registrou o nome que 
havia sido contratada pelo CACCER como revendedora. Depois de um ano e meio de negociações, o 
CACCER pagou 30 mil euros para obter o registro da marca. 
(http:///www.cafedocerrado.org>./?p=noticiaseid=27>. Acesso em 25/set/2009) 
227 
 
cafés naturais, ou seja, um produto seco com casca, o que lhe confere uma qualidade de 
bebida superior. Isso se deve, em grande parte, ao inverno extremamente seco e com 
temperaturas amenas, coincidindo com o período de colheita do café. As características 
básicas da bebida do Café do Cerrado são: aroma intenso, com notas variando entre caramelo 
e nozes, acidez delicada, predominantemente, cítrica, corpo variando de mediano a 
encorpado, sabor adocicado e achocolatado intenso e finalização de longa duração 
(<http://www.cafedocerrado.com.br>). 
Com a consolidação dessas instituições, associações e cooperativas e da marca, a 
defesa em torno dos interesses dos cafeicultores foram-se consolidando e se reorganizando. 
Nos últimos anos da década passada estabeleceu-se um debate no seio do CACCER quanto 
aos nomes da indicação geográfica de procedência e o próprio nome da instituição. Fruto 
desse debate venceram as posições que reivindicavam mudanças na denominação CACCER, 
que foi renomeado como Federação dos Cafeicultores do Cerado, e a indicação de 
procedência passou a ser denominada de Café da Região do Cerrado Mineiro.  
A nova denominação de Federação foi uma decisão para eliminar confusões 
nominativas que surgiram em função da existência das nomenclaturas de outras entidades no 
sistema com nomes terminados em “cer”: EXPOCACCER, COCACCER e FUNDACCER. 
Enquanto a mudança na denominação da indicação de procedência deveu-se a nova estratégia 
de marketing que visava caracterizar melhor a marca à região produtora de café. 
Essa mudança de nome não implicou modificações nas funções ou na estrutura, a 
Federação dos Cafeicultores do Cerrado continua sendo um Conselho Normativo e 
Regulador, pois seu principal papel é gerir a Indicação Geográfica Café da Região do Cerrado 
Mineiro. Segundo lideranças do setor, resumidamente, o papel da Federação é representar, 
promover e controlar a IG Cerrado Mineiro.  
Para tanto, a Federação é dirigida por dois conselhos internos. O primeiro é o 
Conselho Administrativo, formado pelos presidentes de cada uma das nove cooperativas 
filiadas e sete associações, responsável por deliberar e aprovar as ações e orçamento da 
Federação. O segundo é o Conselho Normativo, formado por técnicos e diretores, responsável 
por desenvolver e direcionar as normas de uso da IG Cerrado Mineiro. 
Logo, a Federação dos Cafeicultores do Cerrado é gestora e mantenedora da marca e 
vem mantendo convênios com instituições nacionais e internacionais com o objetivo de criar 
programas de capacitação para os cafeicultores do Cerrado para atender as exigências de 
distintas certificações, além da concedida pela própria entidade. Assim, a Federação dos 
Cafeicultores do Cerrado representa sete associações e nove cooperativas filiadas, 
228 
 
consolidado as atividades em torno da cultura do café nos 55 municípios que forma o 
território, área destacada no Mapa 5.1.  
Conclui-se que esse surgimento de formas associativas entre os agricultores de café do 
Cerrado Mineiro vem confirmar as teses defendidas por Moyano (1988) e utilizadas por 
Ortega (1995), de que o processo de desenvolvimento do capitalismo na agricultura levou a 
um processo de especialização, contribuindo para a criação de entidades representativas 
especializadas, as chamadas Organizações Por Produto, com o fim de canalizar reivindicações 
de coletivos específicos de agricultores, no caso, dos cafeicultores. Assim, as antigas 
entidades de caráter unitário vão perdendo a hegemonia para as entidades de caráter 
específico. 
Entretanto, a característica representativa, ou política, dessas organizações não é 
suficiente para encaminhar todas as demandas daqueles coletivos, ainda que específicas. 
Ganham força assim, incentivadas pelas próprias organizações reivindicativas, formas 
associativas de caráter econômico, como é o caso de cooperativas, das associações e da 
federação, que surgiram no território do Café do Cerrado Mineiro.  
Por último, todo esse processo de especialização da representação, e a intensificação 
dos vínculos com setores industriais específicos, favorece o surgimento de espaços de 
concertação entre agricultura e indústria, que em uma fase de desregulamentação como a 
vivida após os anos de 1990, facilita a elaboração, gestão e fiscalização de toda a cadeia 
produtiva. Em uma palavra, surgem organizações interprofissionais por cadeia produtiva.  
O surgimento da estrutura de governança representada pelo CACCER e hoje, 
consolidada pela Federação, somente foi possível, depois de uma intensa proliferação das 
Associações de Cafeicultores no Cerrado Mineiro, que apresentava dificuldades para canalizar 
os interesses específicos dos cafeicultores, o que levou à criação das cooperativas e do 
CACCER.  
 
 
4.4 Principais resultados obtidos pela articulação social consolidada no território Café 
do Cerrado Mineiro 
 
Ao enumerar os principais resultados da articulação social que se foi consolidando ao 
longo de mais duas décadas no território café do Cerrado Mineiro, faz-se necessário partir da 
própria consolidação da estrutura de organização representativa construída pelas lideranças 
229 
 
dos cafeicultores, a começar pelas Associações, sete no total, com o objetivo estatutário de 
representar e defender os cafeicultores. Tomando como paramento o estatuto da Acarpa, são 
dezessete objetivos básicos que a instituição deve cumprir junto aos associados, para 
representar e defender os cafeicultores (ACARPA, 2007). A Acarpa, uma das associações 
mais consolidadas, oferece quase 40 serviços a seus sócios, desde os mais variados convênios 
(saúde, Ministério da Agricultura, entre outros), passando por assessoria trabalhista e jurídica, 
divulgação e promoção de eventos na área, assessoria para as diversas linhas de créditos (para 
o café e outras culturas), assessoria nas áreas ambientais e de certificação, entre outras 
atividades que beneficiam o cafeicultor.  
A consolidação da estrutura de armazenagem e comercialização (nacional e 
internacional) permite maior segurança para os cafeicultores estocarem seus cafés, receber 
apoio e serviços com foco na melhor comercialização possível. Somados, as nove 
cooperativas filadas à Federação dos Cafeicultores do Cerrado oferecem serviços para estocar 
mais de dois milhões de sacas de café.  
A criação da FUNDACER e do Centro de Excelência do Café tem como objetivo 
qualificar trabalhadores e profissionais diretamente ligados à produção, desde a mão de obra 
de trabalhadores mais simples do campo, aos administradores e agrônomos, além de realizar 
pesquisas na área de qualidade de bebida relacionada a variedades de plantas, clima, manejo, 
solo e altitude, e treinamento de profissionais de classificação e baristas. 
Outros resultados que podem ser apontados são os seminários formativos, como o 
realizado pela Acarpa com foco na cafeicultura de um modo geral, realizando a sua 20ª edição 
em 2012, atraindo cafeicultores, fornecedores, pesquisadores, formuladores de políticas de 
âmbito nacional, realizando debates, palestras e comércio em geral, com objetivo de fortalecer 
a cafeicultura regional. Também merece destaque o seminário de denominado de Fenicafé, 
promovido pela ACA em Araguari, com foco na cafeicultura irrigada, o evento está em sua 
18ª edição, além de outros seminários realizados pelas outras associações.  
Por fim, a criação e consolidação de um Conselho/instituição que congrega as 
associações, cooperativas, a FUNDACER e CEC, denominado primeiramente CACCER, e 
depois de Federação dos Cafeicultores do Cerrado. A partir dessa consolidação, um dos 
principais resultados da organização dos produtores de café no Cerrado Mineiro foi a 
conquista da demarcação geográfica de sua área, por meio da Indicação de Procedência, que 
inicialmente, foi denominada de Café do Cerrado para identificar a produção regional. Em 
2011, essa marca foi mudada para adequar melhor à sua localização geográfica, e passou a 
chamar-se Café da Região do Cerrado Mineiro.  
230 
 
A Federação, buscando consolidar a marca Café da Região do Cerrado Mineiro, 
depositou, no fim de 2010, no INPI processo para conquistar a Denominação de Origem 
(DO), o que requer provar que o café do território é um produto único, que não pode ser 
obtido em outro local e que há influência social, econômica e cultural da região na sua 
produção. O processo foi publicado no fim de 2011 e aguarda a concessão do registro. Para 
além de utilizar a IG/DO como um instrumento de marketing sua conquista visa a criar um 
mecanismo de proteção contra a concorrência por parte de produtos de baixo padrão de 
qualidade. 
Para consolidar o café produzido no território, a Federação dos Cafeicultores do 
Cerrado é a gestora e mantenedora da marca, o que exige manter convênios com instituições 
nacionais e internacionais para certificar o café produzido. Para tanto, foi necessário criar 
programas de capacitação para os cafeicultores do Cerrado para atender as exigências de 
distintas certificações. Assim, a entidade foi credenciada pelo Governo de Minas Gerais, em 
1998, por intermédio do IMA (Instituto Mineiro de Agropecuária), como certificador de 
origem e qualidade de café. Ao mesmo tempo, conquistou certificado relevante junto a SCAA 
(Associação Americana de Cafés Especiais), a mais importante entidade certificadora desse 
gênero no mundo e, desde 2002, vem utilizando a metodologia da SCAA.  
Com essa metodologia, que inclui o uso de um sistema de código de barras de logística 
no certificado e a costura de um selo de garantia na saca de café, os compradores desse 
produto podem verificar a idoneidade do produto, bem como obter maiores informações sobre 
o sistema de produção utilizado. Para tanto, foi criado um sistema de georreferenciamento, 
com banco de dados das propriedades certificadas, garantindo, assim, a origem e a segurança 
alimentar.  
O trabalho em torno da certificação e da consolidação da marca é gerido de forma 
sistemática e responsável, o que levou a Federação a ser reconhecida pela OIC (Organização 
Internacional do Café) como a entidade Certificadora de Origem, para o território demarcado 
como Café da Região do Cerrado Mineiro. A entidade está credenciada junto ao Centro de 
Comércio de Café de Minas Gerais, representante legal do CECAFÉ (Conselho dos 
Exportadores de Café Verde do Brasil).  
 Portanto, o foco da Federação dos Cafeicultores do Cerrado está dirigido ao 
desenvolvimento de um sistema de certificação capaz de demonstrar os seguintes princípios: 
garantia de origem, de qualidade, de idoneidade do modelo da produção e de rastreabilidade. 
Uma vez que o rastreamento é fundamental nos mercados mais exigentes, como o Japão e a 
Europa.  
231 
 
De acordo com análise de Ortega e Jesus (2012, p. 116), pode se concluir que as 
instituições representativas dos cafeicultores vêm consolidando seu papel de defender os 
interesses do setor, pois é elevado o grau de filiação dos cafeicultores junto às organizações 
representativas, tanto as de caráter político, como as de caráter econômico. Segundo dados 
apresentados por Ortega e Jesus (2012), 95% dos cafeicultores estão filiados a, pelo menos, 
um tipo de organização, muitos “deles são multiafiliados, ou seja, boa parte deles são filiados 
ao sindicato, a alguma associação representativa de cafeicultores e, ainda, a uma das 
cooperativas constituídas pelo CACCER”.  
Os cafeicultores reconhecem a importância do trabalho desempenhado pelas entidades 
representativas no território café do cerrado, especialmente aqueles que conhecem o trabalho 
das lideranças para a construção da marca Café da Região do Cerrado Mineiro, com uma 
avaliação positiva, e participam ativamente de eventos realizados pelas entidades do setor 
(ORTEGA; JESUS, 2012).  
A consolidação do território e da marca Café da Região do Cerrado Mineiro tem 
permitido ganhos em termos de valorização do produto e de maior inserção nos mercados 
nacionais e internacionais, o que tem beneficiado o conjunto de cafeicultores, mesmo aqueles 
que não estão filiados, pois os efeitos positivos não podem ser dissociados, o que permite 
afirmar que os ganhos são todos do território. Entretanto, aqueles produtores que conseguem 
aplicar todas as regras da certificação podem obter resultados mais favoráveis. O café 
produzido no cerrado é destinado aos principais centros consumidores do mundo, exportando 
80% da produção. Os principais mercados são Estados Unidos, União Europeia (Espanha, 
Itália, Inglaterra e França), Japão e Coreia.  
 Portanto, a análise do Território Café do Cerrado em Minas Gerais, permite concluir 
que existe uma identidade territorial, uma ideia-guia em torno de um produto com 
características únicas, diferentes de cafés de outras áreas produtivas; que foi construído um 
arranjo produtivo territorial rural, bastante institucionalizado, com objetivo de fortalecer o 
café nos mercados nacional e global, buscando o caminho da Indicação Geográfica e da 
certificação de origem, uma estratégia que pode ser analisada por meio do uso do aporte 
teórico do desenvolvimento territorial.  
Assim, a construção da marca Café da Região do Cerrado Mineiro viabilizou a 
consolidação de um Território constituído de forma autônoma, que se deu a partir da criação e 
da aglutinação de entidades representativas política e econômica dos cafeicultores e que vem 
consolidando sua posição perante o mercado mundial de cafés. 
232 
 
6. Análise comparativa dentre os territórios selecionados. 
 
“Nem tudo que se enfrenta pode ser modificado, mas nada pode ser 
modificado até que seja enfrentado” (Albert Einstein).  
 
6.1 Introdução  
 
O objetivo desse capítulo é o de realizar uma análise comparativa entre os territórios 
analisados ao longo dos últimos três capítulos, entre o Brasil e a Espanha. Para tanto, esses 
territórios foram divididos em dois grupos. No primeiro, estão os territórios constituídos 
autonomamente, no caso do Brasil, o Território Café do Cerrado Mineiro e, no caso espanhol, 
o Território Los Pedroches. No segundo grupo estão os territórios induzidos por políticas 
públicas, no caso brasileiro o Território Noroeste de Minas e no caso espanhol os Territórios 
Medio Guadalquivir e Guadajoz y Campiña Este de Córdoba. 
Essa comparação só foi possível graças ao envolvimento direto com os territórios e de 
execução de uma metodologia de pesquisa que envolveu pesquisa qualitativa, com aplicação 
de questionários e análise de documentos, e pesquisa quantitativa, com coleta de dados 
primários e secundários e a realização da “pesquisa-ação”. A metodologia completa está 
descrita logo na introdução da tese.  
Essa análise comparativa visa a trazer novos elementos que possam aprimorar e 
corrigir rotas da política de desenvolvimento territorial executada no Brasil, para a promoção 
do desenvolvimento territorial rural. Para tanto, foram eleitas doze dimensões para melhor 
sistematizar a comparação que está resumida no Quadro 9.1 (Anexos), apresentadas na 
seguinte ordem: 1) Forma de delimitação territorial; 2) Estrutura física e infraestrutura 
territorial e consolidação do território; 3) Estrutura Institucional; 4) Arranjos horizontais e a 
participação social; 5) Participação do Poder público; 6) Forma de interação entre poder 
público e sociedade civil; 7) Programas de desenvolvimento territorial (Planejamento); 8) 
Financiamento para a gestão social; 9) Financiamento de projetos para o desenvolvimento 
territorial; 10) Existência de cadeias produtivas ligadas a Ideia Guia; 11) Projetos 
apoiados/resultados e 12) Capacidade de superar o perfil agrarista dos projetos. Ao eleger esse 
conjunto de dimensões, o objetivo foi o de analisar variáveis que são apontadas como 
importantes para o sucesso das experiências territoriais rurais.   
233 
 
Assim sendo, esse capítulo está dividido em apenas duas seções. A primeira é essa 
breve introdução. A segunda analisa cada uma das doze dimensões eleitas para comparação. 
Enquanto o balanço da análise dessas doze dimensões foi realizado nas conclusões para evitar 
repetições.    
 
 
6.2 Análise das variáveis de comparação dos territórios 
 
6.2.1Forma de delimitação territorial 
 
A primeira diferença que encontramos na delimitação territorial deve-se à sua origem 
por estar associada à indução de política pública ou constituído autonomamente pela 
sociedade territorial. Ademais dessa diferenciação, há que se reconhecer na consolidação de 
um território, diferenças em virtude de critérios técnicos, econômicos, políticos e de formação 
histórica, cultural e social.  
Os territórios constituídos autonomamente analisados nessa tese foram os Territórios 
do Café do Cerrado Mineiro (Brasil) e o Território Los Pedroches, localizado na Comunidade 
autonômica de Andaluzia na Espanha (Quadro 9.1, Anexos). A delimitação do Território Café 
do Cerrado Mineiro foi uma demanda do setor, capitaneada pelas associações dos 
cafeicultores que buscavam a defesa política do setor, maior reconhecimento nacional e 
internacional por seu produto, bem como maior agregação de valor. Assim, ao seguir critérios 
técnicos e econômicos, ou seja, ao seguirem as regras para conquistar a Indicação Geográfica 
de Procedência (IGP), delimitaram o território, etapa que avança para conquistar a 
Denominação de Origem o que consolida ainda mais o território, agregando outros critérios, 
como o político, cultural e social. Nesse processo foi necessário aglutinar os municípios do 
Cerrado Mineiro que produzissem café em um determinado padrão que se encontra 
delimitado a um tipo de clima e altitude, já apresentado no capítulo quinto. 
Por sua vez, no Território Espanhol Los Pedroches a delimitação também foi-se 
efetuando a partir de uma demanda local, a partir da consolidação das atividades da 
cooperativa COVAP (Cooperativa del Valle de Los Pedroches), que aglutinou produtores de 
vários municípios do Vale Los Pedroches em torno da Cadeia do Leite bovino e caprino e da 
criação de outros animais para corte. Junto a essa cooperativa, outros atores sociais foram 
234 
 
surgindo, como as associações de prefeitos, associações de empresários locais, agências de 
desenvolvimento e outras cooperativas regionais que atuavam e defendiam o Vale. Esse 
conjunto de instituições consolidou um bom nível de capital social que se articulou e 
demandou a implementação do Programa LEADER, na sua segunda fase para os municípios 
do Vale Los Pedroches. Deste modo, delimitou-se um território que estava se consolidando de 
forma autônoma, respeitado a sua formação histórica, cultural e social dentre outros 
elementos.  
Por sua vez, os territórios analisados nessa tese, e que foram induzidos por políticas 
públicas são os seguintes: no caso brasileiro o Território Noroeste de Minas e no caso 
espanhol os Territórios Medio Guadalquivir e Guadajoz y Campiña Este de Córdoba. 
No caso do Território Noroeste de Minas, a sua delimitação se deu por um recorte 
definido desde cima, pelo Governo Federal sem participação da sociedade civil ou do poder 
público local. Na delimitação, foram utilizados critérios técnicos ao reunir um conjunto de 
municípios próximos e que aglutinavam determinadas características econômicas e sociais, 
como o elevado número de agricultores familiares e assentados de reforma agrária, aliado a 
presença de municípios com baixo IDH. A partir dessa delimitação, coube à sociedade civil 
em conjunto com o poder público local, buscar ações para consolidar o “novo” espaço criado 
que não interagia no todo previamente.  
Nos dois territórios espanhóis analisados e que foram induzidos por políticas públicas, 
as suas respectivas delimitações seguiram os critérios e orientações gerais da política de 
Desenvolvimento Rural realizada na Europa. Entretanto, o recorte não se deu de cima para 
baixo, ele foi definido pela sociedade civil e pelo poder público local, seguindo orientações 
gerais dos programas de Desenvolvimento Rural. No Território Médio Guadalquivir foram 
alguns prefeitos que, observando os resultados dos programas LEADER e PRODER para 
municípios próximos, buscaram reunir entidades locais para pleitear participação no programa 
de Desenvolvimento Rural que o Governo da Comunidade Autônoma de Andaluzia estava 
implantando, o que levou à criação do território. O Território Gaudajoz y Campiña Este de 
Córdoba seguiu o mesmo modelo, sua delimitação se deu no processo de dinamização para a 
organização do território incentivado pelo programa PRODER em que o poder público local, 
empresários e entidades da sociedade civil se articularam e criaram o GDR Guadajoz y 
Campiña Este de Córdoba. 
Portanto, conforme pôde ser observado, nos territórios analisados existiram quatro 
tipos de delimitação territorial, cada um com seu conjunto de critérios que levaram à sua 
formatação, cujos resultados finais são diferentes entre si, conforme será apresentado a seguir.  
235 
 
6.2.2 Estrutura física e infraestrutura territorial e consolidação do território  
 
Como os territórios analisados se originaram de diferentes situações, houve impactos 
diferenciados na estrutura física de formação, na infraestrutura territorial e na própria 
consolidação o que vem afetando diretamente os resultados finais.  
No território Café do Cerrado, a sua delimitação em termos de área, está aberta, 
podendo crescer ou mesmo regredir, pois a sua área é definida pela área produtiva e pelo 
trabalho das lideranças e instituições que estão à frente do processo de certificação da área 
que compõe a IGP. Na consolidação da IGP e na busca pela conquista da Denominação de 
Origem, várias lideranças e instituições com suas equipes reforçam a consolidação territorial, 
ao trabalhar projetos e ações que compreende toda a área produtiva e instituições ligadas à 
cafeicultura.  
Por tudo isso, conforme foi demonstrado no capítulo quinto, o território reúne 55 
municípios, com uma extensão de 112.326,90 km
2
 equivale a pouco mais de 11,2 milhões de 
hectares e população de 2.093.319 habitantes. Atualmente, a área produtiva é superior a 
170.000 hectares, com tendência de crescimento. No cenário de crescimento, novas áreas e 
novos municípios que possuem condições de produzir o café com as mesmas características 
podem ser incorporados, ampliando o tamanho do território.  
As instituições e lideranças do setor que estão à frente desse território têm construído 
uma boa e ampla infraestrutura para a gestão territorial. De tal modo, a Federação dos 
Cafeicultores do Cerrado que tem como ação principal representar, promover, gerir e 
controlar a Indicação Geográfica de procedência do Café da Região do Cerrado, em conjunto 
com outras instituições, possui sede própria, mobiliário, equipamentos, recursos humanos e 
financeiros para consolidar o território demarcado.  
No Território Los Pedroches a delimitação foi constituída a partir da consolidação de 
uma experiência produtiva local, iniciada pela Cooperativa COVAP em conjunto com outros 
atores sociais de atuação local e regional, consolidando um território relativamente fechado 
em si e que tem na produção agropecuária a principal atividade econômica. Sendo assim, no 
momento em que a política de desenvolvimento rural europeia estava sendo executada por 
meio do programa LEADER, as lideranças locais buscaram meios para inserir-se no 
programa, o que propiciou maior consolidação do território que estava em processo de 
formação.   
236 
 
Nesse processo, conforme foi demonstrado no capítulo terceiro, no Território Los 
Pedroches foram reunidos dezessete municípios com extensão total de 3.612,40 km
2
, o que 
equivale a pouco mais de 361 mil hectares e população de 56.237 habitantes. O Território 
conta com apoio do poder público local, de recursos da comunidade autônoma de Andaluzia e 
da União Europeia o que possibilitou ao GDR local constituir uma boa infraestrutura física 
para a gestão territorial, com sede própria, mobiliários e equipamentos para o trabalho da 
equipe, cuja sede está localizada no município de Dos Torres, no centro do território.  
Enquanto isso, no Território Noroeste de Minas, o recorte que foi imposto de cima 
para baixo não foi capaz de gerar a aglutinação necessária para que todos os municípios 
participem de um projeto comum de desenvolvimento rural. A participação mais ativa dos 
membros está concentrada em apenas 50% dos municípios definidos. Na configuração da 
política de desenvolvimento rural esse território reúne 22 municípios com uma grande 
extensão territorial, são 60.906,30 km
2
, o que equivale a pouco mais de seis milhões de 
hectares e população de 313.534 habitantes, conforme está demonstrado no capítulo quarto.  
Com falta de apoio do poder público e de entidades locais, a gestão do território se dá 
a partir de uma sala com poucos móveis cedidos por uma instituição local, que é parceira do 
território, o que gera falta infraestrutura física e falta equipamentos para uma melhor gestão. 
Para se ter uma noção da dificuldade, para qualquer reunião em que se aglomere uma dezena 
de pessoas, é preciso pedir uma sala emprestada a uma instituição parceira do território pois a 
sala disponível é pequena.  
A débil infraestrutura geral se deve ao baixo volume de recursos financeiros 
disponibilizados pela SDT/MDA, pelo baixo apoio do poder público estadual e municipal 
local, e também em função da grande fragilidade financeira e do pouco envolvimento das 
instituições membros do colegiado
104
. Situação que impacta o resultado final.  
Nos outros dois territórios espanhóis induzidos pelas políticas públicas, as orientações 
gerais para constituição dos respectivos territórios e o modo pelo qual se deu a articulação 
local permitiram a incorporação de representantes de todos os municípios. Considerando os 
dados apresentados no capítulo 3, o Território Médio Guadalquivir reúne treze municípios 
com área total de 1.161,20 km
2
, o que equivale a pouco mais de 116.000 hectares e cuja 
população chega a 97.112 habitantes. Já o território Guadajoz e Campiña Este de Córdoba 
                                                 
104
 A maior parte das intuições que compõem o Colegiado Territorial possui baixo poder de arrecadação 
financeira, como é o caso dos Sindicatos dos Trabalhadores rurais, das associações de assentamentos e outras 
associações da sociedade civil local e se envolvem pouco com o desenvolvimento territorial a partir das ações 
do colegiado, como afirmaram diversos entrevistados.  
237 
 
reúne apenas cinco municípios com área total de 727,5 km
2
 equivalente a 72.750 hectares e 
população de apenas 39.661 habitantes. 
Da mesma forma que ocorreu no Território Los Pedroches, ambos possuem boa 
infraestrutura para a gestão territorial, pois contam com o apoio do poder público local, de 
recursos da comunidade autônoma de Andaluzia e da União Europeia, o que possibilitou aos 
dois GDR locais constituírem boa infraestrutura física para a gestão territorial, com sede 
própria, mobiliários e equipamentos para o trabalho da equipe.  
Portanto, a estrutura física entre os territórios analisados é muito diferenciada. Na 
política europeia, a delimitação do território zona significa aplicar “a política em causa de um 
território pequeno, homogêneo e socialmente coerente, frequentemente caracterizado por 
tradições comuns, uma entidade local e um sentimento de pertença ou por necessidades e 
expectativas comuns” (COMISSÃO EUROPEIA, 2006:08).  
Nessa lógica, os territórios Espanhóis seguem regras e critérios (como número de 
habitantes, número de municípios e tamanho máximo) para delimitar o território, facilitar a 
coesão social e respeitar a história, cujo resultado prático tem sido a constituição de territórios 
pequenos, o que permite a todos se reunirem em poucas horas. Assim, os grandes territórios 
presente em Andaluzia são menores que boa parte dos municípios do Território Noroeste de 
Minas. Dos 50 territórios em Andaluzia, poucos reúnem mais de 3.000 km
2.
, enquanto o 
Território Noroeste de Minas possui mais de 60.000 km
2
, população relativamente grande e 
grande diversidade socioeconômica, o que dificulta ações como a identificação de uma ideia-
guia, a realização de reuniões do Colegiado, a elaboração e execução de projetos territoriais 
entre outros.  
Também é importante observar que, no processo de desenvolvimento territorial rural 
na Espanha, a divisão territorial para os territórios rurais coincide com outras divisões 
previamente existentes ou as iniciativas locais foram ajustadas para a nova configuração 
puxada pelas iniciativas dos programas de desenvolvimento rural, como os consórcios de 
municípios para desenvolver políticas públicas na área da saúde ou desportes. Assim, 
reforçam-se novas iniciativas como a exploração do turismo rural no território, a busca por 
denominações de origem de base territorial, bem como a consolidação de recortes políticos 
previamente estabelecidos como são os recortes em comarcas (mancomunidades).  
 
 
238 
 
6.2.3 Estrutura institucional 
 
Conforme foi apresentado no segundo capítulo, a consolidação de estruturas 
institucionais é um elemento fundamental para a promoção de ações de desenvolvimento 
territorial, pois segundo Reis (2002), um papel importante das instituições é dar certa 
estabilidade ao complexo conjunto de relações existentes. Nos territórios analisados, essa 
consolidação também se deu de forma muito diferenciada e se encontra em diferentes estágios 
de organização.  
No processo de consolidação do Território Café do Cerrado, diversas instituições 
foram cunhadas e outras se foram consolidando ao longo do tempo de criação do território e 
da busca pela conquista da IGP. Neste cenário, podem ser apontadas Associações de 
produtores, as Cooperativas de crédito e de comercialização de café, um Centro de Pesquisas 
e a Federação do Café do Cerrado. Essas são instituições que atuam com papeis definidos e 
relevantes de forma coordenada na consolidação da cadeia do café dentro do território, cuja 
instituição líder é a Federação. 
No processo de consolidação do Território Los Pedroches, algumas instituições foram 
criadas antes da constituição do território, como as cooperativas com atuação regional e as 
associações de prefeitos que foram configurando o território. Com a execução do Programa 
LEADER localmente, novas instituições foram criadas, como a associação que agrega as 
entidades que compões o GDR, reunindo representantes de todos os municípios, dois 
conselhos de desenvolvimento rural, a associação local da atividade de turismo e entidades 
para gerir Denominações de Origem local, como a do Jamóm Ibérico.   
A situação acima não se repetiu no Território Noroeste de Minas, mesmo com o 
incentivo dado pela política de desenvolvimento rural. Nos dez anos de sua existência, 
nenhuma instituição está consolidada para a gestão territorial. Apenas duas instituições 
surgiram após a criação do território. A primeira é o Colegiado Territorial, que deveria reunir 
representantes de todos os municípios, mas reúne de forma irregular representantes de apenas 
metade dos municípios, enquanto a segunda é uma ONG com objetivo de realizar ações 
executivas do colegiado, mas que opera com grandes dificuldades financeiras para estabelecer 
convênios com órgãos públicos de fomento. 
Nos territórios Médio Guadalquivir e Guadajoz e Campiña Este de Córdoba, embora 
sua origem se tenha dado com a implementação da política de desenvolvimento territorial 
rural, pode ser destacado um conjunto de instituições que surgiram após esse processo como 
239 
 
os dois Grupos de Desenvolvimento Rural e suas respectivas Associações que agregam 
representantes de todos os municípios, conselhos de desenvolvimento rural, Centro de 
Iniciativas Turísticas (CIT), e mesmo associações para gerir denominações de Origem, como 
é o caso do Azeite de Baena.  
A política europeia de desenvolvimento territorial rural, especialmente os programas 
LEADER e PRODER, vêm sendo estruturada ao longo de vinte anos, desde o princípio de sua 
implementação, conforme foi apresentado no terceiro capítulo. Assim sendo, as duas políticas 
contam com fundos, leis e regulamentos específicos que incorporaram, ao longo do tempo, 
novos elementos, consolidando o processo de desenvolvimento rural participativo 
estimulando a criação de uma série instituições ao logo do tempo.  
Portanto, na promoção do desenvolvimento rural europeu foram surgindo novas 
instituições/organizações para realizar as devidas ações, como associações regionais, agências 
de desenvolvimento, Centro de Iniciativas Turísticas (CIT), cooperativas entre outras 
instituições. Essas instituições nascem no âmbito dos GALs/GDRs e se incorporam ao 
processo, criando teias mais complexas de relações que podem ter duas situações distintas: na 
primeira constituem de forma relativamente autônoma a partir de uma determinada 
necessidade e vão se incorporando e ampliando o debate sobre o desenvolvimento rural local. 
Na segunda forma, integrada ao GDR, sobretudo ao núcleo técnico que executa projetos, mas 
não contesta o debate sobre o desenvolvimento, situação que ocorre de forma autônoma no 
Território Café do Cerrado e não ocorreu no Território mineiro induzido pela política pública.   
 
 
6.2.4 Arranjos horizontais e a participação social 
 
De acordo com Ortega (2008) e Foro IESA (2009) a participação da Sociedade civil é 
considerada um dos pilares fundamentais para a promoção do desenvolvimento territorial 
rural em conformidade com o que foi demonstrado no capítulo dois. Participação essa que se 
encontra bastante diferenciada entre os territórios analisados. No Território Café do Cerrado, 
a participação da sociedade está concentrada nos representantes dos cafeicultores e suas 
instituições representativas e em algumas empresas comerciais que atuam no território. Pode-
se dizer que ocorre uma representação uniclassista. 
No Território Los Pedroches a participação social é mais ampla e protagonizou a 
criação do território, participando ativamente das diversas ações para a promoção do 
240 
 
desenvolvimento territorial rural. Ocorreu ampla participação desse segmento (sociedade 
civil), que constitui 85% das entidades membros que compõe o GDR local, composto por 113 
entidades, em 2012, e que podem ser agrupados em quatro grupos: 1) cooperativas e empresas 
de economia social; 2) agentes econômicos e particulares (empresas e produtores) e 
associações empresariais e privadas; 3) instituições financeiras (bancos e caixas) e 4) agentes 
sociais (associações socioculturais, organizações sindicais e organizações empresariais 
agrárias com representação na comarca etc.).  
No Território Noroeste de Minas, a participação da sociedade local tem ocorrido por 
meio da indução propiciada pelas políticas de desenvolvimento territorial, que requerem a sua 
participação. Essa participação, entretanto, tem-se restringido às ações viabilizadas por apoio 
financeiro da SDT/MDA, como é o caso da realização de plenárias territoriais. No Colegiado 
territorial, a representação da sociedade civil organizada atinge 64% dos membros, 
concentrada pelos representantes do meio rural, com destaque para os agricultores familiares e 
assentados da Reforma Agrária. Entre as entidades e organizações representativas encontram-
se as agências de desenvolvimento local, cooperativas de produção, Sindicatos dos 
Trabalhadores Rurais e Associações de Agricultores Familiares e de Assentamentos.  
Nos territórios Médio Guadalquivir e Guadajoz e Campiña Este de Córdoba, assim 
como ocorreu no Território Noroeste de Minas, a sociedade foi incentivada a participar a 
partir da política de desenvolvimento rural iniciada na segunda metade da década de 1990 
com o Programa PRODER I (1996-2000). Dos 52 membros que compõe o GDR Médio 
Guadalquivir, 66% pertencem aos distintos segmentos da sociedade civil, concentrados no 
setor das entidades representativas (econômicas e sociais), empresas particulares, seguido de 
entidades do setor agrícola e empresas financeiras. Já o GDR Guadajoz e Campiña Este de 
Córdoba, em 2012, contava com a participação ativa de 129 entidades/membros distribuídas 
por quatro grupos da sociedade civil, com forte concentração no setor industrial (47%), 
seguido pelo de particulares/sociedade civil (26%), setor agrário (19%) e instituições 
financeiras (3%). 
Ao analisar a participação social nesses territórios verifica-se que, de um lado, nos 
territórios que emergiram autonomamente, a sociedade é a grande protagonista do 
desenvolvimento local, como nos casos do Território Café do Cerrado e do Território Los 
Pedroches, com participação de amplos segmentos produtivos (indústria, agricultura, 
comércio e serviços) e diversos segmentos sociais. De outro lado, nos territórios que foram 
induzidos por políticas públicas percebem-se dois movimentos distintos: no Território 
Noroeste de Minas, embora possua mais de dois terços do colegiado composto por membros 
241 
 
da sociedade, sua representação está concentrada nos segmentos dos representantes dos 
agricultores familiares, assentados de reforma agrária, mas não conta com segmentos 
diversificados como o comércio, o turismo, a indústria e o setor de serviços. Situação muito 
diferente foi encontrada nos dois territórios induzidos na Espanha em que a participação da 
sociedade ocorre entre amplos segmentos sociais, e não fica restrito ao setor agrário.  
 
 
6.2.5 Participação do poder público  
 
A participação do poder público é bem heterogênea entre os territórios analisados. No 
Brasil, ao longo do século XX, o setor cafeeiro sempre contou com forte apoio 
governamental. Entretanto, no início dos anos de 1990, com a implementação de políticas de 
cunho neoliberal, o Estado retirou parte desse apoio ao setor, principalmente com a extinção 
do IBC e a política de desregulamentação do setor. Esse novo comportamento governamental 
obrigou o setor a se reorganizar. Uma dessas reorganizações ocorreu no Cerrado Mineiro, 
com a constituição do Território Café do Cerrado a partir das organizações dos cafeicultores 
que buscou consolidar a marca Café do Cerrado por meio da IGP. Como consequência, a nova 
forma de intervenção pública, que reduz seu protagonismo, passa a se restringir ao 
financiamento agrícola e à pesquisa pública, tanto em sua empresa federal (EMBRAPA), 
como nas instituições estaduais (EPAMIG e IAC, por exemplo).  
Por sua vez, a participação do poder público nos três territórios espanhóis é bastante 
efetiva. De modo geral, um aspecto fundamental a ser ressaltado é a ampla participação e 
integração entre os diferentes níveis do Poder Público no processo de desenvolvimento 
Territorial Rural na Espanha, que envolve a União Europeia, o Governo Espanhol, as 
Comunidades Autonômicas, governos provinciais e os municípios. No Território Los 
Pedroches, a sociedade civil foi a protagonista da inserção do território no programa de 
desenvolvimento rural europeu, enquanto no Território Medio Guadalquivir, foi o poder 
público local que tomou a iniciativa de aglutinar forças sociais locais para consolidar o GDR 
local e no Território Guadajoz e Campiña Este de Córdoba foi a atuação conjunta entre poder 
público local, industriais e sociedade civil que permitiu a consolidação do GDR local. 
Entretanto, em todos os territórios há forte interação e atuação entre os diferentes níveis de 
ação do poder público com a sociedade.  
242 
 
Nos GDRs a participação do poder público local é diferenciada em função do número 
de municípios que compõem cada território, pois em cada município há, pelo menos, um 
representante do poder público local e, em sua grande maioria, esse representante é o chefe do 
executivo local (Alcaide), que também pode contar com representantes de outros níveis do 
poder público. Assim, enquanto no GDR Los Pedroches 15% dos membros são representantes 
do poder público, no GDR Medio Guadalquivir são 34% do total de membros e no GDR 
Guadajoz e Campiña Este de Córdoba o setor público representa apenas (5%) do total de 
membros, entretanto, há pelo menos um representante de cada município, pois são apenas 5 
municípios e o GDR possui 129 membros. 
Outra característica marcante verificada nos territórios analisados na Espanha é a 
complementaridade de recursos financeiros que as diferentes instâncias governamentais 
aportam nos programas de desenvolvimento rural. Assim, além dos recursos financeiros 
provenientes dos fundos da União Europeia, ainda são destinados recursos do Governo 
Espanhol e das Comunidades Autonômicas (no caso, da Andaluzia), e quando o projeto é 
executado pelo poder público local, existe a contrapartida do município. Isso amplia o volume 
de crédito a projetos locais, assim como para a gestão dos respectivos GDR locais conforme 
foi apresentado no capítulo terceiro. Ainda é importante lembrar que os recursos financeiros 
são ampliados com recursos oriundos da iniciativa privada, uma vez que os fundos públicos 
financiam parte (percentuais) dos projetos locais e o restante deve ser captado por outros 
meios. 
Enquanto isso, uma análise da participação do poder público no Território Noroeste de 
Minas revela participação restrita e diferenciada entre as três instâncias de governos. Embora 
o poder público ocupe 36% das cadeiras do Colegiado Territorial, ele está concentrado no 
poder público local, 28% do total, que está restrito em apenas nove municípios; os outros 
treze não possuem representantes diretos do poder público no Colegiado Territorial, alguns 
desses municípios se fazem representados de forma indireta pela Associação de Municípios 
do Noroeste de Minas. O restante da participação do poder público está diluído em 4% do 
poder público estadual e 4% poder público federal, por meio de órgãos presentes no território, 
mas com pouca participação efetiva, ou seja, participam do Colegiado, mas não possuem 
poder para representar as entidades governamentais em ações mais efetivas como a liberação 
de recursos financeiros.  
Assim, diferentemente dos territórios espanhóis, em que há ampla integração vertical, 
entre os diferentes níveis de governo, para a execução da política de desenvolvimento rural, 
no caso do Brasil, para os Territórios Rurais e Territórios da Cidadania, tomando como 
243 
 
parâmetro o Território Noroeste de Minas, apenas o Governo Federal aporta recursos 
financeiros para financiar o desenvolvimento territorial. No máximo, o que pode ocorrer é o 
poder público local e órgãos do Estado de Minas Gerais aportarem recursos financeiros para a 
chamada contrapartida, quando o projeto de investimento é executado no âmbito de sua 
atuação, valor que raramente ultrapassa a casa dos 10% do volume de recursos total e 
normalmente não se dá em espécie. 
Portanto, a efetiva participação do poder público na indução de projetos de 
desenvolvimento territorial rural no Brasil é muito limitada, se comparada com a política 
europeia e até mesmo em relação às ações que o poder público desempenha junto ao 
Território do Café do Cerrado. Considerando os dados apresentados em capítulos anteriores, 
nos territórios da Espanha, em média, cada território aplicou R$ 3.000.000,00 ao ano 
enquanto no Noroeste de Minas esse valor não atingiu R$ 100.000,00 ano para projetos de 
desenvolvimento territorial rural.  
Também é importante considerar a desenho de atuação do MDA/SDT na promoção da 
política de desenvolvimento territorial rural, pois vem atuando de forma inconstante na oferta 
de recursos financeiros e de suporte a gestão territorial. No Território Noroeste de Minas 
manifesta a presença de uma estrutura governamental de terceirização de entidades e pessoal 
que dá suporte ao território, de corte de gastos, de subcontratação de consultores e assessores 
técnicos para atuar localmente (FERNANDES FILHO et al, 2012).  
O resultado desse desenho de atuação do MDA/SDT tem resultado na presença de 
ONGs e de outras entidades atuando localmente com constantes interrupções nos serviços 
oferecidos, tanto no nível micro, dentro do território, como é o caso do suporte técnico, como 
fora, com os articuladores estaduais que prestam suporte à política territorial no estado de 
Minas Gerais. Interrupções que atingem outras pessoas-chave no formato de desenvolvimento 
territorial levado a cabo no país.  
 
 
6.2.6 A interação entre poder público e sociedade local 
 
Mesmo o Território Café do Cerrado emergindo de forma autônoma, o poder público 
participa/atua no processo de consolidação da cadeia produtiva do café e da busca pela IGP. 
Assim sendo, o Governo Federal e Governo do estado de Minas Gerais atuam por meio de 
vários órgãos em conjunto com a sociedade local (entidades representativas e cafeicultores), 
244 
 
desempenhando várias atividades como a concessão de crédito, o desenvolvimento de 
pesquisas tecnológicas, apoio financeiro e participação em seminários da atividade cafeeira no 
território, entre outras ações. A articulação dos cafeicultores é tão expressiva a ponto de esse 
segmento eleger representantes parlamentar (estadual e federal) para representar seus 
interesses além de nomear representantes locais para trabalharem em órgãos dos governos 
estadual e federal em setores ligados a execução de políticas para a cafeicultura regional e 
nacional.  
No caso dos territórios espanhóis, as diferentes instâncias do poder público trabalham 
em conjunto para a promoção do desenvolvimento territorial. Conforme foi demonstrado no 
item anterior, dentro de cada GDR há forte interação entre o poder público local e a sociedade 
local (entidades representativas, empresários, agricultores, ONGs, entre outros), o que resulta 
em projetos financiados com recursos para desenvolvimento rural nos mais variados 
segmentos, superando-se, por exemplo, a velha dicotomia rural-urbana. Essa interação se 
estende a diferentes setores, social, econômico e de serviços. A comunidade autonômica de 
Andaluzia fornece espaço físico e apoio para que ocorram constantes reuniões entre todos os 
territórios de cada província que compõe a comunidade para troca de informações entre os 
diferentes territórios e também para realizarem projetos conjuntos entre territórios.  
Segundo alguns entrevistados nos territórios espanhóis, o poder público é um grande 
parceiro de desenvolvimento territorial, muitos empreendimentos são construídos de forma 
intermunicipal para que a sociedade possa usufruir. Assim, é comum o poder público local em 
conjunto com outras instâncias oferecer certos serviços sociais em um município para atender 
vários municípios sem grandes conflitos, como ocorrem com escolas técnicas, serviços de 
saúde e até mesmo com a construção de centros e parques de desportes. O Território café do 
cerrado Mineiro também é intermunicipal, mais isso por si só não significa que a sociedade 
possa usufruí-lo, diferente das ações nos territórios espanhóis.  
No território Noroeste de Minas, percebe-se que houve escassa interação entre as 
diferentes instâncias do poder público, que, na prática, trabalham pouco em conjunto. De 
acordo com membros do Colegiado, apenas a SDT/MDA oferece o suporte técnico e 
financeiro, mesmo que precário, para a gestão territorial, enquanto, nos territórios induzidos 
na Espanha, outras instâncias do poder público também aportam recursos financeiros para a 
atividade de gestão. Embora possa ser observada a participação de órgãos do Governo de 
Minas Gerais, eles só participam das reuniões do colegiado, quase nunca ofertam recursos 
financeiros para financiar atividades de gestão territorial do colegiado, o mesmo ocorrendo 
com o poder público local.  
245 
 
Assim sendo, o suporte para a sociedade local se articular é débil, considerando que 
boa parte das entidades locais possui baixo volume recursos financeiros para manter suas 
atividades. A interação entre sociedade local e poder público para desenvolvimento rural via 
colegiado territorial é tão baixa que na cumprimento da pesquisa da Célula de 
Acompanhamento e Informação, foram encontrados apenas quatro CMDRS (Conselho 
Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável) ativos e homologados entre os 22 
municípios, dos quais, apenas um tem assento no Colegiado Territorial. Situação que 
compromete os resultados do Desenvolvimento Territorial rural.  
 
 
6.2.7 Programas de desenvolvimento territorial (Planejamento) 
 
Nessa subseção, são analisados os programas de desenvolvimento territorial induzidos, 
o que exige a elaboração de planos de desenvolvimento (planejamento) por parte dos 
Governos indutores. Por isso, deixamos fora dessa subseção a análise do Território Café do 
Cerrado, que emergiu de forma autônoma e não possui um programa específico e definido de 
desenvolvimento territorial. O que existe é a defesa de uma importante cadeia produtiva no 
cenário nacional que levou a consolidou um grande território, cuja análise comparativa 
contribui com os territórios induzidos por programas específicos, como é o caso do Território 
Noroeste de Minas.  
Nos três territórios analisados na Espanha, os dois programas principais, LEADER e 
PRODER
105
 são os responsáveis pelas principais ações dos respectivos GDRs. São programas 
originários da década de 1990 que têm passado por constantes aprimoramentos que são 
planejados conjuntamente entre o poder público (União Europeia, Governo Espanhol, 
Comunidades Autonômicas e poder público local) e sociedade local para a execução em 
períodos longos. Períodos que variam de quatro a sete anos, com disponibilidade de recursos 
financeiros e prazo para a prestação de contas, entre outras medidas, o que permite aos seus 
executores maior segurança e o planejamento de suas ações. São programas que contam com 
diferentes fundos de recursos, melhor analisado a frente e que a cada fase sofrem 
aprimoramentos. Na Espanha, existem vários espaços de debate e proposições para 
                                                 
105
 Esses programas foram apresentados e analisados na primeira parte do Capítulo terceiro desta tese.  
246 
 
aprimoramentos dos programas de desenvolvimento rural (FORO IESA, 2009 e 2011) e 
(MOYANO ESTRADA, 2007).  
A proposta de desenvolvimento rural levada a cabo na União Europeia, com destaque 
para a Espanha, não restringe suas ações na produção agropecuária. Na verdade, são inseridas 
outras setores produtivos para além da produção agrícola para promoção do desenvolvimento 
territorial, conciliando com a produção rural os segmentos urbanos e outros segmentos rurais. 
Por isso mesmo, embora apoie o aumento da produtividade e modernização no campo, a 
orientação de seus programas objetiva a concentração em áreas que possam diversificar as 
fontes de renda, ofertar serviços locais e esportes, fomentar a cultura e o turismo, promover 
qualificação da população, entre outras ações que visam a promover aumento da qualidade de 
vida da população “rural”. É importante esclarecer, segundo algumas lideranças entrevistadas 
nos territórios espanhóis, que essas políticas não têm como foco emancipar a população a 
pobre, mas melhorar a situação de quem tem algum capital e poderia perdê-lo, ou seja, tornar-
se pobre, opinião reforçada no artigo de Moyano Estrada (2007).  
Para o Território Rural Noroeste de Minas, existe apenas um programa (PRONAT) 
que propicia a formação e realização de ações do colegiado territorial. O PRONAT, conforme 
apresentado no quarto capítulo, é o programa que visa ao desenvolvimento rural de territórios 
selecionados e passa por reformulações nas regras de funcionamento constantemente. De 
acordo com lideranças entrevistadas no território, a cada ano, um novo modelo operacional do 
PROINF é lançado
106
. Nesse sentido, o seu orçamento é definido anualmente, com grande 
alteração nos valores disponíveis para cada território de um ano para o outro, de um valor que 
chegou a um milhão de reais no lançamento do programa territórios da Cidadania, o valor 
caiu para R$ 450.000,00 em 2011.  
Embora esse território esteja inserido no programa Territórios da Cidadania, o seu 
Colegiado não é consultado e não age sobre suas ações, apenas recebe as ações do Governo 
Federal deliberada no âmbito de seus órgãos, não participando da gestão de programas como 
o PRONAF, PAA ou outros investimentos ministeriais.   
Uma sugestão a ser retirada dessa forma tão diferenciada de execução dos programas 
de desenvolvimento rural entre o Brasil e a Espanha é o planejamento participativo para cada 
etapa do programa e a disponibilidade de recursos financeiros de longo prazo, como ocorre 
nos territórios Espanhóis. Opinião compartilhada por vários membros do Colegiado 
                                                 
106
 Manual PROINF: “manual que normatiza o acesso aos recursos destinados aos territórios abrangidos pelo 
Programa de Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais (PRONAT), no qual se integra o PROINF, 
implementado pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), por intermédio da Secretaria de 
Desenvolvimento Territorial” (PROINF 2011, p. 05). 
247 
 
Territorial Noroeste de Minas, quando questionado sobre as dificuldades de executar um 
projeto de investimento com recursos do PROINF. Desse modo, pode-se concluir que é 
preciso da realização de uma política definitiva de crédito para um maior período, no mínimo 
quatro anos, período eleitoral, para que o Colegiado local passa planejar ações locais e 
incentivar o desenvolvimento territorial rural.  
O debate em relação ao desenvolvimento dos territórios na Espanha, sobretudo para o 
cenário de 2013-20 está embasado na visão e na busca de políticas que respeitam a 
diversidade de territórios existentes, ou seja, buscam uma política de coesão territorial, mas 
que respeite a diversidade (FORO IESA, 2011). No caso brasileiro, as ações ainda estão 
direcionadas a um tipo de território, criado de cima para baixo, sem trabalhar as grandes 
diversidades existentes, sem grandes incorporações daquilo que a sociedade local pensa. 
Membros do colegiado, em entrevistas, relatam de sugestões enviadas para a SDT e que não 
foram incorporadas às políticas de desenvolvimento territorial rural, como é o caso do modelo 
de transferências de recursos para os projetos PROINFs. 
 
 
6.2.8 Financiamento para a gestão social 
 
O que estamos definindo como financiamento para a gestão social são os recursos 
financeiros destinados para as atividades levadas a cabo pelas entidades e equipes 
responsáveis pelo funcionamento do colegiado territorial e da infraestrutura necessária a essa 
gestão. Não se trata, portanto, do financiamento direcionado para projetos de 
desenvolvimento territorial, que será abordado no próximo item. É esse financiamento que 
garante a continuidade de ações territoriais, especialmente, para os territórios induzidos em 
regiões de baixo dinamismo econômico. 
No Território Café do Cerrado, a gestão social é realizada pela Federação dos 
Cafeicultores do Cerrado, entidade responsável pela IGP e do processo para a obtenção da 
DO. Portanto, o financiamento da gestão social do território provém dos recursos que as 
Associações de cafeicultores repassam para a Federação, da cobrança de certificados de 
denominação de origem emitidos pela entidade e de repasses das torrefadoras que processam 
o “Café do Cerrado”. É com esses recursos que a Federação mantém suas ações e uma equipe 
multidisciplinar para as ações de defesa da cafeicultura no Cerrado Mineiro.  
248 
 
Nos três territórios analisados na Espanha, o financiamento para gestão social de cada 
GDRs se dá por meio de diferentes fontes de recursos financeiros que se complementam e 
garante a presença de uma equipe multidisciplinar capaz de gerir o território, cuja principal 
fonte de financiamento provém dos programas principais, LEADER e PRODER. Entretanto, a 
depender da necessidade, o Governo da Comunidade Autonômica de Andaluzia complementa 
o financiamento, situação que garante a cada equipe a continuidade de suas ações a cada etapa 
dos respectivos programas o que garante a continuidade de atuação de profissionais que 
conhecem a realidade da política local. 
É essa equipe multidisciplinar, financiada com esses recursos públicos a responsável 
pelo suporte técnico a cada GDR estimulado pela política europeia de desenvolvimento rural 
(COMISSÃO EUROPEIA, 2006). Baseada nas experiências analisadas, cada equipe é 
composta por, no mínimo, cinco profissionais de diferentes áreas de atuação, alguns com 
formação superior, cuja remuneração é compatível com a formação e é exigida dedicação 
integral para apoiar a gestão dos programas de desenvolvimento territorial localmente. Assim, 
é comum encontrar gestores locais que estão trabalhando nos territórios há mais de dez anos e 
conhecem bem a realidade de cada território. 
Além do custeio da equipe, o recurso financeiro disponível permite a cada equipe a 
manutenção de um bom escritório com equipamentos e material necessário à gestão territorial, 
inclusive veículos para deslocamentos pelo território. Cada equipe é coordenada por um 
profissional denominado de Gerente que exerce o papel de representante do território.  
Por outro lado, no Brasil, o programa de Desenvolvimento Territórios Rurais da SDT 
analisado a partir do Território Noroeste de Minas disponibiliza um pequeno volume de 
recursos financeiros, que é inconstante, ou seja, não é liberado todo ano para repasses que se 
dá a entidades parceiras do MDA, especialmente ONGs, para o suporte necessário de 
funcionamento de Colegiado. É esse tipo de repasse que libera um baixo volume de recursos 
financeiros para a gestão social e possibilita a subcontratação, contrato temporário do 
profissional com baixa qualificação responsável local pelo território
107
. 
Normalmente, o volume de recursos repassados à entidade parceira permite a 
contratação temporária de um único técnico para atuação de suporte na gestão do Colegiado 
Territorial no Território Noroeste de Minas (SDT/MDA, 2010). Prática que tem resultado na 
contratação de profissionais que possuem apenas o Ensino Médio, subcontratados e com 
problemas na continuidade dos contratos, levando a elevada rotatividade desse profissional e 
                                                 
107
 No capítulo 4 foi analisada melhor a atuação desse profissional nessas condições financeiras.   
249 
 
descontinuidade de ações, situação que limita ainda mais um processo de desenvolvimento 
territorial contínuo. Nas pesquisas realizadas no Território Noroeste de Minas, foi possível 
perceber o comprometimento dos resultados do Colegiado Territorial, seja em função desse 
profissional, seja da baixa capacidade, por realizar bem suas atribuições, bem como pelas 
constantes mudanças.  
O resultado efetivo do suporte técnico é que, no caso Espanhol, uma só equipe de 
GDR trabalha com mais de um programa – LEADER e PRODER, além de outros programas 
públicos e de iniciativa privadas a nível territorial (<http://www.adegua.org>). Essa situação 
permite suporte a elaboração anual e execução de dezenas de projetos de instituições 
beneficiárias com recursos públicos subsidiados, além das equipes e desenvolvem projetos 
próprios de cunho territorial para desenvolvimento local, como é o caso da criação de marcas 
para comercialização de produtos do território ou de ações para divulgar o GDR localmente.  
Já o suporte técnico do Território Noroeste de Minas não foi capaz de trabalhar com 
outros programas, não deu suporte a elaboração de projetos e apresenta problemas para 
executar o próprio plano de trabalho de suporte ao Colegiado Territorial. Assim, ao analisar 
os resultados (pífios), no capítulo quarto, ficou evidente que é preciso repensar a forma pela 
qual se deu o suporte técnico para a gestão do Colegiado do Território Noroeste de Minas. 
Tudo indica que o trabalho desses profissionais, que deve atender a demanda de trabalho do 
Colegiado Territorial, está distante das orientações que consta no Manual de Apoio para 
funcionamento dos Colegiados Territoriais (SDT/MDA, 2010). 
 
 
6.2.9 Financiamento de projetos para o desenvolvimento territorial 
 
Com relação ao financiamento de projetos para o desenvolvimento territorial, deve-se 
partir do fato de que no Território Café do Cerrado não existe nenhum fundo específico. Ou 
seja, o poder público não disponibiliza recursos financeiros específicos para o território. 
Quem financia ações para sua consolidação são os próprios cafeicultores, ao pagarem suas 
mensalidades para suas respectivas associações que financiam as atividades da Federação dos 
Cafeicultores do Cerrado responsável pela IGP. A Federação ainda conta com recursos 
financeiros da cobrança de certificados de denominação de origem emitidos pela entidade e de 
repasses das torrefadoras que processam o “Café do Cerrado”. Embora não exista um fundo 
público específico para o território, as instituições locais contam com recursos financeiros dos 
250 
 
governos estadual e federal para determinadas atividades locais. Por outro lado, os 
cafeicultores contam com várias fontes de financiamentos para suas atividades, com acesso a 
financiamentos no Sistema Nacional de Credito Rural (SNCR) que inclui crédito de custeio e 
investimento (Finame), o PRONAF e fundos especiais como FUNCACÉ. 
Nos territórios espanhóis, o financiamento de projetos para o desenvolvimento 
territorial rural conta com importantes fundos públicos, da União Europeia (Fundo Europeu 
de Orientação e Garantia Agrícola – FEOGA, Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional 
– FEDER e Fundo Social Europeu – FSE, entre outros), do Governo Espanhol e dos 
Governos das Comunidades Autonômicas, como é o caso de Andaluzia. Nos três territórios 
analisados, esses recursos são destinados aos programas de desenvolvimento rural com ênfase 
territorial como é o Caso dos Programas LEADER e PRODER (capítulo terceiro) para 
financiamento de projetos apoiados pelos GDRs de cada território.  
Como na grande maioria dos casos esses recursos financiam apenas um percentual dos 
projetos executados localmente, os responsáveis são obrigados a captar recursos em outras 
fontes, próprias ou de terceiros, o que amplia o volume de crédito aplicado localmente, 
conforme foi demonstrado no capítulo terceiro. É em função desse arranjo que importantes 
bancos, especialmente, aqueles que ofertam crédito rural participam ativamente dos grupos de 
desenvolvimento rural de cada território. Nos três territórios espanhóis analisados, pelo menos 
duas instituições financeiras participam de cada grupo.  
Atualmente, a discussão para ampliar a captação de recursos por outras fontes além 
dos fundos públicos tem-se ampliado na Espanha, em função da crise econômica que o país e 
a UE enfrentam e, também há um forte embate entre a manutenção de recursos da PAC ligada 
à produção agropecuária tradicional ou do aprofundamento da política de desenvolvimento 
territorial rural capaz de “preservar unos territorios rurales cohesionados social y 
económicamente y unos espacios naturales ricos en biodiversidad en los que se valore la 
actividad agraria por su contribución a esos bienes públicos” (MOYANO ESTRADA, 2013, 
p. 07).  
De todo modo, o formato europeu de financiar percentuais de um projeto de custeio ou 
investimento (cada GDR seguindo determinados parâmetros dos programas define o 
percentual) potencializa ainda mais o desenvolvimento do território ao ampliar o volume de 
recursos financeiro aplicados localmente e ao envolver mais entidades em cada projeto. O que 
também exige maior responsabilidade por parte do demandante dos fundos públicos de 
recursos que deve elaborar um projeto exequível financeiramente, pois há que bancar ou 
pagar os recursos oriundos de outras fontes, especialmente os de instituições financeiras. Isso 
251 
 
exige que o demandante de recursos tenha meios próprios ou acesso ao sistema financeiro. 
Portanto, esse tipo de desenvolvimento rural não é para a massa de população excluída
108
.   
Outro ponto positivo da política europeia para o desenvolvimento rural está no 
planejamento de cada etapa dos programas PRODER e LEADER. Esses programas são 
planejados para gestão em médio e em longo prazo, como ocorreu com o LEADER II 
executado entre 1994 e 1999, ou o PRODER II e LEADER + executado no período entre 
2000 e 2006. Atualmente está-se trabalhando com o planejamento de seis anos, o novo 
período, iniciado em 2013 se estenderá até 2020. Essa situação permite a cada grupo planejar 
suas atividades e executar o seu orçamento no mesmo período (MAGRAMA, 2012). 
No Território Noroeste de Minas, o financiamento de projetos para o desenvolvimento 
territorial está muito distante da realidade espanhola/europeia.  Conforme foi demonstrado no 
capítulo quarto, a única fonte oficial de recursos para financiamento de projetos provém da 
SDT/MDA na modalidade PRONAT/PROINF, uma fonte de recursos sem planejamento, 
descontínua e que sofre alteração de regras quase todos os anos. Para se ter uma noção da 
inconstância e da falta de planejamento, no inicio do Programa Territórios Rurais (2003-04), a 
SDT chegou a anunciar o volume de R$ 1,2 milhão por ano por território para as modalidades 
custeio e investimento, um volume que deveria crescer ao longo do tempo. Entretanto, em 
2011 foi disponibilizado apenas R$ 450.000,00 para a modalidade investimento
109
. Para o ano 
de 2013, até o início de abril, não foram divulgadas regras ou volume de recursos, o que 
inviabiliza uma ação de longo prazo do colegiado.  
Além dos problemas apresentados pela fonte oficial, o território enfrenta dificuldades 
para acessar outras fontes de financiamento, salvo as pequenas contrapartidas para projetos já 
financiados. Entre as dificuldades estão o pouco envolvimento efetivo do Governo do estado 
de Minas Gerais, a debilidade financeira da maioria das instituições que participam do 
colegiado, que não conseguem articular-se para buscar fontes privadas ou outros parceiros e 
não contam nenhuma instituição bancária participando do Colegiado.  
                                                 
108
 Nos programas Europeus de desenvolvimento rural fica evidenciado que os projetos subsidiados são para 
aqueles que possuam algum capital financeiro e social, ou seja, precisam ter capacidade para acessar 
informações e elaborar projetos ou contratar quem os façam, e também necessitam de recursos financeiros 
necessários para a contrapartida ou de fontes para captação. Além disso, necessita de capacidade para superar a 
burocracia que cresceu muito ao longo dos programas, em parte para evitar desvios de conduta. Algumas 
prefeituras oferecem um técnico local para suporte.  
109
 Em função dos escândalos com suspeitas de desvios de recursos financeiros de entidades parceiras (como 
ONGs) que executaram atividades para o governo federal pela modalidade custeio em 2011 e 2012, todos os 
convênios de repasse nessa modalidade estão suspensos (início de 2013), inclusive os que estavam em 
andamento, interrompendo o funcionamento de diversos projetos.  
252 
 
Portanto, enquanto o Território do Café Cerrado financia suas atividades com fontes 
de recursos próprias, o que lhes permite grande autonomia, os territórios induzidos por 
políticas públicas dependem de fontes públicas criadas para esse fim. No caso europeu, essas 
fontes são previamente definidas, têm um planejamento e execução de longo prazo, que se 
complementa com recursos da iniciativa privada. Situação distinta do Território Noroeste de 
Minas, que possui uma única fonte, descontínua, sem planejamento e não consegue captar um 
volume significativo de recursos na iniciativa privada.   
 
 
6.2.10 Existência de cadeias produtivas ligadas a Ideia Guia 
 
Conforme foi demonstrado no capítulo segundo, a existência de uma cadeia produtiva 
ou de várias cadeias produtivas permite constituir uma ideia-guia, ou seja, constituir um 
caminho importante para aglutinar forças sociais de diferentes segmentos em torno de um 
projeto comum para o desenvolvimento rural (ABRAMOVAY, 2000; ORTEGA, 2008).  
Na análise do Território Café do Cerrado, está evidente a existência de uma cadeia 
produtiva e da ideia-guia vinculada a essa cadeia, a do café, conforme foi demonstrado por 
Ortega e Jesus (2012). Assim, a identidade do território passa pela organização social em 
torno da produção do café, no qual lideranças e entidades se organizaram para conquistar a 
Indicação Geográfica de Procedência que caminha para a obtenção da Denominação de 
Origem do Café do Cerrado que busca agregar o maior número possível de cafeicultores em 
torno dessa ideia guia. Logo, o desenvolvimento do território se dá em função da cadeia 
produtiva do café, pois, ao buscar meios para solidificar a atividade cafeeira gera emprego e 
renda no território. Com isso, não estamos afirmando que naquele espaço geográfico não 
existem outros territórios constituídos por outras cadeias, ou seja, pode haver multiterritórios 
convivendo ou conflitando entre si (HAESBAERT, 2006), entretanto, no recorte analítico 
adotado, o território evidente é o do Café.  
No Território Los Pedroches, uma das principais ações do GDR está no 
desenvolvimento de um programa denominado Marca de Qualidade Territorial que vem 
trabalhando uma marca local denominada “Productos de Los Pedroches”, com o objetivo de 
reforçar a identidade territorial contribuindo com o desenvolvimento e valorização de 
produções locais sob uma imagem “produto-território” (GRUPO DE DESARROLLO 
RURAL DEL MEDIO GUADALQUIVIR, 2009). A marca é utilizada para os mais diferentes 
253 
 
produtos do território, como agropecuários, artesanais, serviços de turismo e culturais, entre 
outros solidificando uma ideia-guia.  
Um produto importante que se tem consolidado no território são as carnes de porco, 
especialmente o jamóm, que está ligado à indicação geográfica de procedência com a 
conquista da Denominação de Origem apoiada pelo GDR. Assim, o GDR, ao criar a marca 
que congrega vários produtos produzidos localmente, fortalece a imagem de um território. 
Essa imagem do território Los Pedroches também é explorada por um grande laticínio local 
que estampa o nome do território em seus produtos, comercializado em toda Espanha e em 
outros países da UE. 
No Território Noroeste de Minas, embora exista potencial para que o colegiado possa 
trabalhar diversas cadeias produtivas, entre as quais se destacam a de produtos agropecuários, 
a de produtos artesanais, ou mesmo o turismo rural/natural, ainda não foram exploradas. 
Assim, o Colegiado não conseguiu identificar uma ideia-guia capaz de aglutinar todo o 
território. Ou seja, não se conseguiu construir um pacto territorial em torno de uma cadeia 
produtiva, o que torna mais difícil a consolidação desse território induzido. 
O GDR do Território Medio Guadalquivir procurou desenvolver uma Ideia-Guia 
capaz de agregar as diferentes cadeias produtivas, especialmente aquelas ligadas ao 
agronegócio local. Assim, foi criada uma marca que carrega o nome que une o território 
denominada Valle del Guadalquivir para que a produção e serviços realizados no território 
tenham um padrão de qualidade, ganhem escala de comercialização e sejam divulgados em 
diversos mercados.  
A marca está estampada em vasilhames de azeite, de laranja e seus subprodutos, em 
vários produtos hortifrutigranjeiros produzidos de forma ecológica, beneficiando produtores e 
comerciantes locais e é estendida a outros setores, como o setor de turismo que também 
estampa a marca. Essa marca territorial uniu as duas partes do território ao eleger uma ideia-
guia, uma linha comum, referenciada no Rio Guadalquivir que os ligava, pois as produções 
agrícolas são de cadeias diferentes. De um lado, concentra a produção tradicional de azeite e 
de outro, concentra várias produções agropecuárias (cereais, fruticultura e horticultura) com 
elevada tecnologia, constituindo duas dinâmicas econômicas diferenciadas que são 
comercializadas com um único selo. 
Enquanto isso, o GDR do Território Guadajoz e Campiña Este de Córdoba não elegeu 
uma ideia-guia, a ênfase tem sido no apoio a grande diversidade de projetos para o 
desenvolvimento rural articulados com as principais atividades econômicas do território. 
254 
 
Assim, uma das ações tem sido o apoio à produção azeite de oliva, principal produto do 
território e que conquistou a Denominação de Origem denominada Azeite de Baena.  
De modo geral, ao analisar os Territórios selecionados em Andaluzia percebe-se que 
os GDRs buscam identificar e consolidar uma ou mais ideias-guias para conduzir o seu 
processo de desenvolvimento territorial rural, situação verificada no Território Café do 
Cerrado com a cadeia do Café e que não ocorreu no Território Noroeste de Minas, entretanto 
a experiência do Território Medio Guadalquivir ao criar a marca Valle del Guadalquivir 
fornece uma ideia interessante para a experiência do Noroeste de Minas que possui diferentes 
cadeias/ideias guias. 
 
6.2.11 Projetos apoiados/resultados 
 
Os projetos apoiados e resultados obtidos entre os territórios analisados são bem 
distintos, haja vista a grande diversidade nos territórios analisados, nos programas de indução 
e no papel/atuação da sociedade e poder público local.  
O projeto das lideranças do Território do Café do Cerrado é a defesa da atividade 
cafeeira, que levou a conquista da IGP e se encaminha para conquistar a Denominação de 
Origem. Nesse processo, como principais resultados pode ser apontada a conquista da IGP, a 
difusão de novas tecnologias para melhorar a produção, o desenvolvimento de ações de 
Marketing para melhor inserção do produto local no mercado nacional e internacional, a 
defesa organizada do produto e dos produtores e a melhor agregação de valor ao produto, 
especialmente para os produtores certificados, incluindo a conquista de novos mercados. 
O GDR do Território Los Pedroches apoia projetos diversificados, ou seja, de 
diferentes setores (infraestrutura, produtivos, educacionais, ambientais, culturais, sociais, 
etc.), para concretizar o desenvolvimento rural. Assim, foi possível verificar nas planilhas e 
nas visitas em loco uma gama de projetos apoiados que apresentam resultados positivos na 
criação de novas empresas, geração de emprego e renda e na promoção de uma melhor 
qualidade de vida para a população local. Situação semelhante ocorre nos outros territórios 
Espanhóis analisados, conforme pode ser visto no Quadro 9.1 (Anexo).  
A cada etapa dos programas de desenvolvimento rural, LEADER e PRODER, cada 
um dos territórios vem apoiando mais de uma centena de projetos, com estimativa de 
superarem a casa dos 200 projetos na etapa 2007-2012 nos territórios Medio Guadalquivir e 
Guadajoz e Campiña Este de Córdoba. Conforme dados apontados no capítulo terceiro 
255 
 
podem ser listadas várias linhas de atuação entre os projetos apoiados nos três territórios, 
linhas essas que se complementam. Ao analisar os projetos apoiados pelos GDRs, percebe-se 
que eles estão relativamente bem distribuídos pelos municípios de cada território e existe uma 
orientação para que ocorra distribuição de recursos, de forma que pelo menos um projeto cada 
um dos municípios pertencentes aos territórios analisado foi contemplado. Embora haja certa 
concentração, ela ocorre nos municípios de maior extensão geográfica e de maior população, 
na maioria das vezes, de maior dinamismo. De maneira geral, entretanto, essa boa distribuição 
dos projetos está melhorando a condições de vida da população de todos os municípios dos 
territórios, mesmo os mais desfavorecidos, e, como resultado tem-se reduzido a migração para 
os grandes centros urbanos, conforme verificamos no capítulo terceiro e também apontados 
em trabalhos como em Garrido Fernández e Moyano Estrada (2002). 
Como exemplos dessa diversidade, procuramos apontar algumas linhas com alguns 
projetos que foram financiados pelos GDRs analisados. Nas linhas dinamização econômica; 
valorização de produtos agropecuários e fomento, melhoria e diversificação econômica 
ocorreram o apoio a atividade agrícola (crédito para ampliar e modernizar a produção 
agrícola), apoio a atividade industrial (crédito subvencionado para indústrias de calçados, de 
moveis, gráfica, de extração de azeites, para indústrias processadoras de carnes, entre outras) 
apoio ao comércio local (crédito para realização de feiras, mostras e marketing de produtos 
locais) e apoio a serviços (créditos para empresas no setor de construção civil, de higiene e 
beleza, clínica dentária, entre outras prestadores de serviços e outras ações).  
Entre as ações de divulgação e marketing que reforçam cada território, o GDR Los 
Pedroches desenvolve ações e apoia projetos para divulgação do Jamón Ibérico de bellota, 
produto típico do território que possui o selo de DO. O mesmo ocorre com o Azeite de Baena 
com o GDR Guadajoz e Campiña Este de Córdoba que também possui selo de DO.  
No setor de serviços, além das linhas apontadas anteriormente, outras reforçam esse 
setor, pois esses territórios têm incentivado a diversificação econômica com o turismo local. 
Assim, as linhas de apoio a projetos de proteção e valorização do patrimônio natural e cultural 
e apoio a infraestrutura reforçam o setor, com crédito liberado para ações de construção, 
reforma e melhoria de sedes rurais e urbanas para servirem de “hospedagens/hotéis”, 
recuperação e melhoria de patrimônios históricos e culturais (templos, igrejas, castelos, fortes, 
etc.), construção e criação de museus e melhoria de acessos a esses locais. Também ocorre 
grande liberação de crédito para ações de recuperação e preservação do meio ambiente e em 
muitas situações é explorado como fonte de renda pelo turismo, o que levou esses GDRs a 
256 
 
incentivarem a construção de importantes rotas turísticas que mesclam elementos culturais, 
presentes nas pequenas cidades e no meio rural aliado a natureza.  
Ainda há uma gama de projetos apoiados em outros setores, como no setor 
educacional, com apoio a projetos de formação e qualificação, no qual os GDRs liberaram 
recursos para cursos de formação de lideranças, de qualificação de mão de obra e de 
agricultores, jovens e mulheres, entre outros. No setor cultural, foram liberados recursos para 
construção de centros culturais, para a realização de mostras de teatro e de cinema, o que 
permite levar cultura ao interior de cada território, até o apoio a gravação de músicas de 
caráter regional ocorreu. Também foi verificada a liberação de recursos financeiros por parte 
dos GDRs para ajudar na construção ou promover melhorias em centros e parques desportivos 
para a população local
110
. Por serem territórios localizados numa região que faz muito calor, 
uma demanda da população local é a construção de piscinas comunitárias apoiadas 
financeiramente pelos GDRs.  
Por fim, cabe destacar alguns projetos “diferenciados” que os GDRs locais têm 
apoiado com a liberação de recursos financeiros no âmbito social, como uma entidade no 
Território Los Pedroches que cuida de dependentes químicos e outra no Território Guadajoz e 
Campiña Este de Córdoba que abriga pessoas da terceira idade, sendo que ambas contaram 
com recursos financeiros para promover melhorias em suas estruturas.  
É importante ressaltar que os projetos de turismo que foram apoiados em grande 
número nas primeiras etapas dos programas PRODER e LEADER passam por avaliações e 
reformulações, alguns projetos que não deram certos têm sido abandonados, como certas rotas 
turísticas, outros passam por reformulações e outros vão bem. É nesse contesto que os GDRs 
Los Pedroches e Medio Guadalquivir têm trabalhado o turismo com a produção local. Ou 
seja, com criação de marcas territorial, vários produtos locais são ofertados junto ao serviço 
de turismo, e sempre divulgando o território, prática que reforça uma identidade territorial.  
Também é importante observar que as prefeituras locais são grandes executores dos 
recursos financeiros aprovados pelos GDRs. Muitos desses projetos têm como proponente as 
prefeituras municipais que utilizam recursos para promoção do desenvolvimento rural.  
Ao contrário dessa realidade, os projetos apoiados com os recursos financeiros do 
programa Territórios Rurais no Território Noroeste de Minas foram em número reduzido, 
concentrados no setor agrário, com resultados difusos e limitados na geração de emprego, 
                                                 
110
 Uma demanda comum da população que vive nesses territórios é a presença de centros e parques desportivos, 
o que leva os GDRs a liberarem recursos para a sua construção em parcerias com as prefeituras locais e outras 
instâncias do poder público. Normalmente, os centros maiores com piscinas ficam nas maiores cidades e mais 
ao centro do território, o que permite que um maior número de pessoas possa usufruir da estrutura criada.  
257 
 
renda e na promoção de melhor qualidade de vida. Conforme foi analisado no capítulo quinto, 
as ações do Colegiado Territorial levaram a execução de apenas onze projetos, oito destinados 
a investimentos e três para custeio, com um volume baixo de recursos aplicados ao longo dos 
nove anos analisados (2003 a 2011) que atingiu apenas R$ 946.265,18, dos quais R$ 
806.538,00 foi o valor liberado pelo PROINF e R$ 139.727,18 foi a contrapartida dos 
proponentes. Um valor muito baixo para as dimensões do Território e para o número de 
municípios.  
Uma análise pormenorizada evidencia que os projetos de natureza investimentos (8) 
foram direcionados para atividades agropecuárias, realizando ações em poucos municípios do 
Território, com limitação para abarcar mais de um município em função de suas dimensões. 
Segundo Fernandes Filho et al., (2012), todos os projetos operam com problemas, entre os 
quais, dois estão inoperantes. 
Considerando a estrutura física territorial, fica evidente que a atuação dos GDRs na 
Espanha propicia impactos significativos em todo o território em função da pequena extensão 
territorial, do reduzido número de habitantes e do grande número de projetos apoiados que 
aliando ao volume de recursos financeiros que supera um milhão de euros de recursos 
públicos por território por ano e geração de dezenas e até centenas de postos de trabalho. Uma 
situação muito distante do Território Noroeste de Minas, que não chegou a executar um 
milhão de Reais em dez anos e com apenas onze projetos, pequenos e com poucos efeitos para 
um imenso território, com elevada população, o pouco que foi feito não gera visibilidade, não 
gera retroalimentação, caso diferente na Espanha.  
 
 
6.2.12 Capacidade dos projetos em superar a ênfase exclusivamente agrária do 
desenvolvimento territorial 
 
A capacidade dos projetos executados em superar a ênfase exclusivamente agrária do 
desenvolvimento territorial ainda é um desafio no caso brasileiro, apesar da petição de 
princípios dos documentos criadores dos programas territoriais e da defesa de importantes 
autores que abordam o desenvolvimento rural como Graziano da Silva, (1999); Veiga (1999, 
2002 e 2005), Abramovay (2003) e Ortega (2008).  
No caso do Território Café do Cerrado, esse não é o seu objetivo, pois a iniciativa é 
setorial, suas lideranças e instituições procuram desempenhar ações para fortalecer a 
258 
 
cafeicultura do território. Embora se consolide um elevado capital social, seu papel está 
voltado para os cafeicultores, suas ações visam à geração e ao aumento de renda para um setor 
que tem impactos na sociedade. Não tem como objetivo questões sociais como o combate da 
pobreza ou o desenvolvimento mais amplo e plural do território, ainda que a geração de 
emprego e renda daquela atividade contribua com isso. 
Em um cenário do desenvolvimento rural, algumas questões podem ser colocadas em 
relação a esse capital social. Será que o conselho dos cafeicultores não poderia ser mais 
amplo? Preocupar-se, por exemplo, com a qualidade de vida de pequenos e médios 
cafeicultores? Não poderia incorporar projetos paralelos para ampliar a renda local? Ou pelo 
menos fazer parte de outros conselhos fora de sua seara tão específica? Ou mesmo ajudar a 
enfrentar o problema do desemprego estrutural, uma vez que a atividade cafeeira investe cada 
vez mais na produção mecanizada? De toda forma, uma análise da constituição desse 
território traz elementos interessantes para analisar os territórios induzidos por políticas 
públicas, como fizemos com o Território Noroeste de Minas. Entre os elementos estão: a 
consolidação de uma ideia-guia, a criação de novas instituições e seus papeis e articulação 
social e institucional.  
Contrariamente ao que verificamos no Território Café do Cerrado, a experiência 
espanhola do Território Los Pedroches, ainda que se tenha originado autonomamente, suas 
lideranças buscaram executar programas de desenvolvimento rural PRODER e LEADER e, 
assim, suas ações seguem as diretrizes desses programas, o que o coloca no mesmo patamar 
dos Territórios Medio Guadalquivir e Guadajoz e Campiña Este de Córdoba, na busca da 
melhoria da qualidade de vida de toda a sua população.  
Conforme descrevemos anteriormente, em relação aos projetos apoiados e seus 
resultados, fica evidente que, nesses territórios, a gestão territorial trabalha com a noção de 
espaço e não de setor, apoiando projetos em diferentes setores (infraestrutura, produtivos, 
educacionais, ambientais, culturais, sociais, etc.), para concretizar o desenvolvimento rural, 
mesmo com o predomínio da produção agropecuária na dinâmica local e de que esses 
territórios são eminentemente rurais.  
Enquanto isso, o Colegiado do Território Noroeste de Minas não foi capaz de se 
organizar para superar o perfil agrarista dos projetos executados localmente, na prática foram 
apoiados somente projetos de caráter agrário, embora o território possua um enorme potencial 
para executar outros projetos que possam promover o desenvolvimento rural. Essa situação se 
deve, em grande medida, ao entendimento do seu Colegiado, cuja origem é agrarista e 
acredita que o desenvolvimento rural passa quase que exclusivamente por atividades no 
259 
 
campo. Segundo algumas lideranças entrevistadas, esse perfil agrarista que tomou conta do 
Colegiado do Território Noroeste de Minas desencoraja maior participação de outros setores.  
Portanto, a ação dos GDRs nos Territórios Espanhóis visa a uma integração entre o 
campo e a cidade, numa ação espacial e não setorial. Situação que não ocorre no Território 
Café do Cerrado e ainda não foi possível ser verificada no Território Noroeste de Minas, 
embora a indução e as políticas públicas visassem a que o colegiado desenvolvesse ações de 
caráter espacial, situação que revela que a indução não foi suficiente para gerar os resultados 
esperados. 
Assim, encerramos a análise dessas doze dimensões eleitas para comparações entre os 
cinco territórios. Nessa análise, é possível concluir que tanto os territórios autônomos (Café 
do Cerrado e Los Pedroches) bem como os dois territórios induzidos na Espanha (Medio 
Guadalquivir e Guadajoz y Campiña Este de Córdoba) forneceram uma série de elementos 
importantes para analisar a experiência de indução do Território Noroeste de Minas, um 
território entre os 164 territórios fomentado pela política desenvolvimento territorial rural 
levada a cabo pelo Governo brasileiro. Essa análise e o balanço geral estão inclusas nas 
conclusões para evitar repetições. 
 
260 
 
7. Conclusões 
 
Ao longo da elaboração dessa tese, o objetivo geral foi o de identificar, por meio de 
estudos comparados, as condições para o sucesso de experiências de desenvolvimento 
territorial, como promotoras do desenvolvimento territorial, seja por meio da indução e maior 
intervenção pública, seja de maneira autônoma. 
Para tanto, demonstramos, no capítulo primeiro, que, embora o Brasil tenha 
experimentado grande crescimento econômico ao logo do século XX, o seu resultado foi 
desigual, ou seja, houve grande crescimento econômico acompanhado de pouco 
desenvolvimento. Assim, é necessário reconhecer que é preciso aprofundar ainda mais uma 
série de ações e políticas capazes de promover um modelo de desenvolvimento econômico 
includente capaz de reduzir as desigualdades socioeconômicas e regionais presente no País. 
A trajetória de crescimento econômico que se deu pela intervenção estatal foi 
inviabilizada com os desdobramentos das crises na segunda metade da década de 1970 e 
início da década de 1980 quando o Estado intervencionista passou a ser atacado, a ser visto 
como obstáculo ao desenvolvimento econômico (BENKO, 2002), e, ainda, o de ser o 
responsável pela crise dos anos de 1980, momento que ganharam força os teóricos liberais sob 
uma “nova roupagem”, denominada de neoliberalismo. No Brasil, a re-emergência dessa linha 
do pensamento econômico, consolidou-se no início dos anos de 1990 ao promover a redução 
do modelo de intervenção do Estado na Economia e que esteve aliada a transformações 
políticas internas em um momento que a sociedade exigia maior participação, melhores 
resultados sociais e econômicos junto ao Estado. Para (ORTEGA, 2008:29). “as políticas 
neoliberais ganham a hegemonia e passam a orientar a menor intervenção estatal na 
economia”. 
Nesse cenário, ocorreram mudanças institucionais, políticas, econômicas, e sociais no 
país que fortaleceram as experiências locais de organização em busca do desenvolvimento de 
regiões com baixos indicadores socioeconômicos. Assim, a abordagem territorial ganhou 
importância no Brasil, e, em toda a América Latina, na década de 1990, quando passou a ser 
recomendada por cientistas, governos e organismos multilaterais. Essa abordagem tem sido 
utilizada como instrumento de políticas públicas para a promoção do desenvolvimento, 
especialmente, o desenvolvimento rural como alternativa para o desenvolvimento de 
municípios de perfil agrário e, particularmente, de predominância da agricultura familiar. 
Como ocorre no Brasil, com destaque para três experiências: os Territórios Rurais, os 
261 
 
Territórios da Cidadania e os Consórcios Intermunicipais de Segurança Alimentar e 
Desenvolvimento Local (CONSADS).  
Verificamos que, nos últimos anos, no Brasil, “emergiram” tanto arranjos 
socioprodutivos territoriais induzidos por políticas públicas com objetivos distintos, como o 
combate a pobreza rural, promoção do turismo e aumento de produção, bem como tem 
ocorrido a consolidação de estruturas de governança privadas, também de base territorial, e 
que vem coordenando cadeias produtivas para ampliação da escala, com vistas à maior 
capacidade de competitividade nos mais dinâmicos mercados nacionais e internacionais 
(ORTEGA & JESUS, 2012). 
Os territórios induzidos são aqueles que se originam de um “empurrão”, de uma força 
exógena cujo elemento gerador inicial para formação do território vem de fora, por exemplo, 
são arranjos territoriais constituídos por indução de uma ação governamental. Entretanto, a 
indução é feita com intuito de despertar as forças/articulações sociais endógenas. Esse 
“empurrão” no cenário neoliberal não ultrapassa a meta de criar as condições inicias para a 
organização social local, mas, que nas políticas atuais do Governo Federal têm recebido um 
maior aporte de recursos. Já os territórios considerados autônomos são aqueles em que a 
consolidação de um arranjo socioprodutivo tem como protagonista a articulação social interna 
em que os atores sociais locais buscaram construir um projeto comum, o que levam muitos 
autores a ressaltar a força de articulação endógena nesse tipo de consolidação de território, 
como foi analisado em (PUTNAM, 1996). 
Com isso analisamos as duas concepções de territórios em dois países distintos, o 
Brasil e a Espanha que compreende os territórios constituídos autonomamente, no caso do 
Brasil, o Território Café do Cerrado Mineiro e, no caso espanhol, o Território Los Pedroches 
e os territórios induzidos por políticas públicas, no caso brasileiro o Território Noroeste de 
Minas e no caso espanhol os Territórios Medio Guadalquivir e Guadajoz y Campiña Este de 
Córdoba. 
Apontamos que o Território Café do Cerrado Mineiro emergiu de forma autônoma e 
endógena, sem a interferência direta de uma política pública para consolidá-lo, que lideranças 
e instituições com suas equipes emergiram para reforçar e consolidar o Território 
desenvolvendo projetos e ações em torno cafeicultura, a sua ideia guia. Ações que tornaram o 
Café do Cerrado a primeira região de origem produtora de café demarcada no Brasil com a 
obtenção da IGP reconhecida pelo INPI que encaminha para a Denominação de Origem. Essa 
ideia-guia foi capaz de aglutinar cafeicultores, instituições representativas, cooperativas e 
empresas comerciais, constituindo um capital social em torno de um projeto comum, 
262 
 
coordenado e integrado que se tem solidificado cada vez mais por meio de uma iniciativa 
considerada agrarista e setorial, em que as lideranças e instituições procuram desempenhar 
ações para fortalecer a cafeicultura do território, propiciando resultados positivos para a sua 
classe, em termos de produção, comercialização e reconhecimento do produto com inserção 
nos mercados nacional e internacional. Sendo assim, essa iniciativa não tem como objetivo 
questões sociais como o combate à pobreza ou o desenvolvimento mais amplo e plural do 
território, ainda que a geração de emprego e renda daquela atividade contribua com isso. 
No Território Los Pedroches também foi verificado que a sua emergência se deu de 
baixo para cima, atribuída como autônoma e endógena. Esse território é produto do 
protagonismo local pela articulação de uma cooperativa em conjunto com outros atores 
sociais, como as associações de prefeitos, associações de empresários locais, agências de 
desenvolvimento e outras cooperativas regionais que atuavam e defendiam o Vale Los 
Pedroches. Esse conjunto de instituições consolidou um bom nível de capital social que se 
articulou e demandou a implementação do Programa LEADER. Nesse processo, novas 
instituições foram sendo criadas com suas equipes para trabalhar as políticas de 
desenvolvimento rural. Assim, consolidou-se um território pequeno, com laços tradicionais, 
participação diversificada (amplos segmentos da sociedade civil participam), relativamente 
fechado e que possui na atividade agropecuária sua propulsão econômica.  
Também foi verificado que o Território Los Pedroches conta com apoio do poder 
público nas diferentes esferas, conta com uma política de desenvolvimento rural planejada e 
de longo prazo, o que possibilitou ao GDR local constituir excelente infraestrutura física e 
montar uma equipe multidisciplinar para auxiliar a gestão territorial e executar centenas de 
projetos de desenvolvimento. Constituiu um GDR que trabalha com a noção de espaço e não 
de setor apoiando projetos para desenvolvimento rural nos mais variados setores 
(infraestrutura, produtivos, educacionais, ambientais, culturais, sociais etc.) e identificaram 
uma ideia-guia por meio de uma marca “Productos de Los Pedroches”, que consolida uma 
identidade territorial por uma imagem “produto-território”.  
De forma geral, os dois Territórios induzidos analisados na Espanha (Medio 
Guadalguivir e Guadajoz e Campiña Este de Córdoba) chegaram a resultados parecidos ao 
Território Los Pedroches. Ou seja, com a política de indução ao desenvolvimento rural, foi 
possível constatar a consolidação de dois territórios pequenos e relativamente homogêneos e a 
criação de novas instituições, foi possível identificar uma ideia-guia que agrega amplos 
segmentos cuja participação social é relativamente diversificada. Os dois GDR desses 
territórios trabalham com a noção de espaço e estão inseridos em uma política de 
263 
 
desenvolvimento rural planejada e de longo prazo, especialmente o PRODER, e ainda 
executam outros programas de desenvolvimento rural, financiando centenas de projetos a 
cada etapa dos programas. Todavia, a grande diferença é que esses dois territórios foram 
induzidos por políticas públicas que fomentaram a interação entre o poder público local e 
sociedade local e lograram êxito em ações de desenvolvimento.  
A cada etapa dos programas de indução ao desenvolvimento territorial rural, cada 
território analisado na Espanha viabiliza a aplicação de recursos públicos superiores a R$ 3 
milhões que são potencializados com as contrapartidas e outras fontes de recursos financeiros 
de terceiros. Assim, com base nos dados demonstrados pelos GDRs, cada território viabiliza 
investimento superior a R$ 50 milhões a cada período o que possibilita criar ou consolidar 
dezenas de empresas e gerar centenas de postos de trabalho.    
Quanto ao Território Noroeste de Minas, foi possível verificar que a indução foi 
forçada de cima para baixo, criando no papel um imenso território, em um processo que se 
deu sem atuação efetiva da sociedade local ou do poder público local. Na prática esse imenso 
território, depois de dez anos de existência, incorporou, de forma parcial, apenas a metade dos 
municípios ao colegiado territorial, seja representantes do poder público ou da sociedade e 
foram criadas apenas duas instituições que não estão consolidadas, ou seja, não foi possível 
consolidar capital social em torno do território criado. Também foi possível verificar que a 
sociedade local atua a reboque da política de desenvolvimento territorial rural e a participação 
do poder público é concentrada no poder local com distanciamento das outras duas instâncias 
de Governos e com pouca interação entre elas e a sociedade civil. Isso resultou em um 
Colegiado Territorial concentrado com entidades do setor rural, com ênfase nos agricultores 
familiares e assentados da Reforma Agrária e que está desacreditado por grande parte das 
pessoas que o compõem, em função de seus resultados.  
Mesmo induzido, o suporte técnico e financeiro por parte do poder público é limitado 
em relação ao Território Noroeste de Minas, a única fonte são recursos da SDT/MDA, por 
meio do programa (PRONAT), constituindo em um programa de fomento ao 
desenvolvimento rural com baixo volume de recursos financeiros, inconstante (alteração de 
regras e valores quase todos os anos) e sem planejamento de longo prazo, completamente 
diferente da realidade Espanhola. Com todos esses elementos, o Colegiado não conseguiu 
identificar uma ideia-guia capaz de aglutinar todo o território, não foi capaz de se organizar 
para superar o perfil agrarista dos projetos executados localmente. Projetos esses que se 
deram em número reduzido e de resultados difusos e limitados na geração de emprego, renda 
e na promoção de melhor qualidade de vida. 
264 
 
Pelas análises comparadas entre esses cinco territórios, é possível concluir que o 
desenvolvimento territorial rural é uma política capaz de promover desenvolvimento, 
especialmente no caso da política europeia (FORO IESA, 2009). Entretanto, ao levar em 
consideração a proposta de política de desenvolvimento rural levada a cabo pelo Programa 
Territórios Rurais no Território Noroeste de Minas, fica patente que a política não foi capaz 
de ascender a centelha do desenvolvimento territorial rural no espaço criado. 
Nesse caso, é preciso considerar que o sucesso da política de desenvolvimento rural, 
especialmente, para territórios com baixo indicadores socioeconômicos e baixa articulação da 
sociedade local não se dá apenas com a indução para a construção de um território, nem com 
pouco apoio técnico e financeiro mantendo a lógica das políticas neoliberais. Na análise 
comparativa, com os dois territórios espanhóis induzidos (Medio Guadalguivir e Guadajoz e 
Campiña Este de Córdoba) e, dada a realidade brasileira, de uma política que tem o caráter de 
combater a pobreza rural, é fundamental que a atuação do Estado ocorra de maneira mais 
efetiva, no âmbito da política de desenvolvimento territorial rural, iniciando por um 
planejamento e execução da política para o longo prazo, que passa por apoio na constituição 
do território de forma mais participativa (incluir a sociedade local na delimitação desses 
arranjos); fornecer suporte técnico capaz por meio de uma equipe multidisciplinar que atue 
permanentemente no território, além de financiar a construção de uma infraestrutura básica e 
fomentar os projetos identificados pelo colegiado.  
Em outras palavras, é preciso que essa política seja mais intervencionista, não basta 
induzir a constituição de um arranjo socioprodutivo, em caso de territórios deprimidos é 
preciso bem mais que isso. É preciso reconhecer o seu atraso em relação a outras realidades e 
promover investimentos que criem as condições para dinamizar sua economia, o que implica 
melhorar as condições infraestruturais locais, mas, também, as condições de inserção da 
sociedade local; implica melhor qualificação, condições de saúde, moradia, comunicação etc. 
Em um certo sentido, as ações do programa Territórios da Cidadania procuram dar conta 
disso. Portanto, podemos deduzir que a sua criação representa o reconhecimento dessa 
necessidade pelo Estado, ainda que insuficiente e problemática por não ser articulada desde 
cima (cada ministério parece ter um projeto político independente) e por não levar em 
consideração as demandas desde baixo, o Colegiado Territorial não é escutado.  
O que transparece é que, mesmo com todas as reformulações, incluindo o propalado 
programa Territórios da Cidadania, as ações de desenvolvimento territorial ainda continuam 
na mesma lógica das políticas liberais iniciadas no País na década de 1990. 
265 
 
Ainda em relação o papel que o poder público desempenha na indução dos territórios, 
deve-se ressaltar a forte integração vertical existente entre os diferentes níveis de Governo no 
programa de desenvolvimento territorial rural Espanhol que compreende a União Europeia, 
passa pelo Governo do país espanhol, pelas comunidades autonômicas, nesse caso, Andaluzia, 
pelas as províncias, comarcas e os municípios. Entre os quais, o Governo espanhol e 
Governos estaduais (Andaluzia) possuem seus próprios projetos de desenvolvimento 
territorial e aportam recursos financeiros. Situação inversa ocorre no Brasil com o Território 
Noroeste de Minas, onde não há uma efetiva integração entre o Governo Federal e o mineiro, 
principalmente, no aporte de recursos financeiros e poucos representantes do poder público 
local integram e apoiam o Colegiado Territorial.  
A aplicação da política de indução ao desenvolvimento territorial rural na Espanha é 
voltada para uma sociedade que atingiu certo patamar de desenvolvimento, que possui um 
bom nível de infraestrutura básica, certa formação/qualificação com capital próprio ou 
capacidade de capacitação, por isso, os projetos com recursos públicos não são financiados 
em 100%, apenas um percentual dos projetos executados localmente, os responsáveis são 
obrigados a captar recursos em outras fontes, próprias ou de terceiros, o que amplia o volume 
de crédito aplicado localmente. Realidade distinta é encontrada nos territórios brasileiros, que 
foram criados para combater a pobreza e que também, exige maior participação financeira do 
Estado na indução dos projetos executados localmente, mas não poderia abrir mão de outras 
fontes de recursos financeiros, sejam elas de caráter público ou privado. O ideal seria que o 
programa territórios da Cidadania funcionasse em consonância com os territórios rurais, que a 
sociedade do território pudesse participar de suas deliberações e execuções.  
Ainda com base nas análises comparadas entre esses cinco territórios é possível 
apontar que a indução ao desenvolvimento territorial rural deve ser acompanhada de 
orientações claras e objetivas, mas que reforce um protagonismo local para construir um 
território mais homogêneo, como ocorre no Programa LEADER. Ou seja, a política de 
indução deve conter critérios e orientações gerais, certos parâmetros, como tamanho e número 
de municípios, mas deve ser a sociedade local em conjunto com o poder público local quem 
deve delimitar o território, os municípios, para evitar o resultado do Território Noroeste de 
Minas. Um enorme território, com quase 61.000 km
2
 que reuniu muita heterogeneidade e 
dificuldade de articulação, tanto pela heterogeneidade, como pelo tamanho, cujo problema é 
gerar um pacto territorial ou um projeto comum, até mesmo identificar uma ideia-guia. Para a 
equipe de pesquisadores da UFU e também é nossa avaliação, no território Noroeste de Minas 
266 
 
existem, no mínimo, duas regiões distintas e demandas diferenciadas que não aglutinaram um 
projeto comum. Por isso, a recomendação para efetuar uma divisão no Território.  
Essa maior autonomia na indução para constituir o território, também permite 
consolidar um território mais homogêneo, com objetivos comuns ou com uma ideia-guia que 
aglutine todos ao reunir municípios com problemas e potencias próximos, o que permite 
maior aglutinação de lideranças e instituições fomentando a consolidação de capital social. 
Numa análise entre os territórios constituídos autonomamente e aqueles que foram induzidos, 
percebe-se que os autônomos conseguem identificar mais facilmente uma ideia-guia, pois, 
normalmente se constituem a partir dela, como é o caso da Atividade Cafeeira, o elemento 
central de êxito do Território Café do Cerrado Mineiro. O mesmo repetindo para o Território 
Los Pedroches, que se consolidou na área de atuação de uma cooperativa agrícola, cuja ideia-
guia abarca esse segmento. Situações que propiciam maior envolvimento e integração dos 
atores locais em ambos os territórios. Já no Território Noroeste de Minas é possível identificar 
várias ideias-guias em função da diversidade produtiva, cultural, social e ambiental e 
nenhuma aglutinou todos os atores envolvidos.  
Por outro lado, é preciso considerar que o protagonismo local no Território Noroeste 
de Minas tem problemas, pois em termos territoriais, as entidades/membros do colegiado não 
assumiram o seu papel e nem querem assumir. Por exemplo, não realizam nenhuma reunião 
do Colegiado Territorial sem o apoio financeiro da SDT, mesmo que falte recurso financeiro e 
o Colegiado fique sem se reunir durante um ano. Nem mesmo é possível observar uma 
articulação para cobrar das autoridades competentes a continuidade do programa. Nesse 
cenário, nos dez anos de existência do Território, apenas duas instituições foram criadas e não 
estão consolidadas e a sociedade local atua a reboque da política de desenvolvimento 
territorial rural, situação diferente dos territórios autônomos.  
Também é preciso relativizar certos elementos. Nos países europeus, especialmente na 
Espanha, existem muitas oportunidades de atividades/investimentos com objetivo de 
diversificação e geração de renda para o meio rural, como o turismo rural, a indústria rural, o 
artesanato, ente outras, seja em função da cultura, da História, do mercado, o que inclui a 
importância que a população europeia vem dando para o meio rural, uma visão mais ampla 
que simplesmente produção agropecuária. No Brasil, essas possibilidades ainda podem ser 
caracterizadas como sendo embrionárias. Há que considerar, assim, as especificidades dos 
territórios induzidos pelas políticas públicas na realidade brasileira, particularmente nos 
territórios deprimidos.  
267 
 
No Noroeste de Minas, partindo do recorte como está, seja pelo tamanho de território, 
pela baixa densidade populacional, pela precária infraestrutura ou pelas distâncias dos 
principais núcleos urbanos e do mercado consumidor, são inviabilizados certos projetos de 
diversificação de renda similares aos europeus, mas podem ser exploradas muitas outras 
possibilidades, como o turismo pesqueiro nos grandes rios, a biodiversidade de plantas e 
culturas, o expressivo número de agricultores familiares e assentados de reforma agrária entre 
outras potencialidades. Enfim, o fato para o qual que estamos chamando a atenção é que não é 
factível uma cópia de projetos de uma realidade distinta da nossa, mas o modelo, aplicação e 
execução da política de desenvolvimento rural são bem factíveis.   
Concluímos que uma política de indução ao desenvolvimento territorial rural é um 
importante instrumento de promoção de comunidades atrasadas e esquecidas ou comunidades 
de economias deprimidas (desfavorecidas na terminologia europeia). Contudo, a simples 
indução para a constituição de arranjos socioprodutivos, com a responsabilidade em realizar 
um diagnóstico da realidade territorial, elaborar um projeto que viabilize a construção de um 
pacto territorial e a sua gestão é insuficiente naquelas condições. Ademais das condições 
sociais e políticas, não sempre encontrada no território brasileiro induzido, tomando os 
territórios europeus, induzidos e autônomos, verificamos, ainda, a necessidade de uma série 
de condições infraestruturais (física e humana) para o sucesso dessa experiência nacional. 
Nesse sentido, apesar de reconhecermos a mudança de orientação do papel do Estado nesse 
processo com a criação dos Territórios da Cidadania, concluímos ser necessária a 
reformulação da política de desenvolvimento territorial rural levada a cabo no Brasil, desde 
um desenho mais adequado do território induzido, até uma melhor articulação dos diferentes 
entes públicos nas ações territoriais. 
  
268 
 
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9. Anexos 
TABELA 9.1 Total de estabelecimentos e produção em lavouras no Território Noroeste de 
Minas.  
Total
Não 
familiar
Agricultur
a familiar
Não 
familiar
Agricultur
a familiar
Não 
familiar
Agricultur
a familiar
Arinos 1.699       416         1.283       120       216          239       862          
Bonfinópolis de Minas 616          165         451          36         146          124       304          
Brasilândia de Minas 333          70           263          8           8              16         109          
Chapada Gaúcha 748          98           650          10         39            71         441          
Dom Bosco 407          136         271          17         19            49         113          
Formoso 590          115         475          22         31            65         317          
Guarda-Mor 871          317         554          26         7              168       186          
João Pinheiro 1.932       597         1.335       113       353          241       669          
Lagamar 922          201         721          40         82            118       426          
Lagoa Grande 567          91           476          8           17            37         214          
Natalândia 263          45           218          32         142          24         126          
Paracatu 1.991       650         1.341       120       193          396       824          
Pintópolis 1.094       104         990          1           22            55         611          
Presidente Olegário 1.758       385         1.373       91         323          174       708          
Riachinho 858          111         747          5           22            55         415          
Santa Fé de Minas 459          92           367          15         23            36         217          
São Gonçalo do Abaeté 477          237         240          20         38            74         90            
São Romão 530          52           478          17         119          27         196          
Uruana de Minas 252          58           194          12         28            41         141          
Urucuia 1.018       143         875          25         145          60         511          
Varjão de Minas 275          98           177          26         74            46         78            
Vazante 712          226         486          6           16            113       219          
Total do Território 18.372    4.407     13.965    770       2.063      2.229    7.777      
Minas Gerais 551.617  114.202 437.415  49.255  190.694  55.073  229.076  
Lavouras 
Permanentes Temporárias
Total de estebelecimentos
Classificação
 
Fonte: Censo Agropecuário 2006. 
282 
 
TABELA 9.2 Número de estabelecimentos com pastagens e sistemas agroflorestais no 
Território Noroeste de Minas 
Não 
familiar
Agricultura 
familiar
Não 
familiar
Agricultura 
familiar
Não 
familiar
Agricultura 
familiar
Não 
familiar
Agricultura 
familiar
Arinos 237       484            109       320           313       939            27           62                
Bonfinópolis de Minas 106       340            31         90             112       310            25           35                
Brasilândia de Minas 32         82              6          61             55         144            4             16                
Chapada Gaúcha 39         358            5          73             24         170            16           152              
Dom Bosco 32         70              31         52             124       235            6             7                 
Formoso 57         373            3          10             70         121            11           22                
Guarda-Mor 144       221            51         59             182       363            5             6                 
João Pinheiro 298       685            92         220           446       925            81           230              
Lagamar 124       461            18         60             172       550            2             14                
Lagoa Grande 26         109            11         106           73         333            11           83                
Natalândia 23         118            27         93             43         163            6             16                
Paracatu 313       676            117       166           460       793            50           67                
Pintópolis 37         294            22         238           33         386            18           153              
Presidente Olegário 242       903            93         234           278       966            8             23                
Riachinho 38         306            11         118           83         454            40           194              
Santa Fé de Minas 76         273            19         51             77         316            32           118              
São Gonçalo do Abaeté 209       212            76         51             197       162            8             7                 
São Romão 29         133            6          26             31         137            10           31                
Uruana de Minas 29         82              23         79             56         150            10           22                
Urucuia 67         399            51         356           22         132            13           36                
Varjão de Minas 47         85              11         24             65         139            21           11                
Vazante 99         156            29         72             200       402            6             10                
Total do Território 2.304   6.820        842      2.559        3.116   8.290        410         1.315          
Minas Gerais 57.401 195.004    12.364 36.376      58.491 159.497    7.185      22.790        
Pastagens 
Naturais Plant. degradadas Plant. boas condições
Classificação
Sistemas agroflorestais
 
Fonte: Censo Agropecuário 2006.   
283 
 
TABELA 9.3 Dados sobre os Assentamentos, Bancos da Terra e Para Terra, Acampamentos e 
Quilombos no Território Noroeste de Minas 
Nº 
Famílias 
Assentadas
Nº 
Nome dos 
assentamentos
Nº 
famílias
Nome
Nº 
famílias
Agrovila Cabral 24
Aprojabe 23
Astra II-São Miguel 35
Astra III-Piratinga 28
Santa Maria I 22
Santa Maria II 22
Bonfinópolis de Minas 2 58 1 Mamoneiras 53 Gado Bravo 102 -
Brasilândia de Minas 4 203 - - - - - -
Chapada Gaúcha 1 75 1 Nova Esperança 30 - - 3
Dom Bosco 1 42 1 Gado Bravo 28 - - -
Formoso 5 506 - - - - - 1
Guarda-Mor 1 40 - - - Santa Fé 40 -
Danilo Coimbra 30 - - -
Rio Bonito 30 Rancho Alegre 20 1
Lagamar 0 0 - - - - - -
Pau d'óleo 90
São José 127
Natalândia 3 178 - - - - - -
José M. A. de Oliveira 13
Barreirinho 49
Canaã 58
Esperança 75
Januário/Tupi 70
Para Terra I 30 - - -
Para Terra II 35 - - -
Boa Esperança 20 - - -
Sambaíba 12 - - -
Campo Verde 30 - - -
Cofins 28 Riachão 141 -
Santa Fé de Minas 1 141 - - - Galinha Resfriado 48 -
São Gonçalo do Abaeté 0 0 - - - - - -
São Romão 2 126 - - 1
Uruana de Minas 4 137 1 Mulungu 30 - - -
Urucuia 4 400 3 x x - - -
Varjão de Minas 1 50 - - - - - -
Vazante 0 0 - - - Lavado 30 4
Total do Território 79 5.715 22 19 395 13 863 17
João Pinheiro
2203Presidente Olegário 2
29665Riachinho
923Pintópolis 2
Paracatu 1
Território Noroeste 
de Minas
Lagoa Grande
6 -1.03117Arinos
2
Acampamentos
-
Nº de 
quilombos
-
6719 17
Assentamentos
5368
Carrapatos
 Banco da terra e Para Terra
- -
7
5 243 - -
 
Fonte: Assentamentos: INCRA e FETAEMG Regional Paracatu; Banco da Terra e Para Terra: Sindicatos dos Trabalhadores Rurais dos 
respectivos municípios; Acampamentos: FETAEMG Regional Paracatu; Quilombos: INCRA. 
São Romão: (x) sem resposta para Banco da Terra e Para Terra. Urucuia: (x) Dados imprecisos para famílias assentadas nos projetos de 
Banco da Terra e Para Terra. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
284 
 
TABELA 9.4 Comportamento da população, densidade demográfica e índice de 
desenvolvimento humano – IDH, nos municípios que compõem o Território 
Café do Cerrado Mineiro. 
Município
Área total 
(Km
2
)
População 
2000
População 
2010
População 
Rural
Crescimento 
Pop. 2000-10
Densidade 
demográfica
IDH 
1991
IDH 
2000
Abadia dos Dourados 881,064 6.446 6.704 37,51% 0,39% 7,61 0,670 0,760
Araguari 2.729,508 101.974 109.801 6,57% 0,74% 40,23 0,754 0,815
Arapuá 173,894 2.744 2.775 24,76% 0,11% 15,96 0,701 0,776
Araxá 1.164,358 78.997 93.672 1,48% 1,72% 80,45 0,736 0,799
Bambuí 1.455,819 21.697 22.734 15,00% 0,47% 15,62 0,680 0,788
Bonfinópolis de Minas 1.850,487 6.443 5.865 29,46% -0,94% 3,28 0,663 0,754
Buritis 5.225,186 20.396 22.737 29,19% 1,09% 4,35 0,624 0,733
Buritizeiro 7.218,401 25.904 26.922 12,23% 0,39% 3,73 0,586 0,659
Campos Altos 710,645 12.819 14.206 9,10% 1,03% 19,99 0,692 0,786
Canápolis 839,737 10.633 11.365 10,43% 0,67% 13,53 0,680 0,755
Carmo do Paranaíba 1.307,862 29.460 29.735 15,25% 0,09% 22,74 0,709 0,792
Cascalho Rico 367,308 2.622 2.857 37,14% 0,86% 7,78 0,693 0,788
Conquista 618,363 6.101 6.526 13,10% 0,68% 10,55 0,700 0,779
Coromandel 3.313,116 27.452 27.547 21,35% 0,03% 8,31 0,705 0,786
Córrego Danta 657,425 3.674 3.391 38,43% -0,80% 5,16 0,666 0,752
Cruzeiro da Fortaleza 188,131 3.720 3.934 14,57% 0,56% 20,91 0,718 0,795
Douradoquara 312,878 1.785 1.841 33,03% 0,31% 5,88 0,691 0,776
Estrela de Sul 822,454 6.883 7.446 18,65% 0,79% 9,05 0,680 0,747
Grupiara 193,141 1.376 1.373 14,57% -0,02% 7,11 0,696 0,774
Guarda-Mor 2.069,790 6.656 6.565 43,82% -0,14% 3,17 0,668 0,744
Guimarânia 366,833 6.384 7.265 18,46% 1,30% 19,80 0,718 0,776
Ibiá 2.704,132 21.044 23.218 15,38% 0,99% 8,59 0,727 0,797
Indianópolis 830,03 5.387 6.190 34,47% 1,40% 7,46 0,684 0,764
Iraí de Minas 356,264 5.903 6.467 20,24% 0,92% 18,15 0,706 0,758
João Pinheiro 10.727,471 41.368 45.260 18,78% 0,90% 4,22 0,659 0,748
Lagamar 1.474,562 7.710 7.600 32,53% -0,14% 5,15 0,661 0,731
Lagoa Formosa 840,92 16.293 17.161 24,44% 0,52% 20,41 0,689 0,750
Matutina 260,957 3.838 3.761 28,40% -0,20% 14,41 0,685 0,766
Medeiros 946,437 3.038 3.444 43,44% 1,26% 3,64 0,707 0,792
Monte Alegre de Minas 2.595,957 18.006 19.619 26,06% 0,86% 7,56 0,710 0,759
Monte Carmelo 1.343,035 43.899 45.772 12,39% 0,42% 34,08 0,717 0,768
Nova Ponte 1.111,01 9.492 12.812 14,21% 3,04% 11,53 0,730 0,803
Paracatu 8.229,595 75.216 84.718 12,92% 1,20% 10,29 0,680 0,760
Patos de Minas 3.189,771 123.881 138.710 7,92% 1,14% 43,49 0,731 0,813
Patrocinio 2.874,344 73.130 82.471 11,78% 1,21% 28,69 0,719 0,799
Pedrinópolis 357,891 3.361 3.490 16,13% 0,38% 9,75 0,691 0,789
Perdizes 2.450,815 12.364 14.404 31,03% 1,54% 5,88 0,712 0,777
Pratinha 622,478 2.883 3.265 46,13% 1,25% 5,25 0,676 0,774
Presidente Olegário 3.503,797 17.781 18.577 29,21% 0,44% 5,30 0,649 0,721  
(Continua) 
 
 
 
285 
 
(Continuação) 
Município
Área total 
(Km
2
)
População 
2000
População 
2010
População 
Rural
Crescimento 
Pop. 2000-10
Densidade 
demográfica
IDH 
1991
IDH 
2000
Rio Paranaíba 1.352,35 11.528 11.885 38,68% 0,31% 8,79 0,691 0,755
Romaria  407,557 3.737 3.596 24,50% -0,38% 8,82 0,692 0,775
Sacramento 3.073,268 21.334 23.896 19,34% 1,14% 7,78 0,710 0,797
Santa Juliana 723,7840 8.078 11.337 13,60% 3,45% 15,66 0,741 0,786
Santa Rosa da Serra 284,334 3.114 3.224 38,80% 0,35% 11,34 0,641 0,745
São Gonçalo do Abaeté 2.692,171 5.432 6.264 33,46% 1,44% 2,33 0,644 0,739
São Gotardo 866,087 27.631 31.819 5,53% 1,42% 36,74 0,697 0,807
Serra do Salitre 1.295,272 9.390 10.549 26,49% 1,17% 8,14 0,694 0,745
Tapira 1.179,248 3.327 4.112 33,27% 2,14% 3,49 0,720 0,780
Tiros 2.091,774 7.571 6.906 30,28% -0,92% 3,30 0,671 0,755
Tupaciguara 1.823,960 23.117 24.188 8,87% 0,45% 13,26 0,718 0,780
Uberaba 4.523,957 252.051 295.988 2,23% 1,62% 65,43 0,763 0,834
Uberlândia 4.115,206 501.214 604.013 2,53% 1,88% 146,78 0,778 0,830
Unaí 8.447,107 70.033 77.565 19,64% 1,03% 9,18 0,681 0,812
Varjão de Minas 651,556 4.701 6.054 17,06% 2,56% 9,29 0,659 0,736
Vazante 1.913,396 18.928 19.723 19,29% 0,41% 10,31 0,686 0,757
Total Café 112.326,897 1.839.946 2.093.319 9,46% 1,30% 18,64 - -
Minas Gerais 586.522,12 17.891.494 19.597.330 14,71% 0,91% 33,41 0,697 0,773  
Fontes: Censos Populacionais 2000 e 2010 da FIBGE; Atlas IDH 2000 da Fundação João Pinheiro e Cidades@ 
da FIBGE: disponível em http://<http://www.ibge.gov.br>/cidadesat/xtras/perfil.php. Tabulações do Autor.  
 
286 
 
QUADRO 9.1 Síntese da Análise comparativa dos territórios selecionados 
Territórios 
 
/ 
 
Variáveis 
comparativas 
Territórios constituídos 
Autonomamente 
Territórios Induzidos por Políticas 
Públicas 
Brasil Espanha Brasil Espanha 
Território Café 
do Cerrado 
Território Los 
Pedroches 
Território 
Noroeste de 
Minas 
Território Médio 
Guadalquivir e T. 
Guadajoz e 
Campiña Este 
1) Forma de 
delimitação 
territorial 
* Estabelecido 
com base em 
regras para a 
obtenção da IGP. 
* Definida 
previamente pela 
sociedade civil.  
* Várias ações e 
experiências 
reforçam a 
delimitação.  
* Definida desde 
cima pelo 
Governo Federal 
sem participação 
local.  
* Definido pela 
sociedade civil e 
poder público 
seguindo 
orientações gerais 
de desenvolvimento 
rural.  
2) Estrutura 
física e 
infraestrutura 
territorial e 
consolidação do 
território 
* Não possui um 
tamanho definido, 
sofre alterações;  
* Varias 
instituições com 
suas equipes 
reforçam a 
consolidação 
territorial; 
* Reúne 55 
municípios, 
112.326,90 km
2
 e 
2.093.319 
habitantes; 
* Área produtiva: 
170.000 há; 
* Possuem 
infraestrutura 
própria para a 
gestão; 
* Consolidou um 
território. 
* A delimitação se 
constituiu com um 
conjunto de ações 
realizadas por 
instituições de 
cunho local e 
regional; 
* Reúne 17 
municípios, 
3.612,40 km
2
, 
56.237 habitantes; 
* É fornecida uma 
boa infraestrutura 
para a gestão 
territorial; 
* Consolidou um 
território. 
* O recorte 
imposto não 
congrega todos 
os municípios; 
* Reúne 22 
municípios, 
60.906,30 km
2
, 
313.534 
habitantes; 
* Não é 
fornecida 
nenhuma 
infraestrutura 
local e espera-se 
que instituições 
locais a forneça; 
* Não 
consolidou um 
território. 
T. Médio 
Guadalquivir 
* O recorte agrega 
todos os municípios; 
* Reúne 13 
municípios, 
1.161,20 km
2
, 
97.112 habitantes.  
T Guadajoz e 
Campiña Este 
* O recorte agrega 
todos os municípios; 
* Reúne 5 
municípios, 727,5 
km
2
, 39.661 
habitantes.  
* Ambos possuem 
boa infraestrutura 
para a gestão 
territorial e se 
consolidaram. 
3) Estrutura 
Institucional 
* Ao longo de sua 
consolidação 
foram sendo 
criadas várias 
instituições 
(Associações, 
Cooperativas, 
Centros de 
pesquisas, entre 
outras).  
*Todas são 
atuantes e têm 
papeis relevantes 
na consolidação 
da cadeia do café.  
* Instituições 
foram criadas 
antes e após a 
criação do 
território com boa 
atuação territorial. 
Merecem destaque 
as cooperativas, as 
associações e os 
conselhos. 
* Apenas duas 
instituições 
foram criadas 
após a sua 
criação e operam 
parcialmente. O 
Colegiado 
Territorial e uma 
ONG. 
* Várias instituições 
foram criadas após a 
criação de cada 
território. Merecem 
destaque as 
associações e 
conselhos 
(Continua) 
 
287 
 
(Continuação) 
Territórios 
 
/ 
 
Variáveis 
comparativas 
Territórios constituídos 
Autonomamente 
Territórios Induzidos por 
Políticas Públicas 
Brasil Espanha Brasil Espanha 
Território Café do 
Cerrado 
Território Los 
Pedroches 
Território 
Noroeste de 
Minas 
Território 
Médio 
Guadalquivir e 
T. Guadajoz e 
Campiña Este 
4) Participação 
da Sociedade 
Civil 
* Participação 
restrita a 
representantes do 
setor, com ênfase nos 
cafeicultores suas 
entidades 
representativas e 
comerciantes. 
* Sociedade civil 
foi a protagonista 
na criação; conta 
com amplos 
segmentos 
(diversificada); e 
participa 
ativamente.  
* Sociedade civil 
atua a reboque da 
política; 
representação 
concentrada no 
setor rural, com 
ênfase nos 
agricultores 
familiares e 
assentados da 
RA. 
* Sociedade 
civil foi 
incentivada a 
participar a 
partir da 
política e 
abarca amplos 
segmentos. 
5) Participação 
do Poder 
público  
* Com as políticas 
liberais dos anos de 
1990, ocorreu baixa 
participação, pois o 
setor “convida” o 
Estado (Governo 
Federal e o Estado) a 
defender e incentivar 
o setor.  
* Ampla 
participação; 
integrado entre os 
diferentes níveis 
(EU, Governo 
Espanhol, 
Comunidade 
Autônoma, 
Província e 
municípios).  
* Diferentes 
níveis ofertam 
recursos 
financeiros. 
* Participação 
restrita, com 
baixa 
participação das 
três instâncias de 
Governos.  
* Apenas o 
Governo Federal 
aporta recursos 
financeiros 
* Ampla 
participação; 
integrado entre 
os diferentes 
níveis (EU, 
Governo 
Espanhol, 
Comunidade 
Autônoma, 
Província e 
municípios).  
* Diferentes 
níveis ofertam 
recursos 
financeiros. 
6) Forma de 
interação entre 
poder público e 
sociedade civil 
* O poder público 
(União e Estado) 
atua em conjunto 
com a sociedade 
civil, 
desempenhando 
várias atividades.  
* As diferentes 
instâncias do 
poder público 
trabalham em 
conjunto.  
* Possui forte 
interação com a 
sociedade civil.  
* As diferentes 
instâncias do 
poder público na 
prática trabalham 
pouco em 
conjunto  
* Possui baixa 
interação com a 
sociedade civil.  
* As diferentes 
instâncias do 
poder público 
trabalham em 
conjunto.  
* Possui forte 
interação com a 
sociedade civil. 
7) Programas de 
desenvolvimento 
territorial 
(Planejamento) 
* Não existe um 
Programa definido 
de desenvolvimento 
territorial, entretanto 
a defesa de uma 
cadeia produtiva 
consolidou um 
território.  
* Participa 
diretamente de 
dois programas 
que realizam 
planejamento 
participativo para 
períodos de 4 a 7 
anos.  
Possui um 
Programa que 
realiza 
planejamento de 
ano em ano, com 
mudanças de 
regras.  
* Participa 
diretamente de 
dois programas 
que realizam 
planejamento 
participativo 
para períodos 
de 4 a 7 anos.  
(Continua) 
 
 
288 
 
 
(Continuação) 
Territórios 
 
/ 
 
Variáveis 
comparativas 
Territórios constituídos 
Autonomamente 
Territórios Induzidos por Políticas 
Públicas 
Brasil Espanha Brasil Espanha 
Território Café 
do Cerrado 
Território Los 
Pedroches 
Território 
Noroeste de 
Minas 
Território Médio 
Guadalquivir e T. 
Guadajoz e 
Campiña Este 
8) Financiamento 
para a gestão 
social  
* Financiamento 
dos produtores e 
da produção.  
 
* Financiamento 
completo e 
contínuo para a 
equipe local 
auxiliar a gestão 
territorial. 
* Recursos para 
longos períodos e 
planejados, 
geridos 
localmente.  
* Financiamento 
incompleto e 
descontínuo para 
o suporte de um 
técnico local. 
* Faltam 
recursos que são 
inconstantes e 
executados por 
subcontratação 
por meio de 
ONG’s.  
* Financiamento 
completo e 
contínuo para a 
equipe local 
auxiliar a gestão 
territorial. 
* Recursos para 
longos períodos e 
planejados, geridos 
localmente.  
9) Financiamento 
de projetos para 
o 
desenvolvimento 
territorial 
* Não possui um 
fundo específico.  
* Combina 
diferentes fundos 
públicos de 
financiamentos 
com recursos da 
iniciativa privada. 
* Recursos 
planejados para 
vários anos e 
financiam 
projetos em 
diferentes áreas.  
* Recursos 
oriundos apenas 
do fundo federal 
e apoio de 
contrapartidas. 
* Recursos sem 
planejamento, 
inconstantes que 
financiam 
projetos em áreas 
restritas.  
* Combina 
diferentes fundos 
públicos de 
financiamentos 
com recursos da 
iniciativa privada. 
* Recursos 
planejados para 
vários anos e 
financiam projetos 
em diferentes 
áreas.  
10) Existência de 
cadeias 
produtivas 
ligadas a Ideia-
guia 
* Possui apenas 
uma cadeia 
produtiva e uma 
Ideia-guia que é a 
cafeicultura, a 
identidade do 
território, com 
conquista da 
Indicação 
Geográfica de 
Procedência que 
caminha para a 
obtenção da 
Denominação de 
Origem.  
* Possui ações 
que apoiam 
várias cadeias 
constituindo mais 
de uma ideia-guia 
para todo o 
território com a 
conquista de 
algumas 
Denominações de 
Origem.  
* Embora exista 
potencial para 
trabalhar diversas 
cadeias 
produtivas, não 
foi possível 
identificar uma 
ideia-guia capaz 
de aglutinar todo 
o território.  
* O Território 
Medio 
Guadalguivir 
agregou várias 
cadeias produtivas, 
com ênfase no 
agronegócio em 
uma única ideia-
guia.  
* O Território 
Guadajoz e 
Campiña não 
elegeu uma Ideia-
guia, trabalha o 
desenvolvimento 
rural, entretanto 
apoia a DO do 
azeite. 
(Continua) 
 
 
(Continuação) 
289 
 
Territórios 
 
/ 
 
Variáveis 
comparativas 
Territórios constituídos 
Autonomamente 
Territórios Induzidos por Políticas 
Públicas 
Brasil Espanha Brasil Espanha 
Território Café 
do Cerrado 
Território Los 
Pedroches 
Território 
Noroeste de 
Minas 
Território 
Médio 
Guadalquivir e 
T. Guadajoz e 
Campiña Este 
11) Projetos 
apoiados/resultados 
* Foco no 
produto: Café. 
Mas desenvolve 
ações de 
marketing, defesa 
do produto,  
* Projetos 
diversificados 
que apoiou 
diferentes 
segmentos.  
* Grande 
número de 
projetos 
apoiados que 
apresentam 
resultados 
positivos na 
geração de 
emprego, renda e 
qualidade de 
vida (produtivos, 
culturais, sociais, 
educacionais 
etc.).  
* Projetos 
agraristas.  
* Número 
reduzido de 
projetos apoiados 
e que apresentam 
resultados difusos 
na geração de 
emprego, renda e 
qualidade de 
vida.  
* Projetos 
diversificados 
que apoiou 
diferentes 
segmentos.  
* Grande 
número de 
projetos 
apoiados que 
apresentam 
resultados 
positivos na 
geração de 
emprego, renda e 
qualidade de 
vida. 
(produtivos, 
culturais, sociais, 
educacionais 
etc.). 
12) Capacidade de 
superar o perfil 
agrarista dos 
projetos 
* A iniciativa é 
agrarista/setorial. 
* A gestão do 
território 
trabalha com a 
noção de espaço 
e não de setor, 
apoiando 
projetos em 
diferentes áreas, 
embora a 
produção 
agropecuária 
consolide a 
dinâmica local.  
* Implementaram 
somente projetos 
agraristas.  
* A gestão dos 
territórios 
trabalham com a 
noção de espaço 
e não de setor, 
apoiando 
projetos em 
diferentes áreas, 
embora a 
produção 
agropecuária 
consolide a 
dinâmica local.